基于法律风险防控为导向的高校法务管理探究

■钟凰元

（福建师范大学党政办公室，福建 福州 350117）

全面推进依法治校，深化教育改革，推动教育发展，将教育管理和办学活动纳入法治轨道，努力实现学校治理能力与治理体系现代化，是新时期教育工作的重要使命。在“双一流”建设背景下，审视高校法治建设的现状和问题，加强高校法务管理力度，建立以法律风险防控需求为导向的高校法务管理模式，促使高校内部治理法治化，具有较强的现实意义。

一、高校法务管理的重要性

近年来，为顺应高校办学模式、资源和渠道的多样化趋势以及教学招生、科研服务等领域的巨大变革，各高校参与经济活动的深度、广度和频率大大提高，具体体现在人才引进、招标采购、科技合作、教育培训、对外交流、服务地方、合作办学、基本建设等一系列事项日渐增多，由此在高校日常工作中更加凸显了法务管理工作的重要性。

（一）控制事前预防性风险

法律风险防范的事前控制主要体现在高校法务管理要在高校中充当法律参谋角色，为整个学校的各方面提供全方位的保障，法务职能要覆盖到全业务、全流程，为学校的战略决策、管控监督和日常运营提供事前法律服务。所以，高校法务管理人员通常要具备法律专业背景，具备较强法律专业素养，能够积极参与学校的各项决策活动，通过分析国家有关政策法规的制定，掌握其整体发展动向，及时发现高校发展中可能面临的法律风险[1]，为高校的决策提供法律参谋，针对决策项目所涉及的法律法规和政策问题提出全方位的法律分析，提供可靠合理的法律意见、建议，从而保证最终决策合法合规、有效可行，有效预防潜在的法律风险和纠纷的发生。

（二）加强事中控制性风险

法律风险隐匿于高校管理的全过程，因此高校法务部门既要承担法律事务，又要将法律与管理相融合，将法律运用到高校管理之中，协同各相关部门开展法务工作管理。法务部门将法务管理以相对固定的管理程序融入到部门的工作管理流程，严格事中管理与监控，关注具体事项在实际执行过程中出现的问题，及时提出法律意见，协助做好有效整改，做好执行中的控制式法务管理，使高校的管理活动合法、规范、有序，最大限度地规避风险或减少风险损失。可见，若将高校法务的管理职能充分发挥出来，加强事中过程性风险管理，使法律过程性审查成为一种经常性的管理手段，势必可对高校法治化发展道路起重要推动作用。

（三）推动事后救济性风险

在风险社会中，预防胜于救济是毋庸置疑的，然而面对当前走出“象牙塔”的高校，难免会遇到各种各样的纠纷。作为法律风险防范的最后一道防线，既要求及时，又需要有效，通过法务部门的积极应对、有力的事后补救措施来规避法律风险。法务部门的重要职能之一是通过协商、调解、仲裁、诉讼程序，依法解决高校的法律纠纷。相应地，尽管高校在法律问题产生之后同时面临着多种形式的救济方式，但考虑到纠纷解决的终局性和公信力，更多的高校倾向于通过仲裁或诉讼手段解决法律争议。因此，当高校面临各类纠纷存在诉讼危机这类突发风险时，就可发挥法务管理的作用，积极实施协调，及时解决法律纠纷，完成诉讼和仲裁等法律工作，将损失降至最低。

二、高校法律风险现状管窥

随着近几年高校的发展环境日趋复杂，不仅高校法务管理中存在的问题逐渐凸显，而且高校在日常工作管理中的法律风险也逐渐呈现多元化特征。其中最常见的法律风险有以下几种。

（一）合法性审查风险

高校的重要规范性文件或者重大决策行为，涉及高校发展的重大利益，然而在复杂的社会发展环境中，高校可能会因为管理方式或者工作模式的不合理和不到位，忽略了合法性审查的重要性，最终引发法律风险。如高校管理者认为国务院发文要求对于重要规范性文件和重大行政决策应当进行合法性审查，高校并不在适用对象之列，无需担负合法性审查的责任；或是尽管部分高校已经开展合法性审查工作，校内相关部门却认为是增加了无谓的麻烦，将合法性审查视为一项例行签字程序，未能做好前期考察研究、论证、有效的监督[2]。合法性审查的不规范，造成高校在行政管理中存在较大的自由裁量权和弹性操作空间，从而伴随可能面临承担法律责任、遭受经济损失等潜在的法律风险。

（二）合同管理法律风险

高校作为具有独立法人资格的民事主体逐步参与到市场竞争中，往往有着复杂的法律关系，随之而来的是高校面临着来自各个方面、各个层次的合同法律风险，主要包括合同订立、履行以及变更等全过程中的法律风险。但是高校相关职能部门受到一些主客观因素的影响，可能未能及时觉察履约环境变化、相对方履约能力变化等情况，无法实时跟进合同履行过程，对突发状况缺乏应急处置，如此不仅很难发现潜在的法律风险、及时解决法律风险之间的诱发问题，而且可能导致合同履行失败，产生侵犯合法权益的问题。这也就导致了高校在依法治校的事前预防性风险管理中，很难真正实现有效预防可能出现的法律风险。

（三）知识产权法律风险

对于部分高校而言，对于知识产权的管理保护还很难做到进行前置管理，而相关职能部门领导基于部门利益和工作便利，往往认为知识产权保护只是一道可有可无、形式化、走过场的工作口号，加之相关工作人员知识产权意识不强、保护知识不足，易于导致实践中忽视知识产权保护、误用知识产权产品或作品而陷入侵权纠纷，或在签订创新研发、技术服务等合同时对于权利义务的界定不明，对于条款潜在风险不察，没有在事前、事中较好地控制法律风险，使得高校最终承担了违约或侵权责任，最后只能选择主动或者被动的处理诉讼、仲裁以及其他司法途径解决问题，学校经济和声誉双重受损。

（四）其他法律风险管理

对内高校作为管理主体，在处理学生管理、教师管理、后勤管理、基建管理、募集捐款等内部管理事务时可能发生法律风险；或者对外作为市场经济主体，在参与外部经济活动时亦可能产生各种各样的法律风险，需要有校内法务管理机构及时提出规避建议，避免学校面临法律制裁。此外，不管是对内管理还是对外交易，还都有可能产生仲裁或者诉讼的法律风险。在依法治校的大环境背景下，如果没有重视仲裁或者诉讼这种事后救济法律风险的管理，缺乏必要的法律风险识别和风险评估，有可能致使高校有些本可以协调解决的争议被动进入司法程序，不仅影响了涉诉案件的顺利解决，而且付出了比较高额的时间成本、资产成本、人员成本、风险成本以及高校形象成本等。

三、高校法律风险诱因剖析

（一)高校内部法务管理部门缺位

实际上，高校在开展工作过程中，普遍存在着法务部门缺位的问题，这极易在高校发展过程中埋下巨大隐患，直接导致高校法律风险频现。由于内部缺乏专门的法务管理部门，即使有法务管理人员，也是归属行政部门，制度不完善，职能不明确，兼之校内法律事务广泛繁琐，缺乏专业人员提供咨询引导、进行法律风险管控，导致实际工作中单纯依靠对法律领域所涉甚少的师生员工对于法律风险进行鉴别、评估，多数法务人员只是在出现问题后进行形式上的法律指导，极大程度上等同于将本可以预先规避的风险催化成法律问题，最后诉诸于事后补救。如此一来，不仅错失了将法律风险扼杀的最佳时机，还有可能损耗高校的信用度、声誉度。

（二）高校法律风险防范机制缺失

良好的法律风险防范机制对于规避、解决法律风险具有重要作用，但其缺失可以直接导致高校频繁陷入法律困局。简言之，法律风险防范旨在对法律风险进行控制和解决，尽管部分高校设置了专门的法务部门，同时配置了必要的法律专业人员，但仍无法规避种种法律风险事件的出现，其本质原因在于法律风险防范机制的缺失。为顺应市场经济的快速发展，高校主动投身于市场竞争之中，就必须摒弃在象牙塔时的“无为”思想，明白一味取向于“事后补救”绝非长久之计，只有高校能将“事后补救”的思想积极转变为“事先预防，事中管控，事后补救三位一体”的法律风险防范思维体系，才能在法律领域引导、规范并保障高校的可持续发展。

（三）高校法律风险管控意识薄弱

高校因其教育机构属性，先天缺乏市场竞争意识，因此当其越来越多地参与市场经济、社会建设的过程中，其自身薄弱的法律风险管理意识的弊端就日益暴露。具体到实务开展的全过程：在法律风险评估阶段，高校因无法做到对于法律风险进行事先排查，也就无法准确评测法律风险发生的概率、规避可能性以及发生法律的风险波及范围；在风险的监控阶段，高校对潜在的法律风险没有一个良好且合理的感知与判断，对初显端倪的风险又无法通过动态的风险管控机制适时控制其走向；而在法律风险发生时，因为没有规范标准的风险处理流程，缺乏科学有效的防线处置预案，也不存在专业的法律人员参与决策、协调，最后多是被动接受法律风险。

（四）高校法律风险识别和评估手段落后

在现代大学制度的逐步发展中，高校逐步推进依法治校工作，进而推动高校的法律风险管理逐渐起步，但是大部分高校仍或多或少存在着法律风险识别、评估手段滞后的现象，小到设备购置、人才引进，大到招投标项目、重大资产处置等决策，无一不蕴藏着潜在的、或大或小的法律风险，但是由于存在法律风险识别、风险预警和风险评估的方式及工具不规范，风险评估不准确，风险报告不及时，风险应急不到位等问题，而法律风险管理的关键又在于风险应对的前瞻性、实操度和实效性，如果是一份不准确或不及时的风险报告就可能使高校法律风险防控工作付之东流，不但不能将高校发展中的法律风险降到最低，甚至可能导致高校遭受更大的法律风险和权益损害。

四、法律风险防控下的高校法务管理

随着高校法治化发展的深入，高校法务管理工作必须立足新的改革理念，探索新的发展路径，建立以法律风险防控需求为导向的高校法务管理模式[3]。但是，在高校法律风险防范管理中，事后救济不如事中控制效果好，而事中控制的效果远不如事先预防效果好。因此，高校法务管理要逐渐向事前预防、事中控制方向侧重，提升整体法律风险防范水平。

（一）重要源泉：建立法律事务工作网络

作为危机处理以及法律风险预防的重要部分，高校法务工作网络体系应构建起横纵交织的紧密网络：在纵向上形成由统筹学校法制建设的工作组织、法务部门、法务专员层层系属的领导团队，横向上形成法务部门、主管职能部门、主办部门（学院）紧密联合、协同作战的高校法务工作组织管理网络[4]。这一法务工作网络应对法务部门、主管职能部门、主办部门（学院）以及法务专员的职责作出明确规定：一是由学校法制建设的工作组织作为领导核心，统筹协调全校法务工作；二是将法务部门作为其独立办公的常设办事机构，负责日常学校法律事务管理，以法务工作组织管理体系为中心，综合法律变化因素对学校发展战略可行性进行预判[5]，加强事前预防性风险管理，较好地规避日后可能产生的争议问题；三是主管职能部门和主办部门（学院）则按照学校规定或授权具体负责各自职责范围内的法律事务，规避可能存在的法律风险；四是法务专员应当聘用具有法学知识背景，且有丰富经验的法学专业人员负责具体法律事务。综合以上形成一个能够真正发挥高校法务管理的职能作用、保证高校内形成良好发展氛围的法务工作网络，也有助于根本改变滞后的事后补救思想，推进事先法律风险防范和实时法律控制水平。

（二）重要支撑：健全法律风险防范体系

高校法律风险防范体系必须立足于各高校的自身实际，围绕工作重心和战略目标展开，以控制潜在或实在的法律风险为目的，建构起具有特殊性的一套系统，其内容包括以下四个方面：法律风险分析、法律风险评估、风险控制以及巩固提高；将其贯彻实施不外乎是从专业队伍建设、相关人员法律培训、组织机构设置、风险分析与评估等方面着手。因此，健全高校法律风险防范体系也离不开法律风险防范管理制度的构建和完善，需要贯彻以事先预防为主、事中控制为辅、事后补救为次的工作方针，再结合高校所处的内外部环境来规范地开展法律风险事项防控工作。高校根据其业务性质、业务规模等差异，应重点关注下列事项的防范和管理工作：高校合法性审查、合同管理、知识产权保护管理、诉讼和仲裁纠纷管理以及其他高校法律事务的管理等，通过决策前法律论证和风险评估，避免决策违法，并提出相应的防范措施[6]。总之，高校必须强化法律风险意识，贯彻施行法律风险防范制度，在日常工作开展中积极主动、及时地征询法务部门的意见，并强调其他不同的职能部门、岗位人员都应该建立规范的细则和规章制度并贯彻执行，进而保证各部门人员各司其职、有效协调沟通，促使高校合规合法的运作。

（三）重要因素：提高法律风险防范意识

健全的法律风险防范管理制度必须通过各方高效、有序的执行才能发挥作用，因此除制度建设外，高校还需要通过普法教育来深化校内师生员工的法律风险防范意识，提高其基本的法律素养，进而保障法律风险管理制度尽快落地、有效落实。结合国家普法和依法治校的相关要求，各高校可因人制宜、因岗制宜广泛在校内开展多层次的普法宣传教育，并将普法教育责任落实到各相关职能部门。一是对于各职能部门的领导干部，要利用中心组学习等各种机会，强化普法教育，提高各职能部门管理者的法律意识，号召广大领导干部带头学习、遵守并解决在日常校内管理中遇到的现实问题，切断法律风险发生的源头；二是对于重点岗位的教职员工，要加强法律知识学习，不定期举行相关培训学习，要求这些人员虽不需要精通法律知识，但不能没有法律意识，形成一个从被动意识学习到主动意识防范的法律风险防控意识的提升；三是对于其他岗位的教职员工，可以利用校内网络、媒体等各项资源开展普法宣传，还可以通过开展法律风险知识竞赛、普法讲座等多渠道加强法律风险教育，让校内全体人员的法律风险防范意识有一个较大的提升。法律风险防范意识的整体提升，才能更好地增强高校的法律风险防范意识，让学校形成一个从依法维权意识到依法治校意识的转变。

（四）重要环节：构建法律风险识别和评估制度

面对复杂的“生存环境”，高校面临的行政法及民法意义上的法律问题日渐凸显，为减少对法律事务事后结果控制的被动性，高校要根据自身的实际情况和法律风险管理的理论知识，结合国家对法律风险管控的相关条例规范来构筑符合自身发展规划的、全方位的法律风险预防体系，保证高校法律风险识别和评估制度科学健全、行之有效。在制度确立之后，高校要定期或不定期对各项工作的法律风险进行识别和评估，定期更新、完善法律风险清单，制定一套标准对法律风险进行分类系统化管理，对常见的高校法律事务风险点进行统筹评估和管理。例如，对于合法性审查、合同管理、知识产权保护以及其他法律事务工作中出现的风险点、该风险发生的可能性以及预期损失进行量化分析，筛选出发生率高、致损率高的法律风险予以重点防控；试图找出尚在法律风险控制阶段的法律风险的成因，并找出控制方案和化解措施，以法务部门为主力、多部门联动提出解决方案，从而使高校潜在的重大法律风险可控可防，并逐步建立起动态法律风险识别和评估制度，为持续开展和不断改进风险识别和评估提供充分、有效的数据支持，最终推动高校在依法治校的轨道上寻找可持续发展的道路。