检察消费民事公益诉讼的程序性问题研究

杨晓彤

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼要求，开启了我国检察公益诉讼制度的实践，各级检察机关在中央和全国人大通过试点方案和决定的背景下积极展开尝试。2017年《民事诉讼法》的修改使检察机关具有了法定诉权资格。从最高检公布的办案数据看，检察机关2020年1—9月共提起民事公益诉讼案件4 361件，其中消费民事公益诉讼案件占比并不高，且大部分选择刑事附带民事公益诉讼的形式。因而，关于检察机关提起消费民事公益诉讼的问题争论非常激烈，本文旨在对程序性争议问题进行探讨，以期尝试提出破解之道。

一、检察消费民事公益诉讼的立法与司法现状

我国从探索试点到建立实施检察机关提起消费民事公益诉讼这一重要制度以来，出台了一系列规定。2015年最高检通过《检察机关提起诉讼试点方案》，对检察消费民事公益诉讼的案件范围、诉讼参加人等程序性问题做出了具体要求，而在具体管辖及检察机关在诉讼程序中的地位等重要程序性问题上缺乏规定。2016年最高法在《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，针对管辖、案件受理和具体程序做出专门性规定，但对于具体应如何履行诉前程序未做规定，案件的范围和诉讼请求权类型也没有突破。2017年修订的《民事诉讼法》给予检察机关诉请消费民事公益诉讼的资格和法律依据，标志着检察公益诉讼制度的确立。[1]条文中，检察机关作为一种兜底性的主体仅在其他具有法定资格主体缺位或怠于行使诉权的情况下才可以提起诉讼，并未明确其原告地位，因而针对检察机关的身份定位引发了激烈的讨论。2018年“两高”发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，规定了诉讼前置程序，即在诉前应当履行为期30日公告，并规定检察机关以公益诉讼起诉人身份参加诉讼，但对管辖及案件范围方面暴露的问题并未提出解决措施。2020年最高检与多部门制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，就实践中遇到的对线索移送、立案管辖等突出问题做出了规定，但对于案件受理范围、诉前程序和管辖法院等程序性问题没有完善。因此，目前检察消费民事公益诉讼相关立法在案件范围、诉讼前置程序和案件管辖及身份定位等方面仍需要完善。

消费民事公益诉讼属于新的民事公益诉讼类型，目前仍处于起步和摸索阶段，不仅相关法律规范处于空白，在实践中的司法案例也不多，直至试点一年多才出现由检察机关提起的消费民事公益诉讼案件。对中国裁判文书网检索有关裁判文书发现，消费民事公益诉讼的案例并不多且主要为刑事附带民事公益诉讼。检察机关直接单独提起民事公益诉讼案件的数量较少，这反映了检察机关多以在办理刑事案件过程中证据的收集和调查为主。最高检2020年发布的指导性案例中有关公益诉讼的案例类型也不涉及消费民事公益诉讼。在最高法公布的第24批指导性案例中也多为环境公益诉讼案例。而消费民事公益诉讼只有“两高”发布的十起检察公益诉讼典型案例之一的“利川市人民检察院提起的假牛肉案”。该案是由市级检察机关在依法进行诉前公告后提起的刑事附带民事公益诉讼且最终支持了惩罚性赔偿。

二、检察消费民事公益诉讼的程序性问题

检察机关提起消费民事公益诉讼制度从探索试点到正式实施至今，在不断发展改革的过程中取得了很大成效，但在现行规定和司法实践操作中也反映出诸多程序性难题和困境。

1．案件范围过于狭窄

在消费民事公益诉讼的案件范围方面，现行相关规范均限制在食品药品安全领域。将检察机关行使诉权的案件领域范围和案件线索的来源限制于食品、药品安全领域和在履行职责过程中发现线索太过于狭窄。[1]虽然食品药品是关系消费者生命健康及安全的重要领域，但消费者在购买商品或接受服务过程中出现的涉及产品质量、霸王条款、信息泄露等其他诸多领域也存在侵害消费者权益的可能，[2]仍需法律对其保护。人民检察院在履行职责过程中发现的其他领域行为线索因为在食品药品以外而不能依法提起诉讼，既不利于检察院发挥维护社会公共利益的作用，也是对优势地位资源的一种浪费。有学者认为，在有限的检察资源下，对所有类型的案件都提起诉讼不符合现实条件，会增加检察院的工作量。[3]但不能因为检察资源紧张而不赋予其提起的权利，否则会违背公益诉讼的本质。也有学者认为，在其他领域由检察机关履行监督职责将情况线索进行公告，由其他有权提起公益诉讼的主体提出诉讼就足够，实际上二者之间并不冲突。线索公告只是一个前置步骤，决定了由谁提起的问题而不是可以提起诉讼的案件范围。因此，不应该对消费民事公益诉讼的案件范围有太多限制。

2．诉前程序不够合理

现行相关法律规定，检察机关在提起消费民事公益诉讼之前需要履行30日公告的诉前程序，改变了试点时检察机关仅可向辖区范围内的有关组织发出督促检察建议的要求。以诉前督促建议及公告的方式推动适格主体提起诉讼的规定，可以弥补部分机关和组织怠于履职或者不作为的行为，保持了检察机关的谦抑性且尽可能保证有关组织的司法救济主张权，具有可行性，但太过于僵硬，且根据相关解释诉前公告只适用于人民检察院。由此可以看出，诉前程序的主要目标是使法定的有关组织的公益诉权顺序优先于检察机关，这可能会产生有违初衷的效果。目前对于诉前公告的方式、内容及后果均没有规定，消费侵权发生后，往往影响大、范围广，在30日的公告期，不仅无法及时制止损害，而且会耗费大量时间，可能会出现损害扩大、救济不及时、取证困难等问题。从实践来看，公告并没有解决适格主体提起诉讼的问题，即使公告后相关适格主体也依旧不履行职责或者无力履行，这也主要与诉前督促建议及公告程序没有强制性相关。[4]根据现行规定，检察机关在有关机关和组织不起诉的情况下是“可以”而不是“必须”提起诉讼，这意味着赋予了检察机关裁量权，其可以选择提起也可以选择不提起，有违实际上设定的预想。

3．身份定位不够科学

目前，《解释》对检察机关的身份定位以及实践中对检察机关进行消费民事公益诉讼的普遍称谓为“公益诉讼起诉人”值得商榷，至少在诉讼程序法中是不妥当的。首先，“检察机关公益诉讼起诉人”这种单独的称谓没有程序法律依据，有违法之嫌。民事诉讼法在不同的诉讼程序和阶段及审级当中对当事人规定了“被告”“上诉人”“申请人”等称谓，而“公益诉讼起诉人”打破了民事诉讼法中对当事人原有的称谓，违背诉讼一般原理。其次，不利于保障诉讼结构平衡，使诉讼双方地位不平等。消费民事公益诉讼的本质仍是民事诉讼，检察机关在公益诉讼中与其他原告主体并无不同，无需对其特殊对待；况且其他行政机关在民事诉讼过程中的称谓也是原告，原告称谓不应当因主体不同而有所区别。[5]最后，由于不属于诉讼程序中的当事人范围或其他诉讼参与人，检察机关在诉讼进行过程中的权利义务只能参照原告的相关规定。在实践中这种模糊的定位会出现问题，容易导致检察机关权利的滥用，不利于保证平等当事人的诉讼权利。[2]在全国仅有30多家消费者保护组织具有提起消费民事公益诉讼资格的情况下,[6](P154)检察机关的原告身份至关重要，否则变更诉讼请求、撤诉、和解、上诉等权利以及应履行的义务就没有依据，也不符合诉讼程序规定。

4．管辖规定内在冲突

目前从不同司法解释对检察机关提起消费民事公益诉讼的管辖规定来看，存在彼此冲突的地方。首先从检察机关级别来说，理论上由市级检察机关提起，但同时也有规定在刑事附带民事案件中可以由办理刑事案件的检察机关一并管辖。而依据刑事诉讼法，刑事案件多由基层人民法院管辖，且在实践中大多数检察机关选择提起刑事附带民事公益诉讼，因此造成了与理论上市级为原则基层为例外相反的现象。[7]其次从检察机关与法院之间关系来说，消费民事公益诉讼是否由同级机关之间提起与受理需要明确。如果消费民事公益诉讼的受理法院为中级法院，与此对应区级检察院能否直接向中院提起消费民事公益诉讼，还是由区级检察院移送市级检察院向中院提起？在实践中存在由县级检察院提起中院审理的，也存在市级检察院提起市级法院审理的，以及由区级检察院提起互联网法院进行审理的情况。可以看出，在管辖检察院和法院上没有明确规定，导致实践中做法不一。在地域管辖方面，考虑到地方保护主义的影响以及有管辖权的机关因案件复杂难以处理而怠于起诉等多种因素，仅由侵权行为地法院、损害结果发生地法院和被告人住所地法院管辖尚不足够，可增加检察机关所在地法院管辖。

三、检察消费民事公益诉讼程序性问题的破解路径

检察机关提起消费民事公益诉讼制度对于打击消费领域违法行为、维护消费领域公共利益具有重要意义。针对实施过程中出现的程序性问题，应当对诉讼过程中的具体程序问题和实践难题制定专门规则或司法解释，真正实现消费民事公益诉讼的价值。

1．逐步扩大消费公益诉讼案件范围

首先消费公益诉讼案件范围应当跳出限制，不再局限于食品、药品安全领域，[3]扩展到保健品等相似领域，进一步扩大到化妆品这一对人身安全具有重要影响的领域。而后将缺陷产品致人损害，如热水袋、电热毯、吹风机等产品质量领域给予检察机关提起诉讼的权利，具有潜在危险的缺陷产品可能会严重危及不特定多数人的人身安全，纳入受案范围势在必行。再逐步将制假售假、虚假广告等类型案件纳入进来，例如贩卖假冒伪劣口罩以及不合格服装、饰品令消费者过敏等，严重侵害了众多消费者的合法权益，在此类领域应当同样赋予诉权。再逐渐使消费领域的其他方面，如格式条款、泄露消费者信息以及不公平交易等损害社会公共利益的行为全部划为法定诉权范围，更好地保护社会公共利益。

2．增加细化诉前程序的适用规定

对于检察机关提起消费民事公益诉讼的诉前程序，应当根据各类型案件不同特点增强督促建议、公告及公告期限的适用灵活性，同时明确公告程序的方式、内容及后果。首先，需将督促建议与公告两种方式相结合。在目前仅授权省级以上消协提起消费民事公益诉讼的情况下，适格主体数量较少容易明确，检察机关在诉前程序中面对能够确定的适格主体时，可以发出书面建议督促其积极依法行使诉权，而对于不能确定的主体则可以进行全国范围内的公告。[4]其次，科学设置公告期限，允许检察机关自由裁量依据个案情形灵活处理，区分不同的侵权行为、请求及具体情形，对停止实施侵害行为的请求或不马上采取措施将造成巨大损害的危急情形，为了防止危害扩大，应及时止损、固定证据，在公告的同时可以对其他主体进行督促通知。通知到达一定时间没有采取措施则先行提起诉讼，而不是僵硬等待30天。对于复杂、调查困难的案件则可以相对延长公告的期限，以允许有关组织收集证据鉴定评估等。此外增强诉前程序的强制性，在收到督促建议的有关组织不予回复或回复后仍不提起诉讼时，可向其上级管理机关建议批评整改。在进行督促程序时还应指出有关组织的履职标准并进行监督，同时可以支持起诉，避免有关组织消极起诉，消极行使相关权利。对于公告的形式可以建立一个全国的公益诉讼网上信息平台(类似于人民法院报)，便于有资格的起诉主体快速及时得知相关信息。

3．科学定位检察机关的诉讼身份

在消费民事公益诉讼中应该对检察机关身份形成统一的、确定的称谓。笔者认为，检察机关的主体地位可以笼统称为“公益诉讼起诉人”，但是在具体案件诉讼程序中应当称为“原告”。民事诉讼法既然已经明确赋予其原告资格，检察机关则不必再执着于用“公益诉讼起诉人”的称谓突出其特殊身份。检察机关在具体诉讼程序中的流程、阶段与其他原告并无不同，均需在规定的期间内提交诉状、完成举证及质证，因此应当规定检察机关在消费民事公益诉讼程序中的原告身份，从而明确其权利与义务，使双方当事人处于平等地位。具体诉讼过程中的证据申请及财产或行为保全、诉讼请求变更、撤诉以及申请上诉等权利则有据可依，而不是让检察机关仅有形式当事人地位。[6]同时，原本属于公诉人的权利则应当限制使用，对其监督者的身份应保持克制。明确其身份为原告仍然是代表公共利益提起诉讼，并不会混淆公益与私益，这样既可以弥补消费者组织提起公益诉讼案件数量较少的缺陷，保证充分及时的救济，也不会违反程序法的原理与规定。

4．修改完善有关管辖的具体规定

通过修改制定司法解释对检察消费民事公益诉讼的级别和地域管辖以及管辖衔接程序等具体问题进行完善。在地域管辖方面，应当增加检察机关所在地的管辖权限。消费公益诉讼往往涉及范围大，损害行为和结果范围广，而检察机关相对固定，并且可以防止被告住所地法院地方保护主义的风险。在级别管辖方面，增加基层检察机关的管辖权限，区分不同类型和案情，根据诉讼涉及数额和案件的影响程度及范围决定案件具体由哪一级检察机关提起。对于案情复杂、涉及区域广、涉案数额大、案件影响大的由市级检察院向中级法院提起；对于案件简单、影响不大的案件由基层检察院管辖。这既符合民事诉讼法管辖的一般规律，也可以使上下级检察机关之间管辖权责分明，充分利用有限的检察资源在履行职责的过程中发现更多线索，调动基层检察机关的积极性。[7]级别管辖方面还需规定不同级别的检察机关与法院之间该如何提起具体衔接程序，由哪一级检察机关向何级法院提起，而不是无明确标准的随意提起；并且由于上下级检察机关之间的业务领导关系和法院的监督关系不同，检察机关指定管辖时与法院内部的指定管辖协调也需要在规则中体现。对于具有全国指导意义的新情况、新问题，可由最高检直接向最高院提起消费公益诉讼。此外，在管辖规定方面，应当在遵循民事诉讼管辖的基本原则上消除冲突，在有关线索举报、案件的调查以及使有关机关职责明晰方面，避免争相起诉或互相推脱。