从管治到善治：高校学生管理法治化的价值向度、现实问题和实践路径

■陈宗慧

（福建师范大学经济学院，福建 福州 350117）

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，正式提出了“习近平法治思想”，为全面依法治国、建设法治中国提供了行动指南。教育是依法治国的重要环节，习近平总书记在2018年全国教育大会上对教育法治工作提出要求，强调要依法治教、依法办学、依法治校。高校肩负着立德树人的根本任务，要坚持以习近平法治思想为指导，以高校学生管理活动法治化为重要抓手，打通法治教育“最后一公里”，为党和国家培养懂法、尊法、守法的社会主义建设者和接班人，为法治中国建设作出应有的贡献。

一、高校学生管理活动法治化的价值向度

（一）是培养大学生法治精神的重要途径

公民的法治意识是构成法治社会、法治国家的最坚实、最广泛的基础。大学生作为祖国的未来、民族的希望，是法治中国的参与者和推动者，习近平总书记在全国教育大会上强调“要加强青少年法治教育”。加强青少年法治教育，培育大学生法治精神，一是满足其社会生活交往的现实需要。法律作为每个公民必须遵守的行为规范，为每个公民从出生到死亡的行为选择筑起“高压线”，明确个人行为是否可为。通过法治教育，能引导大学生依法办事，学会运用法律武器维护自身合法权益和切实履行应尽的法律义务。二是大学生思想道德素养的有效手段。关于道德与法律的关系，“法律是最低限度的道德”,法律作为全社会道德的“最大公约数”，法律规则的制定更是吸收了所处时代的道德理念，大学生在法治学习过程中能够明辨是非、激浊扬清，法律也以其强制性为道德培育提供良好社会生活环境。近年来，党和国家也重视道德领域立法，出台了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，将以德治国和依法治国相结合，例如制定《英雄烈士保护法》等，以法治手段激扬起崇德向上的时代正气。大学是青少年形成正确的世界观、人生观、价值观的“拔节孕穗期”。高校学生管理活动作为一项“培养人”的活动，旨在引导大学生养成符合社会主义主流意识形态和个体发展的思想素质，高校学生管理活动法治化，可以通过营造公平公正、鼓励学生主动参与等高校法治文化氛围，帮助大学生培养法治精神，引导大学生正确判别事物,培养大学生尊法学法守法用法的行为意识。

（二）是系统推动依法治教的有效手段

2018年，全国教育法治工作会议召开，教育部部长陈宝生提出要“全面推进依法治教”。教育作为依法治国的重要领域之一，一方面，高校学生管理活动法治化是推进高校治理能力现代化的迫切需要。党的十九届四中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定。基层治理是国家治理的基石，高校治理能力现代化是国家治理能力现代化在高等教育领域的具体体现。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为一项重要战略任务，提出“提高教育法治化水平”的具体要求。法治化作为现代化的标准之一，教育法治化也为教育现代化提供了重要保障。另一方面，高校治理能力现代化也是促进高校和谐稳定、办好人民满意的教育的坚实保障。高校学生管理工作是一项庞大、复杂的工程，涉及奖助学金评选、评优评先、纪律处分、安全稳定等多个方面。早在1999年的“田永诉北京科技大学案”，法院就已明确高校在学生事务管理中的“法律授权组织”地位。纵观高校学生管理工作中法院审理的教育行政诉讼案件和网络出现的舆情事件，高校在评优评先、奖助学金评选上是否公平公正，在纪律处分认定上能否正确适用法律法律法规、做到事实清楚、证据充分、程序正当，在日常事务管理中能否做到规范化、保障学生知情权和参与权等，都是学生与高校纠纷矛盾产生的重要因素。因此，高校学生管理活动要以习近平法治思想为指导，以管理活动法治化、规范化、制度化为手段，以多元主体广泛参与为运行机制，确切维护学生合法权益，推动立德树人根本任务的实现，进而推动教育治理能力现代化。

二、高校学生管理活动法治化的现实问题

（一）“法治”和“法制”：教育内容存在理念滞后

1997年，党的十五大报告首次提出“建设社会主义法治国家”，将“法制”改为“法治”。二十多年来，学者们围绕“法制”和“法治”展开了激烈的讨论。法制是一个国家的法律和法律制度的总和，是一个静态的概念，它只是反映了法律和法律制度的客观存在；而法治是以法为最高准则，把各项事务法律化、制度化，并严格依法管理的一种治理方式，首先，它不仅要求有法律和法律制度的存在，而且要有一套健全完善并制定得良好的法律和法律制度，即法治之法必须是良法，包含了以民为本、权利保障、公平公正、透明公开等重要理念；其次，它是一个动态的概念，是依法进行治理，包括了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，涵盖了立法、执法、司法、守法的全链条运行体系，从“法制”到“法治”，更是体现了党在思想和认识上的飞跃和蜕变。在高校教育管理中，学生除了在“思想道德修养与法律基础”思政课上学习法律知识外，还通过主题班会、普法活动学习相关法律法规，但这均属于“法制”意义上的教育。然而由于高校管理人员对“法治”理解不到位、个人法治观念不强等原因，存在在权利观、公平观、伦理观、主体观等方面教育引导管理上还存在一定欠缺，未形成一套完整的教育管理体系等一系列问题。

（二）“法治”和“人治”：管理手段存在行为偏颇

习近平总书记指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。”[1]古代文明认为“法治论”的代表思想有“严刑峻法”“法不阿贵”等，强调用严厉的刑罚和强制规范治理社会、法律面前人人平等；“人治论”则强调“为政在人”“选贤与能”，主张选拔任用贤能的人来治理国家。新中国成立后，也经历了从“重视法制”到“要人治不要法治”，再到“还是要靠法制，搞法制靠得住些”[2]的曲折变化，也经受了惨痛的教训和曲折的发展。习近平总书记强调“要坚持法治、反对人治”“严格依照法定权限、规则、程序行使权力、履行职责”[3]。审视当前高校学生管理领域，“人治”现象也时有发生，例如，在学生干部选拔、推优入党等工作中存在“任人唯亲”的选人用人问题；有的工作没有吃透相关规章制度，存在不按规章程序办事的问题；有的工作没有认真倾听学生们的意见建议；存在“一言堂”“家长制”的工作作风等。这些人治思维也在不同程度上影响了高校学生管理秩序，增加了高校治理成本。

（三）“法治”和‘德治“：价值选择存在认知错误

法治和德治是治国理政的两种重要方式，两者之间的关系也是政治学、法学等相关学科的焦点问题。在儒家“教，政之本也；狱，政之末也”为代表的德本刑末思想与法家“严刑峻法、反对礼制”为代表的以法治国思想的激烈碰撞中，也逐渐形成了“德主刑辅”的治理共识。习近平总书记指出：“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治”“实现法治和德治相得益彰”[4]。在高校，有的管理人员在严格执行各项规章制度时，忽视了对学生的心理疏导和人文关怀，管理工作显得“冰冷”，亲和力不足；有的管理人员受到传统观念影响，异化“德治”内涵，出现“老好人”思维，尤其在纪律处分领域表现尤甚，例如，某同学行为违反学校校规校纪，本应受到纪律处分，部分辅导员担心纪律处分对学生毕业就业等产生影响，出现不忍、不愿给学生处分心理，于是采用降低处分、私下处理等方式，但这无疑造成校规校纪形同虚设，也导致大部分同学对校规校纪等缺乏应有的尊重和敬畏。因此，在学生工作管理中要坚持“德法共治”，既要用严厉的规章制度约束学生行为，更要加强学生的思想引导和心理疏导，使得各项工作做到合法合理又充满“人情味”。

三、高校学生管理活动法治化的实践路径

（一）以完善校园规章运行为统领，推进高校学生管理规范化

第一，要提高立法系统性。高校要在《高等教育法》《普通高等学校学生管理条例》等法律、行政法规的“上位法”指导下，对涉及学生评优评先、纪律处分、心理健康、奖助评定等学生管理制定进行修订完善，确保各项学生管理工作做到有法可依。第二，要提高立法科学性。经过多年的建设与发展，各高校已经建立起基础的校内规章制度，校内规章制度建设也需要从“有没有”向“好不好”进行转变。在制定校内规章制度时，要按照“良法”的要求，体现理性、维护公益和保障人权，努力使学生管理各项制度符合公开、明确、稳定、可遵循等原则和要求，各项条款做到明确、具体，条款含义清晰，权利义务、法律责任明确等，着力提高立法质量，增强学生守法意愿。第三，要提高立法民主性。良法“要恪守以民为本、立法为民理念”，要“反映人民意志、得到人民拥护”。因此，高校规章制度建设要尊重大学生的主体地位，拓宽学生参与制定的渠道和途径，广泛听取学生群体的意见，让学生在参与中培养正当程序意识、权利保障意识等法治意识。第四，要提高立法公益性。高校要依托法学院、法学专家教授等，积极开展社会主义核心价值观融入法治建设研究，聚焦个人诚信、志愿服务、见义勇为、勤劳节俭等重点领域在大学生群体中开展相关试点工作，让社会主义核心价值观在大学生群体中入脑入心，切实落实高校立德树人的根本任务。

（二）以丰富校园法治实践为抓手，推进高校学生管理立体化

第一，开展法治主题宣讲活动。抓住消费者权益保护日、国家宪法日、国家安全教育日等重要时间节点，通过党团日活动、主题班会、周末集中教育等，开展法治主题宣讲活动，增加学生法治知识储备。第二，开展法治主题实践活动。依托法治宣讲团、学校法律援助中心等学生社团，开展法律诊所、法律咨询援助、模拟法庭辩论赛、法庭进校园、到法院旁听司法审判等多种活动，让学生在现场体验中“近距离”感受司法权威，教育引导学生树立运用法律武器维护合法权益的意识。第三，开展线上法治宣传活动。通过建设完善新媒体工作矩阵让法治宣传教育活起来，根据当代大学生的行为特点，主动进驻大学生聚集的网络空间，如哔哩哔哩、抖音、QQ空间等平台，结合新法发布、普法日等时政热点和重要时间节点，原创设计开发短视频、漫画、图文等学生喜闻乐见的网络文创产品，开展以案说法、法治小课堂等线上宣传活动，提高法治宣传教育的吸引力和感染力。完善信息员制度、信息反馈制度等舆情监控制度，密切关注学生的思想动态和网络舆论，重点掌握苗头性、预警性信息，建大建好网络舆情志愿者团队，开展大学生思想引导工作，维护校园安定稳定，营造清朗的网络法治环境。

（三）以鼓励学生广泛参与为驱动，推进高校学生管理民主化

第一，要培养学生参与主体意识。首先，要广泛开展理想信念教育、爱国主义教育、公民道德教育等各类主题教育活动，用马克思主义中国化最新成果武装学生，用中华民族传统文化和先进文化感染学生，用民族精神、时代精神和伟大建党精神引领学生，用英雄模范和道德典型的故事激励学生，教育引导学生将“小我”融入国家和民族的“大我”中，实现人生价值。其次，要开展主题实践活动。要依托各级各类志愿组织，开展敬老救孤、恤病助残等学雷锋和志愿服务活动，弘扬雷锋精神和志愿精神；要依托寒暑期社会实践活动，开展好国情社情观察、教育关爱、乡村振兴等实践活动，让学生在亲身经历中体会民生、肩负时代责任。第二，要发挥学生自治组织功能。高校学生会要代表和维护学生正当权益，首先，要完善学生代表大会制度，及时、规范组织召开各级学生代表大会，在保障学生选举权中彰显民主精神，在对学校工作的建言献策中提高参与能力；其次，切实保障学生权益，充分发挥学生会权益部作用，通过投放意见箱、设置值班点、搭建新媒体平台等线上线下方式，及时收集学生在校园学习生活中遇到的困难和问题，及时反馈给校园有关部门，并做好跟进工作；最后，开展好“书记早餐会”“校长面对面”等有关活动，做好学生提案收集工作，畅通学生表达利益诉求的途径。第三，要健全学生参与管理机制。学生是高校治理过程中的重要参与主体，享有与学生权益相关事务中的基本权利，高校要完善机制保障学生在校的各项合法权利，提升大学生主体意识、强化法治思维。首先，要充分保障学生知情权。在涉及评优评先、纪律处分、权利救济、奖助学金评选等学生切身利益相关的工作上，要提前做好政策解读和宣传工作，告知学生评选的基本条件、评选的流程、哪些行为会受到纪律处分、纪律处分种类和后果、申诉救济的渠道和时限等，让学生在公开透明中感受到公平正义；其次，要保障学生表达权。表达权作为公民的一项基本权利，高校要充分尊重学生在线上、线下合理表达思想、观点、主张等的权利，更要拓宽学生意见表达的渠道，通过座谈会、调研会、定期走访学生宿舍等，多渠道倾听学生关于学生管理事务的意见建议，在与学生平等交流中促进广泛参与。再次，要保障学生的申诉救济权。要充分发挥校院两级纪委、学生申诉处理委员会在评优评先、奖助学金评定中的监督作用和纪律处分中的复查作用。最后，要保障学生监督权。要建立广大同学对学生事务管理工作的评价机制，通过辅导员测评、调查问卷等多种方式，对各项事务的学生知晓度、满意度等多个方面进行调查评价，确保各项工作能实现好、维护好学生的应有权益。

（四）以提升教师法治素养为保障，推进高校学生管理科学化

培养具有法治素养的时代新人、推动高校学生事务管理法治化的关键就在教师。第一，要加强学校管理人员特别是辅导员法治精神的培育。在新进教师岗前培训班、高等学校教育管理人员管理课程培训班、辅导员沙龙等中融入法治相关课程，引导高校教师通过自学和学校举办的论坛、讲座等集中学习相结合的方式，认真系统学习贯彻习近平法治思想，学习高等教育相关法律、法规、规章等，学习法治的基本原则、精神、内涵，努力提高政策解读能力、宣传能力和落实能力，不断提高各项学生管理工作法治化、现代化。第二，要建好学校法制专门队伍。依托法学院（系）专业老师、持有法律职业资格证书老师，聘任专门的法律顾问等组建法制工作队伍，设置学校法制办公室，负责学校日常法律事务工作，参与制定、审核学校规章制度，受理师生员工法律、政策、法规方面的咨询等工作，努力推进学校“依法治校”进程。第三，要加强辅导员作风建设。作风建设是治国理政的重要抓手，更是一项常抓不懈的重大任务。辅导员作为学生管理工作的组织者、实施者、管理者，同时也是学生们的人生导师和知心朋友，要加强作风建设，在提高思想认识、个人修养、工作能力等方面下功夫，主动走近学生、倾听他们对学生管理工作的看法和意见建议，同形式主义、官僚主义等不良作风作斗争，努力营造风清气正的大学环境。