新发展阶段城市公共交通安全风险及防控路径研究

■陈 燕，王 驰

（江苏警官学院，江苏 南京 210031）

“发展公共交通是现代城市发展的方向”[1]，加强城市公共交通基础建设，确保人民群众安全顺畅出行，是国之大事、民生实事。近年来，我国城市公共交通基础建设发展快速，公共交通线网规模不断扩大，人民群众出行满意度显著提升，但是出行便利的同时，也存在更多的安全风险，如抢夺公交车方向盘、地铁内偷拍猥亵、网约车司机侵害乘客、平台信息垄断等新闻屡见报端，城市公共交通面临新的安全风险压力与挑战。

一、城市公共交通“平安建设”的价值归旨

（一）发展公共交通是实现“交通强国”战略布局的关键组成

交通是经济社会发展先行官。党的十八大以来，中央高度重视“交通强国”战略布局，连续出台相关配套政策，持续加大战略执行力度。2012年12月国务院颁布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，明确“城市公共交通优先发展战略”；2019年9月中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，进一步提出“到2035年基本建成交通强国，形成全国123出行交通圈”战略目标；2021年3月中央“十四五”规划和2035年远景目标纲要，再次强调要“加快建设交通强国”“推进城市群都市圈交通一体化”。交通是百业之基，建设社会主义现代化强国，实现第二个百年奋斗目标，首先要有现代化的综合交通体系作支撑，当下站在“两个一百年”历史交汇点上，加快建设“安全、便捷、高效、绿色、经济”的现代城市公共交通体系，为新征程助力、为强国路筑基，正逢其时、必须优先。

（二）保障出行安全是“以人民为中心”发展理念的根本践行

发展公共交通、保障出行安全，是人民群众的根本需求。近年来，我国城市公共交通基础建设发展迅猛，国家统计局统计显示，截至2019年底，“我国拥有城市公共交通运营汽电车584026辆、运营线路总长964919公里，轨道交通车辆40998辆、运营里程达6172公里，地铁总里程位居世界第一”[2]。但是，公共交通基础设施的快速发展也导致安全事故的大幅增加，据统计“2007年至2016年，我国大陆范围共发生各类公交车纵火事件21起，共计伤亡570人，其中死亡141人，受伤429人”[3]。如2016年8月10日昆明大树营菜市场门口施工地铁站因暴雨被淹，12人被困；2021年7月20日郑州地铁5号线雨水倒灌，14名乘客遇难；2021年7月30日广州地铁21号线神舟路地铁站进水，紧急停运，教训惨痛。

（三）新技术新业态广泛应用深刻改变着交通领域“安全生态”

当前随着视频监控、卫星定位、射频遥感、人工智能、5G通信和物联网等新技术的广泛应用，智慧交通成为新时代交通发展的必由之路。但是人工智能等新技术是把双刃剑，“由于技术的不确定性和应用的广泛性，人工智能发展可能带来改变就业结构、冲击法律和社会伦理、侵犯个人隐私、挑战国际准则等问题”[4]。如：对无人驾驶车辆的交通安全事故责任认定、人机交互服务保障、紧急情况救助以及运营数据安全维护等问题，目前国内尚无相关行业标准或法律法规，新技术无门槛应用带来的安全风险被严重忽视。另外，对公共交通新业态野蛮生长监管不足，尤其信息垄断、分配不公等问题已经十分严重，甚至威胁到了社会稳定和国家安全。2021年5月14日，交通运输部、中央网信办、公安部等八部委就因网约车平台公司抽成比例高、分配机制不公开透明、随意调整计价规则，以及平台信息垄断、恶意压低运价、随意上涨会员费等问题，对滴滴出行、曹操出行、美团出行等10家平台企业进行联合约谈，行动意图，值得深思。

二、新时代城市公共交通面临的安全风险分析

（一）极端犯罪与疫情防控风险叠加，公共交通成安全易碎品

1.暴恐和个人极端犯罪风险时刻存在

公交地铁等公共交通点多线长、空间狭窄、人员密集、不易逃生，且犯罪门槛低、社会危害大、识别防范难，所以极易成为暴恐袭击、极端犯罪的攻击目标，一旦发生安全事件，很容易造成重大人员伤亡和社会恐慌。本课题组对2010年至2020年间发生的14起城市公交重大安全事件①进行梳理发现，公交纵火、劫持冲撞等极端犯罪成为严重破坏城市公共安全的典型犯罪形式，且有因循扩散的明显趋势。在14起安全事件中有10起源于肇事者对生活的不满情绪，蓄意发泄私愤、制造影响、报复社会，多起事件间有明显的行为模仿。

2.新冠肺炎疫情防控风险始终高悬

虽然目前国内新冠肺炎疫情防控形势总体稳定，但疫情反弹风险始终高悬，尤其2021年以来，大连、六安、瑞丽、广州、南京、西安等地先后发生疫情传播和外溢情况，不能掉以轻心。这其中，公共交通空间密闭、人流密集，正是病毒传播的理想环境，一旦有人确诊，将给流调工作带来极大困难，更容易造成病毒隐匿传播。但是课题组调查发现，当前部分公众的疫情防控警惕性明显放松，公交地铁“一米线”被忽视、验码乘车落实不到位、不规范佩戴口罩等现象随处可见。另外，在南京、西安等地的确诊病例中，都曾出现确诊人员乘坐过公交、地铁或出租车的情况，南京甚至有出租车司机被确诊感染。所以，做好常态化疫情防控，“交通防疫”是不可或缺的重要一环。

（二）专业力量短缺，新业态监管滞后，安全责任悬空现象始终存在

1.专业安防力量短缺，危机阻遏能力弱

公安机关对交通安全负有规范指导、监督检查和打击犯罪的直接责任，是维护城市公共安全的核心力量。但是由于警力有限，面对城市公共交通基础建设的快速扩张和群众安全需求的多重延展，单纯依靠警方力量难以实现对城市公共交通场站线路和乘客安全的全面保障。仅以南京地铁公安分局为例，目前南京共有地铁运营线路10条、地铁站174座、运营里程378公里，日均客流量315万人次，日最高客流量420万人次，未来5年还将新增运营线路11条，届时总里程将达600余公里。而南京地铁分局民警却不足600人，要维护如此流量的客运安全，力量着实捉襟见肘。另外，公交地铁等运营企业招聘的专职安保人员和志愿服务力量，由于人员结构复杂、工作主动性差、专业知识欠缺，日常工作多以服务引导为主，遇到突发安全事件，也很难发挥实质性防控作用。

2.交通新业态不断涌现，行业监管相对滞后

近年来，随着互联网新技术的快速发展，网约车、顺风车、分时租车、定制公交等交通新业态新模式大量涌现，满足公众多样化出行需求、创造大量就业岗位的同时，也带来了诸多安全问题，集中表现为安全责任落实不到位、司乘纠纷调解机制不健全、司机权益保障不清晰等突出问题。如网约车与巡游出租车的市场冲突问题，近些年多地都曾出现过罢运、对峙的群体性事件。另外，2021年2月长沙货拉拉女生跳车死亡事件、6月杭州网约车女乘客跳车受伤事件等，让网约车安全监管成为舆论热点。对共享汽车的车辆盗窃、人证不符、租车犯罪等衍生问题，也需要相关部门尽快拿出解决方案。

（三）安防投入不足，数据隐患激增，出行安全面临软硬件双重考验

1.安防投入不足，风险预警效果不佳

近年来公交行业整体萎缩，企业安防投入有限，除安全锤、灭火器等基础配置外，公交企业对气味监测、智能安检、一键报警等新技术应用较少，车辆和站点大多无安检措施，基本处于随到随上、上下自由的不设防状态，即便有人携带易燃易爆等危化品上车，也极少有人过问或查验，公交安全先天隐患巨大。相比公交，地铁安防设施则相对先进，大多数地铁站均配有防暴器材、高清探头、智能报警等安防装置，对暴力犯罪的震慑作用较强。但近年来，城市地铁面临的焦点问题是偷拍、性骚扰、不雅直播等违法行为的明显增加，由于此类犯罪行为较为隐蔽，惩治标准不清、举证难度大、乘客沉默纵容等原因，大部分受袭扰乘客的权益并未得到有效维护。2017年中国青年报社会调查中心曾做过一项问卷调查，在2023名（其中女性占55.2%、男性占44.8%）受访者中，有53.5%的女性表示曾在公交车或地铁上遭遇过性骚扰，71.5%的受访者建议加大对性骚扰者的惩罚力度[5]。

2.信息资源权属混乱，数据安全形势严峻

大数据时代，很多涉及公民隐私、经济利益和国家安全的数据都掌握在少数互联网企业手中。“数据资产所有权决定的数据权益分配以及对数据质量、安全责任的划分无法落实，进一步导致数据价值利益被强势者垄断，成为新的社会不公平的起源。”[6]事实上，一方面这些互联网企业不愿意放弃信息垄断优势，主动与政府共享资源；另一方面由于对数据的名称、字段、范围、频度、格式等缺乏统一标准，企业也不想为满足政府监管需求而花费过多成本，最终导致交通出行相关安全数据整合不够、有效使用率低，难以真正发挥大数据安全预警功能。另外，个别互联网企业对交通服务信息的高度垄断也存在着巨大的社会安全隐患。如滴滴出行作为国内最大的具有垄断性质的交通服务企业，不仅拥有着数千万的乘客和司机个人信息，而且还有海量的出行数据和翔实的地图信息，2021年6月滴滴悄然赴美上市，将掌握着的大量国家地理信息和公民隐私数据向国外无条件敞开，给国家安全和公民心理造成严重冲击，后果实难预料。

三、新发展阶段防范化解城市公共交通风险的对策建议

2020年10月26日，习近平总书记就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》起草情况作说明时，特别强调“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进”[7]。迈进新发展阶段，全面建设社会主义现代化国家，首先必须要有立体化现代化的社会治安防控体系作保障，防范化解城市公共交通安全风险是其中重要任务，必须坚持因地制宜、标本兼治、综合施策。

（一）要加快法治进程、压实主体责任，强化城市公共交通安全治理法治根基

1.加快公共交通安全治理法治化进程

维护城市公共安全，必须从建立健全长效机制入手，推动实现城市群、都市圈的安全协同、区域共治。首先要以良法促善治，加快城市公共交通地方立法进程。长三角区域城市可借鉴苏州、南京等先行城市公共交通立法经验，加快《城市公共交通行业治安管理条例》等专项法规的立法进程，以法律形式明确公共交通安防设施规划建设、治安保卫、运营管理、监督保障等法律责任，厘清各方权责义务，完善依法监管措施，使城市公共交通安全治理有法可依。其次要严格执法，加强违法行为惩处力度。2021年3月，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》新增“对行驶中的公共交通工具的驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置，干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金”等条款后，司乘争执、抢夺方向盘等违法行为大幅下降。对当前地铁偷拍、性骚扰、不雅直播等群众反应集中的违法行为，也亟需加大法律惩戒力度，阻遏其多发态势。同时要做好普法宣传和培训。尤其对《数据安全法》《个人信息保护法》等新法律，应及时做好学习宣传和执法培训，加快新法在维护公共交通信息安全方面的执行效率，提高公众知法懂法守法护法的法治精神和权利意识。

2.压实交通运营企业安防主体责任

2021年8月18日，李克强总理在考察郑州地铁5号线隧道受灾现场时强调“城市建设要把搞好‘里子工程’摆在更加重要位置，首先是安全工程。要整治城市设施安全隐患，提高建设和安全标准，提升管理水平”[8]。维护城市公共交通安全，首先要严格落实安保责任制，压实企业负责人第一责任人责任，督促其落实企业安保任务，健全安保机构，充实安保力量，加大安保投入。其次要夯实区域安防责任，尤其对车辆、车站、控制中心、主变电站等重要部位，要配齐安防设施、把牢安防责任，健全机构、责任落实到人。最后要细化突发事件应急预案，建立健全分级营运应急预案，补仓个性化防控措施，特别是对疫情防控工作，要严格执行防疫规定，结合当地实际科学调控客流，认真测温验码做好消杀，遇到暴雨地震等自然灾害、恶劣气象条件或者重大安全事故等，要及时启动应急预案，果断停运、迅速报告、火速救援，简化审批流程，防止贻误时机。

（二）要整合专业资源、升级安防科技，提升突发事件应急处置能力

1.完善防范设施，建强特勤力量

推进城市公共交通线路内安防与社会面防控有机结合、整体联动，按照“多点布置、就近取用、及时处置”原则，根据客流情况、治安状况和车站等级等，科学规划安防装备配备种类数量、存取位置，实现人防、技防、物防相互搭配、优化部署。同时，以车站场区为单位组建最小合成作战单元，对重点区域治安巡逻，精心设置值守点位和巡逻线路，细化巡防时间、警力配置、运作班次、装备规范，提高单兵装备水平，强化巡防管控力度，锤炼快速反应能力，实现全天候布警、全覆盖巡控、一体化响应，打造立体化交通安防体系，提高场站见警率，提升群众安全感。

2.升级安防科技，筑牢安全屏障

加快市区公共交通高清视频监控联网建设，推动人脸识别等新科技在地铁公交重要线路和出租车网约车上的普及应用，构建后台实时分析、图像精准识人、危险及时预警的监控系统，提升风险防控精准性和超前性。建设以一键报警、GPS定位、语音巡查、危化品气味检测为基础的智慧安防系统，联入公安指挥平台，实现公共交通运营数据、人脸卡口、智能视频、MAC感知与智慧城市安防数据的多维融合、一体联动，依靠科技提高城市公共交通风险防控的科学化、专业化、智能化和精细化水平，实现公共交通与智慧城市建设的信息互融共享。

3.借助人工智能，实现快速反应

随着支付宝、微信、云闪付等移动支付以及公安“网证”业务的普及，乘客信息的采集、核实、加载技术已经十分成熟，辅以人脸识别技术，利用VPN技术联通警务平台，运营企业可随时借助车载视频系统实现对“追逃、上访、刑释”等治安重点人员的智能比对，提前识别危险，分类发出预警。行车过程中，一旦发生盗窃、打架、劫持、纵火等犯罪行为，视频终端可以通过“人员异常行为智能预警”系统实现精准锁定、快速分析、自动报警。同时，利用电子围栏技术对特定区域、线路、车辆的安全行驶实时监控，可对驶离正常路线的异常行为，特别是劫持车辆冲撞路人等危险行为，进行全程监控与远程制动，做到警情置顶、快速反应。

（三）要坚持为民导向、创新监管思维，引导公共交通新业态健康有序发展

1.坚持“以人为本”，包容审慎引导新业态发展

夯实新业态企业社会责任，严格平台资格审查，加强行业自我约束，规范司乘交易行为，维持新业态市场交易安全。落实“逐层管理、分工负责”制度，平台重点做好司机信息审核，指导司机提供规范安全的驾驶服务，为车辆安装报警设备，定期检测车辆性能，政府主要负责监管平台，督促平台落实安全责任，保障乘客权益。科学引导公众心理预期和评价标准。借助监管平台大数据信息，及时向社会披露新业态企业服务质量，如网约车的交通违法、安全事故、拥堵指数、诚信记录等数据，结合市场需求进行行业评估，引导公众准确客观评价新业态治理效果，约束平台企业提高服务质量、强化安全责任。

2.坚持“安全为先”，多元共治防控新业态风险

健全法规制度、完善标准规范，针对性补全新业态监管措施，如对网约车等新行业，要建立健全数据安全管理制度，约束其依法依规采集使用公民信息，严禁泄露国家安全信息，进一步明确其数据资源的确权、存储、开放、流通和交易等相关制度，尽快堵塞数据监管漏洞。加快制定公共交通新业态服务标准，推进新业态服务质量、安全监管、投诉处理、事故赔偿等标准化、规范化，建立健全新业态信用评级和考核制度，加强失信行为惩戒力度。加强部门合作、畅通监督渠道，协同做好新业态动态监管。交通运输、公安、市场监督等部门要做好与新业态平台企业的信息对接，包括车辆和驾驶员信息、车辆轨迹信息、订单信息、服务质量、乘客评价和投诉处理情况等，有权随时调取管辖范围内的平台营运数据，对违法违规行为实行累积记分、联合惩罚。支持行业协会发挥作用，倡导行业自律，维护行业信誉，协调新业态经营行为，协助政府制定并实施行业发展规划、政策法规，为平台和司机提供教育培训和咨询服务，形成对新业态企业的动态监管、全程监督。

3.坚持“双向互济”，统筹推进新老业态和谐发展

城市公共交通从业者属于以生活服务型岗位及劳动密集型岗位为主的蓝领群体，尤其公交车、出租车等司机群体普遍年龄较大，面对交通服务行业数字化转型和智能化升级冲击的抗压能力低、博弈能力差，需高度警惕新业态挤压带来的失业、收入降低等社会稳定风险。对此，一要顺应“互联网+交通”发展趋势，进一步培育壮大新业态。坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，支持网约车、共享汽车等新业态发展，以制度改革、模式创新、结构调整为路径，全面推动城市公共交通服务供给侧结构性改革，推进“互联网+公共交通”更加广泛、更深层次融合。二要引导新老业态错位发展和差异经营。合理划分网约车、巡游车的从业资格、运营范围、收费标准、服务要求和权利义务等，推动巡游车移动互联网技术应用，推动构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营新模式，支持同城出租汽车驾驶员和车辆在两种业态间双向流动，保障司机权益，提高收入水平。

（四）要突出联防联控、加强安全教育，打造共建共治共享平安新格局

1.落实疫情防控责任，发挥群防群控效率

当前疫情防控局势极为复杂和变异病毒极度恶性，迫切需要各地对疫情防控常态化有更务实的预判、更全面的自查和更深刻的调整。公共交通密闭空间必须根据疫情传播新特点严格做好消杀，周密管控客流，采取有力措施切实消除疫情传播危险源、阻断传播链。加强测温验码管理，督促乘客做好个人防护。2021年7月南京为应对疫情，地铁、公交、轮渡、有轨电车等公共交通全面实施验码乘车，乘客健康码与乘车卡、移动支付码等数据实时联通，方便乘客的同时也可实现对乘客健康信息的精准监督。严格执行公共交通工作人员健康管理、疫苗接种和定期核酸检测等制度，认真做好消杀工作，落实责任，详细登记，对敷衍塞责、工作疏漏者严肃问责追责。加强交通运营单位与街道、社区、医院、消防、城管、工信、卫健委等部门特别是属地公安机关的情报共享、应急联动，借助“大数据+网格化+铁脚板”优势，共同做好对确诊病例、密接人员的流调工作，快速精准锁定风险人群，切实有效切断传播链条。

2.加强安全教育，实现平安共建共享

鼓励开发城市公共交通智能APP，与微信、地图导航、公安微警务、视频公众号等平台合作，扩大APP服务范围，提升公共交通服务便捷度，通过视频剪辑、新闻推送、法律快播、违规提醒、信用关联等形式，不断强化乘客安全意识，减少违规违法行为。健全企业安全教育制度，加强对公共交通司乘人员、安检人员的安防教育和技能培训，开辟安全教育“云课堂”，重点围绕识危查疑、反恐防暴、应急疏散等内容组织开展培训和演练，推动线上线下教育培训全覆盖，切实提升从业人员的安全防范意识和履职管事能力。推动“平安合伙人”“交通志愿者”队伍从数量型向质效型转变，通过源头筛选、专业培训、动态调整、监督考核等形式，引导合伙人、志愿者有效参与交通治安防控，切实发挥其信息员、安全员和宣传员作用，提升公共交通重点区域安全动态掌控能力。

3.关注舆情动向，做好舆情疏导

“舆论监督和正面宣传是统一的，而不是对立的。”[9]一旦发生公共交通安全事件，新闻媒体和各相关部门必须密切关注舆情走向，及时发布事件处置信息，跟踪监测舆情动态，对借公共交通安全事件散布谣言、发表不当言论、伤害公众感情的违法违规行为，公安、网信等监管部门和相关平台企业既要加强协调配合，做好舆情正向引导，同时也要果断亮剑、严肃惩戒，及时控制舆情波及面，消除群众疑虑恐慌，共同维护好网络清朗空间。如2021年5月29日晚，南京新街口发生恶性驾车撞人伤人事件后，警方不但现场处置、伤者救护非常及时，且当晚就发布了警方通报，5月30日中午公安、卫健委联合召开新闻发布会，及时公布事件真相，阻断谣言滋生，同时借助大数据手段快速锁定了信息散布源头，跟踪传播群体，研判舆情态势，引导公众关注“胖哥”见义勇为等正能量话题，最大限度降低了该事件的舆情影响，及时消除了公众恐慌，维护了社会稳定。

注释：

①14起城市公交重大安全事件包括：长沙“7·21”机场大巴纵火案、厦门“6·7”公交车纵火案、贵阳“2·27”公交车纵火案、昆明5·14公交车劫持人质事件、杭州“7·5”公交车纵火案、长沙“7·11”公交车纵火案、广州市“7·15”公交车爆炸案、东龙口“8·20”公交车纵火案、柳州“11·21”公交车纵火事件、湖北宜昌“5·27”学生客车侧翻事件、香港“2·10”公交侧翻事件、重庆“10·28”公交坠江事件、西安“3·16”公交车事故、贵州“7·7”公交坠湖事件。