巴基斯坦“国家技能战略”的实施与启示

赵勋

（嵩山少林武术职业学院，河南 登封 452470）

一个国家的社会发展程度、经济竞争力和生活水平与人力资本密切相关，人力资本的核心是不断提高和优化人口质量，人口的质量从根本上取决于国家的教育质量，而职业教育和技能培训是教育质量提高的重要方面。巴基斯坦人口众多，劳动力资源丰富，人力资源潜力巨大，如果国民整体的职业技能得以有效提升，不仅公民个体可以获得体面和有尊严的工作，增加收入和改善生活质量，而且有利于整个国家减少贫困，促进社会的稳定和经济的发展。2009年，巴基斯坦国家职业技术教育委员会（National Vocational and Technical Education Commission，简称NAVTEC）与各类工商协会、雇主、学术界、政府部门和捐助机构等利益相关者进行协商，制定了“技能巴基斯坦：2009—2013年国家技能战略”（Skilling Pakistan:National Skills Strategy 2009-2013），其根本目标是改革职业教育体系，实现“适合就业能力的技能，适合所有人的技能”愿景，大力培养技术技能型人才，提高整个国家的技能水平。

一、“国家技能战略”实施的背景

（一）国际背景

随着科学技术的快速发展和全球化市场的逐步完善，越来越多的国家认识到高技能劳动力所带来的种种益处，尤其是在世界经济竞争中取得成功的国家，都在技能发展方面投入了大量资金，不遗余力的培养国民的技能，从而实现了社会和经济的巨大收益。2008年，在全球经济停滞、生产放缓、通货膨胀和金融危机的大背景下，巴基斯坦面临着稳定经济、提升就业和减少贫困等方面的艰巨任务。［1］人力资源开发是经济可持续增长和应对国际竞争力挑战的先决条件，为了扭转国内的经济形势，增加商品和服务在全球市场的份额，巴基斯坦迫切需要“国家技能战略”的发展规划，积极推动职业教育的转型，培养出符合国内外就业标准和技能要求的劳动力。

（二）国内背景

巴基斯坦的人口趋势表明，“到2025年预计超过2.27亿人，其中30岁以下的年轻人占63%。”［2］他们即将进入劳动力市场，希望找到工作，顺利就业，但是现有的职业教育体系并不能提供满足就业需求的技能培训。与南亚地区的其他国家相比，巴基斯坦接受正规培训的工人比例较低，劳动力参与率（LFP）仅有44%，大多数人口处于失业和半失业的状态，这种情况会影响民众的生活质量和国家的正常发展。［3］巴基斯坦职业教育机构的教学理念相对传统，实训设备比较欠缺，课程内容与产业发展相脱节，学生缺少实际操作的技能训练。巴基斯坦人口的不断增长和就业人员技能不足之间的矛盾，迫使职业教育主管部门必须制定相关的技能培训政策解决此类问题，让不断增加的人口数量转变为“人口红利”。

（三）实施的主管机构

2011年巴基斯坦通过了“国家职业技术培训委员会（National Vocational and Technical Training-Commission，简称NAVTTC）法案”，同时废除了“国家职业技术教育委员会（NAVTEC）条例”。NAVTTC负责为巴基斯坦的职业教育和技能培训提供监管、协调和政策指导，制定技能和课程标准，构建国家资历认证体系，增强公私伙伴关系，开发劳动力市场信息系统（LMIS）和国家职业教育数据库等。［4］“国家技能战略”作为巴基斯坦职业教育最高管理机构制定的一项重要政策，指导并支持职业学院和技能培训机构的建设，建议通过一系列的具体行动解决当前职业教育体系中的问题，在人口不断增长的背景下向人们提供符合就业要求的技能，创造有利于开展技能培训的社会环境，为巴基斯坦职业教育的未来发展前景确立了方向。

二、“国家技能战略”实施的目标

“国家技能战略”对职业教育范式的转变主要体现在两个方面：首先是从有时间限制的和基于课程内容的培训，转变为灵活的和以能力为基础的培训；其次是从供给导向型培训转变为需求驱动型技能发展，发挥产业界对职业教育的督促和融合作用。［5］其实施的目标包含三个方面的20项具体倡议。

（一）为工业和经济发展提供保障

全球商品和服务市场的形成，国际人力资源市场竞争的日益激烈，产生了对新的、多样化的、与行业相关的技能需求。巴基斯坦技能培养体系需要通过改革以适应社会和经济的发展。首先是引入基于能力和工作导向的培训，按照国际标准审查、改进和更新技能资格认证，鼓励产业界成立咨询机构，与职业教育机构开发基于能力的课程体系；其次是NAVTTC和各省技术教育与职业培训局（Technical Education and Vocational Training Authority，简称TEVTA）共同确定行业的卓越中心（Centers of Excellence），积极开展国际合作，打造示范性技能培训基地；再次是加强私营机构技能培训的作用，鼓励雇主扩大培训范围，为在职人员和普通学员提供技能培训；然后是改革学徒体制，激励雇主参与学徒培训，提供技能培训的实际工作场所，让员工或学徒获得国家职业资格的认证；最后是鼓励创业，NAVTTC与企业家、受训人员和从事创业发展的组织协商设计技能培训的内容，制定创业发展模块，为受训人员将来创业提供便利。通过对职业教育体系的大力改革，不仅提升了学员的技能水平，也提高了职业教育的吸引力、认可度和社会声誉，让更多的人接受技能培训。

（二）提高入学机会、公平性和就业能力

巴基斯坦职业教育需要向每个人提供公平的培训和就业机会，建立高质量的技能培养体系。提高入学机会，首先是缩小职业教育的地区差异，在各个分区（tehsils）增设职业教育机构，让偏远地区的民众也可以接受到技能培训；其次是改变传统的培训方式，提供更加灵活的培训，充分利用现代媒体和信息通信技术的远程学习模式；再次需要在普通学校开展职业教育，扩大职业教育的受众群体，让学生了解不同职业的前景和就业状况。推进职业教育的公平性，一方面应关注提升女性的职业技能，引导社会广泛接受女性参与技能培训，促使女性职业技能的多样化发展；另一方面应确保残疾人、孤儿、少数民族、手工艺者、偏远地区和农村人口等弱势群体获得培训的机会，减轻他们的贫困状况，改善其边缘化地位。

就业能力包括技能、知识和职业素质等，提升民众就业能力的措施包括四个方面：一是通过先前学习认定（RPL）的方式，评估非正规经济中技术人员的技能水平，使其获得国家职业资格，增加进入正规劳动力市场的机会；二是提高职业资格认证的互通性和技术工人的流动性，帮助巴基斯坦海外务工人员获得更好的就业机会，同时也可以增加国家的外汇收入；三是联邦和省级政府联合制定劳动力市场信息管理系统，提供职业指导和就业服务，将雇主的需求和劳动力的就业联系起来。四是提升技能培训的地位，通过媒体参与、技能竞赛和就业宣传等方式，提高职业教育的社会声誉，吸引更多的人参加技能培训，接受并选择职业教育。

（三）确保职业教育的教学质量

巴基斯坦缺乏统一的职业教育质量培养体系，造成不同地区甚至不同机构的培训质量差异很大，因此需要采取相关措施确保职业教育的教学质量。第一，NAVTTC与职业教育的利益相关者建立协调机制，简化决策过程，达成技能培训的共同目标；第二，为职业教育构建国家资历框架，建立学分转换和资历认证体系，确保技能培训的规范化和标准化；第三，注册和认证培训机构，NAVTTC负责制定国家评估和认证标准，各省TEVAT对所有认证机构进行注册；第四，改革职业教育机构的管理，采用多种培训模式更好的适应经济发展，满足个人和雇主的需要；第五，加强职业教育的教师培训，根据基于能力的培训方法，提高教师的教学和评估能力；第六，深入、系统和多维度的研究国家技能的发展现状，为政策的制定和完善提供可靠的参考资料。此外，职业教育机构还应充分利用现有的资源，多方筹集资金，提高技能培训的效率和相关性。

三、“国家技能战略”实施的路径

（一）发挥援助机构作用，加强国际合作

很多国际组织和国家对巴基斯坦的职业教育进行了多方面的援助，虽然各自援助的侧重点有所不同，但是大都符合“国家技能战略”实施的需要。世界银行、亚洲发展银行、国际劳工组织和联合国教科文组织援助的重点是减少贫困、提供技能培训和发展农村经济等，通过推行职业教育改善社会低收入人员和弱势群体的经济状况。2008年，NAVTEC分别与英国文化协会和日本国际协力机构（JICA）签署了谅解备忘录，合作制定行业主导的课程和培训材料，创建卓越中心，商议技能培训的质量标准。［6］英国国际发展署（DFID）与NAVTEC直接合作，旨在加强“技能巴基斯坦”倡议的实施。欧盟、挪威政府和德国国际合作协会（GIZ）帮助NAVTTC建立国家技能信息系统（NISS），推行职业教育改革支持计划，协助“国家技能战略”的实施。此外，职业教育也是中国政府、荷兰政府和美国国际开发署（USAID）等援助巴基斯坦的重要组成部分。通过国际组织和其他国家政府的援助，开展职业教育的国际合作，更好地保障了“国家技能战略”相关项目顺利开展。

（二）制定国家职业资历框架，构建技能人才培养体系

“国家技能战略”中明确提出制定和实施国家职业资历框架，促使职业教育体系培养的技能人才符合国内外劳动力市场的标准，以适应经济发展和科技进步的需要。巴基斯坦很多技能培训是在私营机构或行业内部自发开展，比如民间广泛存在的传统师徒相授（Ustad-Shagird），企业定期组织的入职或在岗培训等。很多人往往是通过这种非正规和非正式的方式获得技能，成为半熟练或熟练的技术工人。但是他们大都没有通过国家资格的认证，收入较低，工作缺乏流动性。直到2015年和2017年，NAVTTC才相继颁布了两版国家职业资历框架（NVQF），迫切希望建立巴基斯坦职业教育的质量保障体系，根据国家能力标准，确保个体可以通过非正式和非正规的途径参加国家职业资格的评审，获得相应的国家职业资格证书。［7］国家职业资历框架增进了技术人才在劳动力市场的合理流动，完善了技能人才的培养体系，发展了个体技能，有助于“国家技能战略”的顺利实施。

（三）建立劳动力市场信息系统（LMIS），强化公私部门联系

NAVTTC与各部委、各省TEVTA、巴基斯坦驻外使领馆以及相关援助机构等职业教育的利益相关者密切合作，收集、分析和研究国内外劳动力市场的数据信息，建立劳动力市场信息系统。根据该系统，职业教育主管部门可以对未来的就业趋势做出正确研判，及时调整职业教育的发展方向，合理规划职业教育基础设施的建设规模，制定培训和评估标准，修订课程内容，针对不同群体开设相应的技能课程，为学生提供职业咨询和就业指导，最终增强技能培训与劳动力市场的相关性和适应性。由于巴基斯坦职业教育的覆盖率较低，仅靠政府和公立的职业教育机构并不能实现技能战略的目的，私营企业、小雇主、私立培训机构等私营部门的参与显得尤为重要。职业教育的主管机构与巴基斯坦工商业联合会（FPCCI）、工商协会（BIAs）、行业技能委员会以及其他相关商会密切合作，通过举行国家技能论坛、商议制定职业教育政策、收集劳动力市场信息、认证职业资格和设计培训方案等，确保私营部门多方面参与技能战略的实施，扩大并提高职业教育的规模和质量。

（四）降低差异，促进社会公平

“国家技能战略”主要从以下几个方面降低差异，让更多的人接受技能培训，推动职业教育的社会公平。首先是降低性别差异，增设女性职业技能培训机构，女性有更多的机会参与技能培训，提高女性的入学率和就业率。其次是降低不同省份之间的差异，根据不同区域的发展需求制定相应的技能培训方案，着重提升欠发达省份和地区的职业教育水平。再次是重视弱势群体的技能培训，为他们提供获得技能培训的机会，帮助他们更好地融入经济生活和社会发展。最后是城市和农村的职业教育水平差异较大，职业教育机构是以城市为中心设立的，但是相对落后和条件较差的农村地区辍学人数较多，他们更需要通过技能培训进入劳动力市场。缺乏机会和公平是影响职业教育发展的主要障碍，提升女性、残障群体、偏远地区人口、非正规经济从业者和农村地区无业者等弱势群体的技能培训机会，为他们提供更多的就业和创业途径，有利于促进整个社会的公平性。

（五）提高职业教育教学质量，重视师资建设

低质量的技能培训严重阻碍了巴基斯坦职业教育的发展。NAVTTC设计的基于能力的培训方法强调课程内容与市场需求的紧密结合，针对不同级别的国家职业资格开设相应的课程，为各种行业制定职业能力标准，支持更符合工作场所要求的技能培训，这也是提升职业教育教学质量的重要举措。同时，NAVTTC在全国范围内积极建立行业卓越中心，确保技能培训计划与行业需要的多样性相适应。职业教育教师的数量和质量是技能培训有效性和持续性的基础，技能培训的类型、能力、相关性和可接受性，在一定程度上都取决于教师的质量。为了加强师资建设，首先为教师建立职业发展体系，将工作经验和专业技能结合起来；其次为教师和评估人员制定能力标准和相应的培训计划；再次是加强教师培训机构的基础建设，丰富培训教师的课程内容，确保教师培训的质量；最后是提高职业教育教师的社会地位，吸引合格的和有经验的教师参与技能培训。［8］高素质的职业教育教师是高质量的职业教育教学的重要保证，同时也为“国家技能战略”目标的实现奠定了基础。

四、“国家技能战略”实施的效果

（一）积极影响

“国家技能战略”作为巴基斯坦职业教育机构执行的重要政策，在以下几个方面产生了积极影响。一是实施范围广泛，该战略被巴基斯坦的四个主要省份、联邦直辖地区和巴控克什米尔地区所接纳和采用，2015年旁遮普省和信德省还制定了自己的技能战略。［9］二是转变了技能培养模式，创建了一个从供应驱动到需求导向的培训系统，强调了从以课程为基础转向以能力为基础的技能培训，这就要求学生根据行业的要求和标准来获得知识和技能，从而契合了劳动力市场的需求，促进了学生就业。三是制定了国家职业资历框架，认证和注册学员以及职业教育机构，为建立一个以国际标准为基准的技能发展体系奠定了基础。四是在援助机构的帮助下启动了职业教育改革支持计划，构建了劳动力市场信息系统，对就业市场的技能需求进行了有效分析，开展的技能培训更加具有针对性。五是注重就业指导和创业培训，尤其是对非正规经济中的工作者提供灵活的培训方式，通过颁发相应的技能证书，增强了技术工人的流动性。六是给国家技能发展指明了方向，为巴基斯坦联邦教育与职业培训部制定“巴基斯坦技能发展路线图：国家‘全民技能’战略”提供了宝贵的经验。针对巴基斯坦职业教育所面临的现实挑战，“国家技能战略”试图提出切实可行的改革建议，为实现“技能巴基斯坦”的长远目标创造了有利的条件。

（二）不足之处

“国家技能战略”受到巴基斯坦社会现实、经济现状、文化传统和教育体制等方面的影响，在实施中也存在不足之处。

首先是国民受教育水平较低，接受技能培训的人数较少。2012—2013年30岁以下的人口约有1.1亿，其中15%的人完成了中学教育，只有6%的年轻人通过职业教育体系获得技能，2.5%的人接受过在职技能培训，超过60%的劳动力在小学毕业或辍学后进入就业市场，这说明巴基斯坦的劳动力面临低教育程度和技能有限的双重障碍，影响了技能战略实施的效果。［10］

其次是女性和弱势群体的培训和就业仍旧受限。由于社会文化的限制，女性的培训机会大多局限于传统的职业项目，如裁缝和美容美发等行业，这种基于性别认知的培训使女性丧失了很多提高收入的机会，限制了女性在劳动力市场的流动性。虽然NAVTTC和TEVTA等主管部门开展了很多针对不同弱势群体的培训项目，但是这些项目大都是一次性或阶段性的方案，缺乏政策执行和实施的持续性、长期性和有效性。

再次是职业教育主管机构之间的职能重叠，影响了“国家技能战略”目标的实现。如联邦层面NAVTTC、国家培训局（NTB）和国家科学与技术教育研究所（NISTE）分别属于不同的部门管辖，但是工作内容多有重合之处；NAVTTC与各省的TEVTA在政策制定和战略具体实施层面缺乏协调。有学者认为，NAVTTC应该下放给TEVTA部分权力，更好的为教师提供能力培训，才能有效地提升职业教育的教学质量。［11］

巴基斯坦职业教育经费不足，基础设施落后，实训设备过时，师资缺乏等固有问题都不利于技能战略的顺利实施。

五、“国家技能战略”实施的启示

（一）追求公平，重视对弱势群体的培训

“国家技能战略”突出强调了职业教育的机会公平，具体体现为性别公平、区域公平、农村和城市的公平，尤其重视弱势群体获得公平的技能培训机会，努力改善他们社会地位边缘化的问题。［12］除此之外，针对各类残障人士的技能培训也应受到重视，根据他们的实际情况提供多样化的入学方案和个性化的学习方式，灵活安排课程，实行弹性学制，最终使其获得技能，融入社会。重视职业教育公平化的发展，促进就业，“将国家、政府、学校、市场、企业和个人等多个利益相关方统一于职业教育活动之中”，［13］可以有效帮助我国各类弱势群体获得赖以生存的技能和知识，提高生活质量，推动社会和谐发展。

（二）发展技能，创建职业资历认证体系

技能的发展对于实现贫困的消除、经济的增长、社会的稳定至关重要。巴基斯坦制定国家职业资历框架，其目的是创建一个基于国家标准的并与国际职业标准相接轨的评估和认证体系，从而有效提升职业教育的质量。［14］职业资历认证体系首先要构建包括学历和职业技能的“1+X”证书制度，加强技能人才培养与劳动力市场需求的相关性和针对性；其次是通过职业教育“学分银行”的建设，认证先前学习成果；再次是创立与中高职教育相衔接的职业类本科、硕士和博士的高层次人才培养体系，增加学生继续求学的机会；最后探索职业教育培养标准与国际标准相接轨的路径，加快中国职业教育国际化进程。

（三）塑造形象，提升职业教育社会声誉

“国家技能战略”通过号召媒体参与、教学成果展览、技能技术竞赛、成功案例宣传等方式引起巴基斯坦社会各界对职业教育的关注，让人们认识到职业教育和技能培训是改善生活质量、提高生产率、增加劳动力流动性和适应性的有效途径。［15］职业教育良好形象的塑造和社会声誉的提升，不仅取决于宏观层面的顶层设计、制度保障、资金支持、职普融通和标准建设等，还取决于微观层面的教学质量、师资培养、评价机制、宣传推广和就业前景等才能方面。宏观和微观层面双管齐下，多措并举，增加了职业教育的民众接受度和社会认可度。

（四）行业参与，探索产教融合深度发展

私营企业和组织是巴基斯坦劳动力的主要就业渠道，他们对劳动力所需技能和技术设备升级的敏感度较高，“国家技能战略”通过激励和支持私营部门的雇主参与职业教育的改革，促使课程内容紧密联系行业发展的新趋势，努力实现基于能力的技能培训目标。我国《国家职业教育改革实施方案》明确提出要“深化产教融合、校企合作，育训结合，健全多元化办学格局，推动企业深度参与协同育人，扶持鼓励企业和社会力量参与举办各类职业教育。”［16］因此，当前产教融合应积极鼓励相关行业的社会力量参与职业教育的教学和发展，整合学校和企业资源，加快探索“双元制”人才培养的模式，建设高质量的实习实训基地，实现教育链与产业链的有机衔接，推动产教融合成为转型升级的“助推器”、促进就业的“稳定器”、人才红利的“催化器”。［17］

（五）树立典范，推进示范性院校的建设

建立特定行业的卓越中心是“国家技能战略”实施的重要举措之一，这也为巴基斯坦的职业教育树立了典范。卓越中心的主要目标是根据行业的要求进行技能培训，以能力为基础制定各类技能培训规则，对各地的培训机构提供技术援助，通过提高行业的相关技能，在推动经济发展方面发挥关键作用。［18］树立我国职业教育的典范，首先需要推进职业教育的提质培优工作，从规模发展转向质量提升，完善技能人才培养体系，健全职业教育的制度建设。其次是加强技术培训的增值赋能建设，按照高质量、高起点和高水平的培训标准，促成职业院校获得进步的动能，教师取得“双师”的智能，学生习得就业的技能。最后是贯彻示范性院校以质图强的发展路径，以高标准的技能教学为引导，探索高素质技能人才的培养模式，最终打造职业教育的宣传品牌、特色品牌和知名品牌。

结语

技术的更新变革和技能人才的培养需要在国家层面形成技能发展战略，从而适应全球技术发展的新形式和市场竞争的需要，此外，实施技能战略是发展中国家提升国际竞争力的重要手段。研究巴基斯坦“国家技能战略”产生的背景、目标、路径和效果，以期对我国职业教育的发展有所启示，也有助于促进中国和巴基斯坦两国文化教育层面的友好交流。