中国城市空间治理发展演变及内在逻辑

卢朝阳

(中共蒙城县委党校，安徽 蒙城 233500)

城市空间治理是对以城市为载体的容量范围内一切硬件及软件的整治、规范、引导。从治理范围上划分，城市空间治理包含对城市地面及其容载物(街道、建筑等)的治理，地面以上城市空气、噪音等治理，以及地面以下排污、水电调动等治理。[1]从治理形态上划分，城市空间治理一方面包含物理空间的治理，另一方面包含心理空间的治理。[2]前者强调的是城市治理过程中需要相关硬件设施的完备以维持城市的运作和发展，而后者则强调通过人这一有机体的连接使城市空间免于割裂，促进更人性化的治理。

研究城市空间治理必须置于国家视野下。我国作为中国特色社会主义国家，不同于西方国家的分而治之，在城市空间治理上更讲究宏观治理与国家战略发展的统一协同。[3]同时，我国地大物博，相邻城市间可能形成具有一定特色的区域，不同区域之间差异较大。因此，研究中国城市空间治理，既需要考虑中国特色，也不能忽视城市及区域间的独特性。

一、中国城市空间治理发展演变脉络

厘清中国城市空间发展演变脉络，有助于进一步推演城市治理发展内在逻辑，获取现代城市空间治理的启发。下文中笔者从历史维度对中国城市空间治理发展演变脉络进行梳理。

(一)新生政权下的城市空间治理

1949年新中国成立至1978年改革开放前，我国正处于新政权扎根稳固时期，城市空间治理资源有限，地区发展不平衡，区域优势未能充分凸显。[4]为了更高效地治理城市空间，采用相对集权式的治理模式。首先是单位制。此阶段的城市空间治理包括“治”和“理”两个方面。[5]第一，“治”即整治。国家政权成立之初一切尚未稳定，城市生活习惯和空间布局甚至还沿用战时从急从权的习惯，城市空间相对局促，以随时避战、应战为主，城市环境更是未能顾及，也未有规划，占道、脏乱差等现象屡见不鲜。这一局面，更多是因为人们没有从战时紧张的情绪中走出来，没有转变思维，缺乏环境意识。因此，建立单位组织，能够将原本离散的群众集中起来，从思想上到行动上为其指引方向、落实指南，让群众充分参与到城市空间建设中，有生活的方向和期盼。同时，通过单位组织将城市治理与个人前途命运相捆绑，将责任落实到个人，减少扰乱城市秩序、破坏环境等情况的发生。第二，“理”即规划和整理。新中国区域差异明显，不同城市群连接成不同区域，资源发展相对不平衡。在资源有限的情况下，通过单位统筹，能够实现资源的有效利用，打造城市特色，以先发展城市为榜样促进各区域发展。“二五”和“三五”期间，我国城市被划分为“三线”级别，工业建设和投资逐步转移到西北、西南区域，平衡了工业布局，减轻了东南沿海负担，规避政局未稳情况下可能发生的外敌入侵带来的毁灭性损害。其次是科层制，强调行政机构的权力集中。此阶段的城市空间治理由国家统一布局，中央下达指令，地方执行。地方城市建设中各项自主决策需要逐层审批，确保中央把握动向。科层制加强了国家单向的集权规划与统筹，由国家承担建设的责任，挑起城市建设和空间治理的大梁，避免了地方各自为政的局面，有利于新政权的巩固以及城市治理基调的奠定。

(二)改革开放中的城市空间治理

1978年至2002年，此阶段的城市空间治理以激活经济动力为主要方向，积极探索城市空间治理的各种可能。由此，城市空间治理的权力也从中央集权适当下放到地方。首先，城市行政区域改革，通过“撤县设市”等规划将有发展潜力的县城改为县级市，纳入城市的范畴。行政等级的改变让更多区域有了一定的城市空间治理自主权，促进了城市空间治理形态与选择的多样化。其次，出现“包干制”等将责任和收益都划分给地方的模式。通过财政包干，充分刺激了地方空间治理的活力，同时，地方也更了解自身的区域产业特色，能够更精准地把握自身优势和特色，打造城市空间治理品牌。[6]此外，将城市空间治理权限包干到具体项目，还能够在同时期、同级别的项目中形成比拼效应，进一步争取更多的机会与资源，促进效率的提升。这些措施充分体现了在政权稳定后中央对地方的信任与放权，一切围绕经济建设为中心打造城市空间治理新风貌。

(三)持续发展中的城市空间治理

2002年到2012年间，我国政治环境稳定，经济发展逐渐步入正轨，上一阶段中以经济建设为中心的粗犷型发展已不再适应时代的需求，因而此阶段我国提出了可持续发展理念，城市空间治理进一步向精细化发展，并以可持续发展为指导思想不断完善。一方面，此阶段的城市空间治理有“收”的趋势。对于上一阶段的遗留问题，运用网格化的管理模式加强政府管理，压实责任；通过街道、居委会等基层组织加强对城市空间的管控，维护城市空间的整洁环保；同时出台相关规定，规范社会团体管理，取缔非法民间组织。另一方面，此阶段的城市空间治理也有“放”的一面，开始注重城市居民生活品质的提升。此阶段政府对公共设施的建设投入有所增加，通过住房结构、市政工程、道路建设等方面的措施使城市空间治理“去商品化”，让城市空间为城市居民所共享。可见，可持续发展阶段的城市空间治理更注重规范化和共享化。

(四)国家治理现代化下的城市空间治理

2012年党的十八大以来，我国进入了改革的攻坚期和深水区，对城市空间治理也提出了更高的要求。首先，国家需要在城市空间尺度下推进国家治理现代化方针，因此城市空间治理的内涵和层次都更为丰富，侧重点与针对性也更强。譬如，对于流动人口压力较大的超一线城市，注重城市空间治理的社会属性，提升文化包容力和凝聚力；对于产能相对落后的老工业城市，则注重城市空间的经济意义，通过空间产业升级激发城市活力；[7]对于少数民族地区，则需要体现文化尊重又同时注重政治属性引领。其次，国家治理现代化方针下提出“五位一体”的战略目标，将生态文明纳入国家治理范畴，因此，此阶段的城市空间治理提出了“生态人居”等概念，在居住、工作、活动等空间上都更注重品质与舒适性，注重生态绿色环境的打造；同时，共享思维下共享空间的推广也是对生态人居的践行。由于现代化进程中城市(尤其是一、二线发达城市)人口密度高，人均面积有限，通过打造共享型的生态空间、活动空间能够让空间得到更高效的运用，拉近都市人的心理距离。最后，国家治理现代化的推进要求打赢扶贫攻坚战，而城市空间治理在此阶段的作用体现在通过空间治理拉近不同区域间的差距。城市间通过“结对子”、对口资源对接等形式带动相对弱势的城市发展，促进共同富裕的早日实现。

二、中国城市空间治理发展的内在逻辑

不同阶段的城市空间治理因时代需求和社会发展各有特色，但其蕴含的内在逻辑一致。

(一)权力逻辑：集权与分权的博弈

在城市空间治理初期，更侧重于集权的控制。一方面，集权式城市空间治理，便于调配和协调资源，促使城市空间在功能上布局合理，在结构上有所侧重，有助于国家一体化的城市空间治理和排兵布阵，为进一步打造区域集群式发展、推进城市化进程作良好的铺垫；另一方面，中央统一调配资源，有“兜底”的作用，减轻了地方的责任和负担。[8]但由此也带来了不可避免的弊端：首先，地方责任不明确，缺乏对城市空间治理特色的思考，容易形成“懒政”、推诿责任、形式主义等官僚风气，不利于打造城市空间治理特色，发挥城市潜能；其次，集权式管理强调资源的协调和统一调配，发展前沿的城市往往需要帮扶补贴相对落后的城市，如提供更多的工作机会和城市人口容纳空间、消化落后产业产能等。长此以往不利于前沿城市空间治理积极性的保持，落后城市也容易形成路径依赖，磨灭发展奋斗谋求突破的精神。此外，群众是城市空间治理下最直接的体验对象与参与主体，过于强调集权式的空间治理容易堵塞言路，不利于基层意见的传递。

当城市空间治理逐渐成熟后，应注重打造城市特色，激活各城市空间治理的主观能动性。分权式的城市空间治理便于地方政府对城市的空间容量、地理气候环境、产业结构特点等有更精准的预估，更有利于城市空间治理的精准化与特色化，但也容易导致城市间各自为政，难以形成区域间的连接，拉大地方发展差距。

可见，集权与分权的博弈没有绝对的优劣，关键在时代需求与发展进程中寻找合适的平衡点。在新时代国家治理现代化的持续推进中，集权和分权均不可偏废。既要通过集权保障党中央的领导，保障城市空间治理的整体方向，让治理有广度、有深度；也要通过分权适当下放城市空间治理权力，实现“放管服”，打造服务型政府，让治理有温度、有厚度。

(二)市场逻辑：自由与调控的制约

一方面，政府把握着国有资本，可以通过土地审批、城市规划等操作实现对城市空间治理的把控。首先，政府的调控具有更强的公益性和规划性，会考虑不同层次群众的需求和生活需要，如去棚户化、城市绿道等工程既是改善基层群众生活品质的民生工程，也是城市空间治理的成功案例；[9]其次，政府调控的城市空间治理也有强制性，政府通过土地规划划分土地用途、确定土地出让面积范围等，限定了土地的使用年限和用途，使得城市空间治理的自由度有所下降，开发程度有限。另一方面，城市发展中对空间治理也有自身的内在需求，城市自由资本会“用脚投票”。首先，资本会选择收益率更高的空间使用方式，如自由市场下居民对住宅需求度更高，但商业用地回报率更高，市场往往选择投资商业用地；其次，资本为了获得更高的利润，往往选择对空间极尽所能地占据和开发，这就容易导致城市空间过于拥挤，忽视了生态平衡；最后，单纯依靠市场的自由调节容易压缩共享空间，导致马太效应，让越来越多的城市空间在使用上需要付费或有其他身份地位等隐性准入门槛，从而挤占底层人民的生存空间。但自由市场下的城市空间治理也会让空间利用率更高，城市空间容纳量更大，进而提供更多的工作机会，吸引人口流入。

由此，调控和自由是市场逻辑下的两面，不能矫枉过正。既需要调控保障城市空间治理的可持续发展，也需要适度引入自由资本的力量促动城市空间的开发。

(三)社会逻辑：生产与消费的平衡

生产与消费平衡从社会逻辑的角度阐释了城市空间治理的要义。集权与分权的博弈多处于上层建筑之中，自由与调控的制约萌生于经济力量之下，而生产与消费的功能是城市空间中的每一个个体都会体验与参与的，也是城市空间治理中必不可少的逻辑。

一方面，城市空间的主要功能之一是生产，尤其是在经济全球化的席卷下，城市空间用于有效生产将激活城市动力，提升城市产能，有效促进城市化的进程。但城市空间一味用于生产，则容易沦为“世界工厂”，失去城市空间特色。另一方面，城市空间的另一功能还在于消费。无论是常住在城市空间里的群众，还是被当地风土人情吸引前往游览的路人，都消耗着城市空间里的空气阳光等自然资源，也消费着城市生产的物资。消费促进了城市空间的更新，使之保有活力，但也对不可再生资源造成损害。因此，城市空间中的生产和消费要取得平衡，在于把握可持续发展的尺度，在集约型生产中适度消费，确保城市保有再生更新的能力。

三、中国城市空间治理发展的宏观出路

(一)科学与创新

中国城市空间治理离不开科学与创新。一方面，现代化城市空间治理需要科学发展观的理论指导与实践落实。在理论上，城市空间规划中除了要考虑当前城市空间布局、结构特点、风土人情等因素，也要根据城市发展的脉络和战略科学推演未来城市在发展中所需空间位置与功能，做好可持续发展的科学准备。如：为未来人口流入留有可拓展的空间、为城市现代化发展科技设备留有容纳位置、水电运营接口等；同时，在实践上，要遵循科学的指导原则，根据实际情况灵活的调整。另一方面，城市空间治理还需要创新。如果仅仅强调集权式的城市空间治理或者以政府为主导，不利于空间治理的多元化。我国城市空间治理可借鉴学习发达国家城市治理的创新思路，并结合国情迁移汲取其中能够为我所用的经验。

(二)包容与协商

包容与协商是我国城市空间治理谋求出路必须遵循的原则。无论是集权与分权，抑或自由与调控，还是生产与消费，在看似矛盾的两面中谋求城市空间治理的平衡点，必然需要更包容的心态与更积极的协商。一方面，随着城市发展和思想的开放，城市空间也逐渐呈现出多元化的景象。在外形上，许多城市的地标性建筑都是有其城市文化寓意的特色建筑，如上海的东方明珠塔、广州的“小蛮腰”等；在功能上，城市空间治理通过“折叠式”等方式使空间利用效率最大化，如根据季节或一天中时间段的不同划分不同的功能。另一方面，城市空间治理还需积极协调各方力量，进行充分协商。这要求因地制宜小心求证各项政策的可行性，同时博采众长敢于尝试与探索。协商包括政府与群众的协商和政府与市场直接的协商。协商并不一定通过直接对话的形式，也不应该由影响力大的一方主导话语权，而更应该基于实际调研，以事实为准绳，用数据说话。

(三)公平与共享

公平与共享是城市空间治理打开局面的引擎。每个个体都是城市空间治理中的有机体，城市空间治理的成果应该为更多人所公平共享。[10]因此，城市空间治理需要集权的指引与调控的规划把握空间治理的方向，也需要分权的落实与尊重自由市场的选择，以此实现城市空间治理成果的共享、促进城市空间治理的发展与使用的公平性。由于城市空间治理的资源和精力有限，可通过建立先行示范区等方式推进试点。一则可通过辐射效应，带动周边城市的空间治理发展，周边城市也可以资源共享、利益均沾；二则可以为其他具有相似情况的城市集群树立榜样作用，实现空间治理模式和成功经验在其他城市的迁移。同时，宏观调控在公平范畴内起到的作用还在于能够协调使用价值与成本间的差距。对于城市空间发展程度靠前、空间功能丰富且便捷的一线城市，需要较高的治理和使用成本；反之，对于定位更侧重于休闲生活的城市，则可通过增设公益设施等手段推进城市空间治理，将城市空间使用成本控制在合理范围内。

综上所述，中国城市空间治理要谋求出路，必须结合中国特色社会主义国情，以科学与创新、包容与协商、公平与共享的姿态共谋城市空间治理发展出路。