基于世界遗产保护视野下地方政府管理体制思考——以乐山大佛、峨眉山景区管理为例

徐丽姗

（乐山师范学院 四川 乐山 614000）

0 引言

世界遗产是人类最具有价值的自然历史与人类历史的遗存，是不可再生的非常珍贵的旅游资源之一，遗产保护工作已纳入重中之重工作行列范围。在这一保护进程中，地方政府部门具有不可磨灭的重要作用，只有以地方政府管理部门为导向与依托，才能更好地推进这一项保护工作。下面我们以乐山大佛、峨眉山景区管理为例进行探讨。

1 景区发展的历史沿革和地方政府管理现状

乐山大佛和峨眉山是世界文化与自然双重遗产地，景区发展历史悠久。从两大景区发展的历史沿革来看，当地政府在遗产保护工作中发挥了非常重要的作用。

1.1 景区发展的历史沿革

乐山大佛、峨眉山景区管理起初都是各自成立相应的管理部门进行。乐山大佛景区管理可追溯到1979 年成立的乐山大佛乌尤管理处。后来，乐山大佛景区成立了景区管理委员会，全权负责景区的各项管理和经营工作，景区管委会是行政事业单位编制。峨眉山景区管理与运营工作则主要由峨眉山管理委员会和峨眉山一个上市公司负责[1]。行政事务方面的工作主要由管理委员会负责，上市公司则主要负责经济运营管理等相关工作，其管理运营人员既有行政事业单位编制的人员，也有私营企业公司人员。两大景区管委会没有任何的隶属关联，他们只对各自隶属的市政府负责。

2012 年，为了更好地整合管理资源，便于景区遗产保护工作的扎实推进，将两大景区的管理委员会合并，并更名为峨眉山—乐山大佛风景名胜区管委会。这样基本实现了经营管理和监督管理逐步分离的格局，为后面景区管理政企分开打下铺垫，有利于优化景区管理保护制度的落实。至此，乐山大佛和峨眉山景区都由景区管委会统一负责管理，分设不同的部门进行统筹管理，乐山旅游和世界遗产保护管理工作进入另一个崭新时代。

1.2 地方政府管理模式现状

目前，乐山大佛景区主要由乐山大佛景区管理委员会来管理，其内设19 个管理机构，主要由党政办公室、财政局、旅游文化局、规划建设交通局、票务管理中心等组成。另设有6 个派驻机构。他们的主要工作职责是：宣传、贯彻和承担景区的保护、利用和统一管理工作；做好基础设施建设工作，为景区发展做好基础服务型工作；做好安全应急预案等相关维护管理工作。

峨眉山景区是由峨眉山风景名胜区管理委员会来负责管理运营，它是乐山市人民政府的一个正县级派出机构。中国共产党峨眉山风景名胜区工作委员会是峨眉山风景名胜区、峨眉山世界文化和自然遗产的管理机构，它与峨眉山管委会合署办公[2]。现有18 个参公机构和7 个事业机构，其机构的设置与乐山大佛景区管理委员会的机构设置大体一样，只是涉及到不同的景区管理处不一样，各大机构的分工和工作职责十分明确到位，能合理有效的开展景区保护、利用和管理的相关运营工作等。

2 地方政府推进景区遗产保护工作取得的实效

在世界遗产保护过程中，只有重视地方政府重要作用，以地方政府管理为导向与依托，不断加强立法引领保护工作，探索出一条适合本土政府管理的新模式，才能更有利于各项遗产保护法规条例的落地实施，才能扎实推进乐山大佛、峨眉山景区遗产保护工作持续健康发展。

2.1 重视地方政府在世界遗产保护进程中的重要作用

《保护世界文化和自然遗产公约》明文规定，世界遗产地的保护是有关国家的责任。政府是世界遗产地管理与保护的主要责任体，具有不可推卸的责任与义务，发挥着极其重要的管理与监管功能。在我国现有政府管理体制结构下，地方政府在世界遗产保护管理中具有不可动摇的主导地位，同时也鼓励社会多方力量积极参与保护管理工作[3]。当前，地方政府主要是遵守各项法律法规，根据当地管理保护的实际情况，成立隶属于政府部门的景区管委会，由他们实际开展各项保护管理运营工作。

地方政府是实际遗产保护的具体实施者，它的作为与否以及其作为力度直接关系着遗产保护的实效。近年来，地方政府通过对党中央决策部署的重要举措进行认真解读和落实，制定一系列具有可操作性的可落地的保护机制，严格推进世界遗产的原真性和完整性的保护工作，这是切实践行习近平总书记关于生态文明建设思想，实现生态保护、绿色发展与民生改善相统一的迫切需要，为逐步推动地方各项指标高质量发展打下了坚实基础，也为加快提升地方政府治理能力提供了有力保障。只有这样，才能逐步建设人与自然和谐共生的生态环境，切实提升广大人民群众的获得感、幸福感和安全感。

2.2 地方政府保护意识逐步增强，立法引领保护工作

只有将思想作为行动的先导，才能更好地指导世界遗产保护工作。乐山大佛—峨眉山景区一直秉承以保护为主的基本理念，围绕世界遗产保护与可持续发展的观念推进景区的开发，近些年所取得的成效足以证明，地方政府推进世界遗产保护的意识明显增强，各大媒体的宣传力度加强，资金投入较以前有大幅度增加。随着大众物质文化水平的提高，大众自觉保护世界遗产的意识程度也越来越高。当前，乐山是四川旅游首选地，旅游发展格局亟待科学规划建设。地方政府的顶层设计关乎遗产保护工作是否能真正落地实施有效，只有继续不断增强地方政府的保护意识，才能真正实现科学合理规划遗产保护工作。

在《世界文化遗产保护管理办法》的指导下，乐山大佛—峨眉山风景区于2020 年1 月1 日起实施的《乐山大佛世界文化和自然遗产保护条例》[4]和《峨眉山世界文化和自然遗产保护条例》[5]，它标志着地方政府不断加强对世界文化和自然遗产保护工作又上新台阶。两个条例充分结合当地实际情况，坚持“保护第一、科学规划、严格管理、永续利用”的原则[5]，是非常具有针对性和可操作性的量身定制的保护条例。条例将遗产管理保护工作纳入到法治的轨道，同时也摆在重要工作地位，这样更有利于保护其完整性和原真性，是地方政府推进遗产保护工作的一大创举，真正实现了立法引领保护工作的理念。

2.3 坚守“重保护”原则，实行分级分区保护制度

地方政府在推进遗产保护工作同时，在保护中开发，在开发中保护。乐山大佛—峨眉山合理利用资源，实现人与自然能和谐共生发展。遗产需要保护的类型较多，有文物保护、静态保护、活态保护等，保护的价值观念应顺应内容变化而逐步丰富，才能为遗产资源的保护利用奠定坚实的基础。据相关数据统计记载，乐山大佛景区现共有不可移动文物76 处，较之前新发现文物点20 多处。峨眉山景区共有登录不可移动文物152处，比较之前新增市级文物保护单位5 处[3]。地方政府一直坚守“重保护”原则，扎实推进遗产保护管理工作。

另外，因峨眉山动植物、景观资源较为丰富，已知高等植物有3000 多种，特有植物共有107种，野生动物2300 多种，还有奇幻神秀的自然景观和举世闻名的人文景观等，具有很高的研究价值和保护意义[6]。一直以来，地方政府因地制宜，实行分级分区保护制度[7]，坚持资源保护第一的指导思想，切实加强动植物赖以生存环境的保护工作，同时也大力度加强了林地保护制度，做到尽量不占或少占用林地，并对征占用林地实行严格的审核制度，极大程度上提升改善了风景区的生态环境。

2.4 按属地管理原则，地方政府管理工作成效较为显著

地方政府一般按照属地管理的原则，坚持谁主管谁负责的原则，实行分级负责制度，协同高效的开展遗产保护管理工作，是符合地方政府推进这一工作的总要求。同时突出规划发展的重要地位，逐步落实了先规划、后许可、再建设的制度，未经批准的建设规划[5]，不得推行，建立起严格的管控建设制度，为遗产保护工作取得突破性成效打下了坚实基础。近年来，乐山大佛景区管委会和峨眉山景区管委会在世界遗产保护公约相关精神的指导下，结合当地的法规条例，一直致力于制定和完善景区各项规划发展。

1980 年，峨眉山景区率先在全国景区范围内编制出了《峨眉山风景名胜区总体规划》[3]，以保护不可再生的世界遗产为主要核心，树立了人与自然要和谐统一发展的形象，逐步确立了全国知名风景名胜区地位。近年来，在乐山大佛—峨眉山景区总体规划编制的指导下，景区一直协调发展，在四川乃至全国的知名度和影响力都不容小觑。这些成效离不开地方政府的支持，更离不开景区管委会的辛勤付出，值得其他遗产保护地学习借鉴。

3 地方政府推进景区遗产保护工作中存在的问题

诚然，在地方政府推进乐山大佛、峨眉山景区遗产保护工作进程中也还存在着一些主要问题与不足，还需不断改进提升。

一是在各部门间的管理权限划分方面，从景区管理委员会的机构设置来看，各管理机构能够各司其职，较好地开展景区一般性的保护管理运营工作，但当遇到模糊地带，职责边界地带时，存在无人管辖的状态，各部门偶有责任推诿、权属不清的情况，政策落实成效不显著的现象。从而导致景区遗产保护工作力度不够，其效果不尽如人意。

二是在广大人民群众自主加入遗产保护行列的意识方面仍不够强，一方面是多渠道的宣传力度不够，主要表现在宣传渠道比较单一，宣传形式不够丰富，宣传投入力度相比较而言较低，宣传覆盖面不广，导致遗产保护方式和群众肩负的社会责任的宣传效果不佳。另一方面是广泛自愿参与率不高，不仅受当地人民的物质生活水平的影响，最重要的是遗产保护人人有责的观念未能牢牢扎根于心，从而致使广泛自愿加入遗产保护行列的参与度不高。另外，非政府组织参与遗产保护的力度和深度不够，准入机制限制较多，不能很好的发挥非政府组织自身的优势来充实遗产保护力量，给遗产保护成效大打折扣。

三是在遗产保护资金的投入力度方面，政府直接投入用于遗产保护的资金明显不足，景区自身盈利投入到遗产保护的金额较低，相比较而言目前仍处于低水平投入状态。一方面是当地政府财政较为紧张，另一方面是因为投入的上升幅度相对于其他地方政府来说还有可增长的空间。另外，广大人民、优秀企业、非政府组织等个体或单位自愿捐款保护遗产的资金不够。虽然广大人民群众对自愿捐赠遗产保护资金的积极性较以往有所提高，但一方面受其遗产保护的社会责任意识的影响，还没有充分完全认识到自身肩负的历史使命，另一方面是因为受其相关的政策影响，资源捐赠遗产保护的渠道不通畅，其自愿捐赠所配套的奖励措施有待细化落地等问题。

4 地方政府推进景区遗产保护工作的新路径

为进一步做好乐山大佛、峨眉山景区遗产保护工作，结合新时代背景下对自然文化遗产保护的新要求，地方政府应在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，结合当地发展实际和存在的主要问题与不足，厘清各部门的管理权限，切实压紧压实职责，加大宣传力度，呼吁广大人民加入遗产保护行列；切实增加遗产保护资金的投入，逐步实现遗产保护现代化。

4.1 进一步厘清各地方政府部门的管理权限，切实压紧压实职责

各地方政府部门应进一步厘清自己的管理权限，如遇责任交叉、权责不清时，地方政府应在各级党委的指导下，坚持属地管理的原则，各部门应多沟通协调，既有分工又有协作，以解决问题为突破口，不留管理真空地带。地方政府部门应统一思想，明确定位，完善各级保护管理体系，坚持管理科学性、规范性、实用性并举，以协同优化高效地推进遗产保护工作。

同时，地方政府制定的保护条例应进一步检验其可操作性，将条例中管理体制和制定保障等的要求落到实处，坚决执行遗产保护绩效考核制度，落实遗产保护第一责任人的职责，让其手中有权、肩上有责，让权责可追溯，从而形成强化责任担当、狠抓责任落实的积极向上的管理局面。另外，地方政府各部门可将遗产保护成效与管理人员的绩效工资挂钩，实行奖惩分明，建立台账管理制度，对不担当不作为的现象进行严查追责，从而避免推诿扯皮、权责不清的情况，督促各级管理人员积极担当作为，切实压紧压实各地方政府部门职责。

4.2 加大宣传力度，呼吁广大人民加入遗产保护行列

通过多渠道进行遗产保护工作重要性和条例等内容的宣传，增强广大人民群众的保护意识，为乐山大佛、峨眉山景区遗产保护工作打下坚实的民众基础。坚持党对一切工作的领导，地方政府党委应牢牢把握宣传的主导权，广泛利用官方媒体、自媒体等渠道进行宣传，编制耳熟能详的标语，定期不定期通过平台进行发布。景区管委会可充分利用景区讲解进行广泛的宣传，如专题展板教育、政策宣讲团教育、志愿者服务教育等，真正落实宣传教育工作。宣传部门可根据工作需求利用街道广告牌、出租车车顶滚动屏幕、微信公众号等方式告知广大人民群众，分级分类有序地开展宣传，将保护政策宣传深入人心，以切实提高遗产保护政策的知晓率。

在加大地方政府宣传力度的同时，地方政府应严把宣传教育内容关，引入非政府组织参与宣讲与保护。允许非政府组织通过合理合规的流程成立遗产保护中心，汇集各方社会力量支持地方政府的遗产保护宣传工作，扩大其宣传的影响力度和深度。利用地方特色，激发大家对乐山大佛、峨眉山景区的热爱之情，以持续提高广大人民的遗产保护意识，形成遗产保护人人有责，人人出力的良好氛围。另外，将遗产保护宣传融入到中小学研学旅行之中，作为学生研学活动中的必修课，以丰富多彩的活动形式传递，从小培养树立遗产保护意识，有助于积极稳妥地持续推进当地遗产保护工作。

4.3 增加遗产保护资金的投入，切实做好遗产保护工作

遗产保护资金的投入是做好遗产保护工作的重要保障，没有足够的资金保障，遗产保护工作根本无从谈起。一方面，加大政府资金的投入是遗产保护的首要经费来源。近年来，虽当地政府投入遗产保护的资金有所上升，但相比其他城市的遗产保护投入水平还处于比较低的状态，亟需当地政府年初经费预算对遗产保护工作资金的投入有所倾斜。加之受2020 年8 月18 日特大洪水灾害的影响，乐山大佛景区遭受严重破坏，景区收入锐减，洪灾后的景区恢复费用较往年同期肯定有所增加，这给当地政府增加遗产保护资金投入提出了新要求。

另一方面，增加民间资金的投入可以弥补政府资金不足的现象，也是切实提升遗产保护工作质量的重要资金来源渠道。地方政府应加强对个人自愿捐赠遗产保护资金的政策探索，建立通畅的捐赠渠道，研究配套的奖励政策，鼓励更多的人民群众为社会发展尽一份自己应有的社会责任。逐步放宽对遗产保护慈善基金会的限制，鼓励多渠道筹措资金进入遗产保护事业。同时，共同研究制定社会企业参与遗产保护的优惠政策，如减免或抵扣所得税、优惠贷款等方式，激励更多的人加入遗产保护资金投入工作之中，形成全社会为遗产保护工作贡献力量的良好社会氛围。

5 结语

世界遗产始终要将保护放在第一位，旅游业的发展必须要以保护为前提，这是我们作为当代中国人应有的历史使命。党和国家历来高度重视遗产保护工作，地方政府在世界遗产保护进程中发挥了重要作用，在破解遗产保护难题方面起着关键作用。因此，唯有在地方政府的主导下，放宽非政府组织参与遗产保护的准入条件[8]，鼓励和吸引更多的社会力量加入到遗产保护行列中，推动遗产保护工作从被动抵触型参与走向积极自主型参与，才能扎实稳妥地做好当地遗产保护工作。