新时代党提升治理能力的价值向度及路径选择

孔 庚

(中国社会科学院 政治学研究所，北京100732)

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为破解国家发展所面临的现实困境和挑战，对中国特色社会主义制度进行全面规划所做的整体运思，是将不同场域、不同层级、不同形式的社会治理问题集中统一在制度逻辑的框架下展开的总体运筹。从历时性上来看，我国国家治理总体呈现出一个不断演进的动态的历史过程。近两年来，关于国家治理体系和治理能力现代化的研究成果已经较为丰富，取得了可喜成果。不过，研究范围大致集中在国家权力—制度中介—社会三个要素之间展开的有机互动，结论是：三个要素之间协同高效，则治理能力高；若互动低下、运行不畅，则治理能力低下。但从总体来看，大都各采取一面展开论述，因此仍有进一步讨论的空间。为此，本文试图从现实角度出发，以党提升治理能力的现实逻辑为立论点，对党的十八大特别是十九大以来我国国家治理出现的新问题新挑战展开尝试性回答，做到既见树木又见森林，不断探寻中国模式成功背后的深层密码。

一、相关概念的界定与辨析

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央广泛凝聚共识和集体智慧，对中国特色社会主义制度作出了深远部署和全面规划，将不同场域、不同层级、不同形式的社会治理问题集中统一在制度逻辑的语境中，展开了通过宏观制度设计以规约社会行为、实现社会治理的总体运思。2013年11月12日，习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中对国家治理能力给出了明确界定：国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[1]24。在中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议上审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，对国家治理体系和治理能力的具体内涵做出了更加精确明了的阐释：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[2]

国家治理体系和治理能力的逻辑关系虽然紧密，但不是一码事。全面深入地理解国家治理体系和治理能力的关系，不仅要从马克思主义国家学说的语境下去理解，更需要从中国社会主义的新发展阶段去理解。所谓治理能力，是在治国理政语境下，党统摄全局，协调各领域，调配各种资源，进行统筹整合，以完成不同阶段中的不同任务，以期达到整体效果的一种能力，是“国家能力在治理议题中的具体体现，它集中表现为国家创造治理绩效，实现国家特定治理目标的能力”[3]，是一种“国家作用于社会的特殊力量”[3]。而国家治理体系，本质上是一种治理理念的具象化，是党在国家治理环节中所设立的一系列体制机制和制度安排。就二者的关系而言，国家治理体系和治理能力是互为补充、辩证统一的，是党在治国理政过程中同一问题的两个方面：在国家治理中，制度是起根本性、全局性、长远性作用的，符合实际、科学合理、系统完备、运作高效的国家治理体系是治理能力的重要载体，同时也是党提升治理能力的重要抓手和主要媒介；而治理能力则是治理体系转化为治理效能的重要中介和中间环节，没有有效的治理能力，再完善的制度也只是形同虚设，难以发挥作用。

二、党提升治理能力的价值向度

党的十八届三中全会和党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的重大议题，根植于中国特色社会主义伟大实践，有着明确的现实诉求和长远的战略考量。具体来看，推进国家治理体系和治理能力现代化是满足人民对美好生活需要的根本保证，破解社会治理难题的重大举措，同时又是妥善应对国际国内复杂局势的内在要求。

第一，满足人民美好生活需要的根本保证。满足人民对美好生活的需要，实现人的全面发展是中国共产党人始终孜孜以求和萦绕心间的头等大事。新中国成立后，社会主义制度的建立破除了以往国家是奴役人的异化形式的弊端。在社会政治生活中，自由、民主、平等这些只有在国家概念中才被承认的价值理念，随着社会主义制度的确立，其轮廓才真正开始逐渐清晰起来。社会主义国家制度成为实现国家乂安和人民幸福的坚实保障，国家真正第一次开始由人本质的异化形式向人本身复归。提升党的治理能力是将我国国家制度优势转化为国家治理效能的契合点，是在社会主义国家制度铺设完成后提高党依法执政、科学执政水平的必然要求，对于人民安生乐业、社会和谐稳定以及国家的长治久安而言具有重要现实意义。

第二，破解社会治理难题的重大举措。推进国家治理体系和治理能力现代化是极端复杂且充满张力的一项工程。一方面，我国国情与西方学界所提供的既有理论参考框架大都相去甚远，在传统的治理语境下，西方所设计的理论不足以完全说明我国复杂实际，没有现成的既定成功模板以资借鉴。党和政府面临着组织难度大、信息不对称、利益协调困难、治理成本巨大等现实问题，治理规模也远超世界任何一个发达国家，其治理难度是西方发达国家难以望其项背的。另一方面，我国是一个地域辽阔、人口规模大、多元文化共生共存的国家，政府对内不仅担负着政治稳定、经济发展、文化繁荣的重要使命，还要持续向社会提供人民群众满意的公共产品。并且，国内一些社会问题痼疾难除、祛而复来，仅靠道德的约束或者简单运用法律手段并不能根本缓解社会矛盾，必须依靠制度的科学合理和高效运作，才能使国家与社会形成正和博弈。正是在此意义上，党通过完善国家治理体系，提升自身治理能力，将国家所面临的一些重大治理难题，通过运用制度的方式来予以破解，就成为目前的一种必然之选。

第三，应对国际国内日趋复杂局势的内在要求。从国际上来看，当前世界正面临百年未有之大变局，国际形势暗潮涌动、风云变幻、波谲云诡，国际间政治博弈日趋复杂隐蔽，国际间多重价值观念相互激荡碰撞。国际环境变化和全球治理格局不断涌现出来的许多新特点和新挑战对党的治理能力提出了新的要求。从国内来看，社会利益结构日益分化，社会心态日趋多元，治理体系、国家制度等硬性机制难以触及社会中的一些“软性地带”，少部分治理场域存在真空，大大增加了治理难度。无论是面对这种新形势，还是应对“四大考验 ”“四种危险”，必须具有强烈的忧患意识，都需要一支拥有专业知识、具有专业技能、履职尽责的高素质干部队伍。所以，当前必须“努力把党和国家机关、企事业单位、人民团体等的管理能力和工作能力都提高起来，整个国家的治理能力才能大幅度提升，国家治理体系才能更加有效运转，我国制度优势才能更好转化为国家治理效能”[4]。可见，治理能力在全面深化改革中扮演了举足轻重的作用，提升党的治理能力成为应对复杂局势、实现治理现代化的内在要求。

三、党提升治理能力的路径选择

治理能力是将结构稳定、体系完备、运行有效的治理体系的制度优势切实转换为国家治理效能的中间环节，具有重要的现实意义。提升党的治理能力，需要从以下两个方面着手。

一是在制度创新方面，坚持完善顶层设计与鼓励基层创新相统一。“中国创造世界发展史上的奇迹, 得益于中国特色社会主义制度优势的充分发挥。”[5]十八大以来，党在提升治理能力过程中的一条可循规律就是：治理能力的提高离不开科学合理的制度体系，中国国家的治理经验、治理能力将依靠制度体系的成熟而得到充分表达。因此，制度的整体设计必须着眼于整体利益、预期目标、长期效果，在国家与社会的动态双向互动中去捕捉平衡点，用制度去框定平衡阈值，对于将经济、文化、社会等方面的活力至于死寂的僵化落后的管理机制，对于出现功能性弊病的体制机制都必须予以坚决改革，挤压因制度设计不合理而造成的约束性空间。改革是亿万人民自己的事业，国家面临的治理问题的诸多不确定性和多样性要求制度的设计不可能是毕其功于一役，没有一劳永逸的解决机制，必须以持之以恒的毅力迎难而上，顺势而为。在制度构建上，一方面需要加强顶层设计，胆子要大、步子要稳，广泛凝聚社会共识，形成改革合力。另一方面，要尊重地方、基层、群众的首创精神，既要鼓励创新、表扬先进，也要允许试错、宽容失败。坚持眼睛向下、脚步向下，了解基层群众所思所想所盼，使改革更接地气。同时，还要注重社会和公众参与，在社会管理体制改革方面要坚持从自上而下和自下而上两条路径并向发力，形成共振效应，不断助推“社会管理”向“社会治理”转变。

二是在治理能力方面，坚持党的领导与提高党员干部队伍制度执行力同向推进。坚持党的集中统一领导，切实发挥党在国家大政方针制定中的领导作用是保持政治稳定和社会稳定的根本保证。政治建设是党的建设的基础，基础牢固，各项工作就有保障。坚持党的领导，必须始终以加强党的政治建设为统领，在涉及道路、制度等重大问题时，旗帜必须鲜明，立场必须坚定。具体到推进国家治理体系和治理能力现代化上，必须不断增强战略定力，使社会中的多元治理主体能够在党的集中统一领导下履行治理职能，实现国家治理范式由“机械治理”向“有机治理”过渡，才能有效改善目前遇到的社会治理问题。在治理能力视域范围内，还需要不断提高广大党员干部的制度执行力。党的十九届四中全会要求：“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。”[6]67提高广大党员干部的制度执行力，需要党员干部不断加强自身学习，总结治理经验，提高治理本领，同时还要建立起学习、监督长效机制。只有打造一支高素质的干部队伍，才能为国家治理能力的提升提供坚实保障。