我国城乡融合高质量发展存在的问题与完善对策

李宗明, 苏景州, 任保平

(1.陕西理工大学 马克思主义学院， 陕西 汉中723000； 2.西北大学 经济管理学院， 陕西 西安 710127)

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，我国目前仍存在“城乡区域发展和收入分配差距较大”的问题，并将“基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”，实现“全体人民共同富裕”，作为2035年要基本实现的社会主义现代化远景目标之一。[1]9同时，许多学者对城乡融合高质量发展相关问题展开了多角度的研究和探讨。翟坤周、侯守杰提出城镇化建设取得显著进展后，城乡融合程度不断提高，为适应我国经济由高速增长进入高质量发展的新阶段，经济高质量发展的重点应放在城乡融合高质量发展之上。[2]文丰安、王星认为城乡融合高质量发展意味着城乡二元经济社会结构的转化，就是要在推动经济高质量发展进程中实现城乡更高层次的良性互动，将城乡共生共荣作为城乡融合高质量发展的核心要义。[3]40任保平提出应将城乡建设高质量作为中国经济高质量的重要部分，城乡融合高质量发展关系到人民日益增长的美好生活需要能否得到满足。[4]49曹飞认为城乡融合高质量发展要因地制宜推进城乡产业融合、空间融合、制度融合、人才融合、治理融合。[5]构建城乡融合产业体系，优化空间布局，更要以制度作为保障，破除阻碍城乡融合的制度壁垒，建立城乡一体的公共服务体系。范斯义、刘伟从提高农村发展能力角度，提出将科技创新作为促进城乡融合高质量发展的重要驱动力，来提高农业生产力，实现农业增效和农民增收，弥补城乡发展差距。[6]文丰安、王星认为推动城乡融合高质量发展关键在于有效利用城市发展力量合理配置城乡生产要素帮助农村获得更多有利的发展空间，通过城乡产业融合、公共服务融合来破解城乡发展难题。[3]41本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展理念，重点关注城乡融合高质量发展中存在的农业转移人口市民化程度低、城乡要素流动不顺畅、公共服务均等化不足等问题，并提出推进城乡要素配置、产业发展、公共服务等方面相互融合的对策建议，以促进城乡高质量融合发展。

一、 城乡融合发展的理论基础和主要目标

(一)理论基础

马克思主义城乡融合理论认为，生产力的发展推动着人类生产方式与生活方式的变革，由此带动城乡关系不断演进。城乡关系大多经历城乡依存、城乡分离、 城乡融合三个阶段。随着生产力的发展和社会分工的加剧，城市在乡村中孕育产生，二者相互依存、又相互对立。工业革命后，城市中聚集了大量的资金、人才、原材料等资源，而乡村由于生产力落后，两者的发展更加不平衡，使城乡关系由依存转向分离和对立，城市统治农村、“农村从属于城市” 的格局最终形成。马克思和恩格斯认为城乡分离和对立是工商业劳动与农业劳动分工的必然结果，“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础都是城乡分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”[7]408马克思认为城乡融合是社会发展的必然趋势，是城乡发展的终极目标。恩格斯首次提出“城乡融合”概念认为城乡融合消灭阶级和阶级的对立，使全体社会成员的才能得到全面发展。[8]308城乡融合是将二者生活方式的优点融合起来，乡村的发展需要城市资源的帮助，但同时也要改进自身环境，为城市资源流入乡村提供便利条件。“工业和农业应当相结合，逐步消灭城乡对立，实现城乡的融合发展” 。[8]422

新中国成立以来，我国城乡关系发展以逐步缩小城乡差别为最根本的价值追求，在坚持马克思主义城乡融合思想的基础上，继承中国传统城乡一体化发展智慧，借鉴现当代资本主义城乡发展思想中的积极因素，根据不同时期的国情和发展状况不断做出调整和创新。进入中国特色社会主义新时代, 党的十九大提出要建立健全城乡融合发展体制机制的政策体系，加快推进农业农村现代化，为新时代城乡关系确立了新的方向。2019年国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》[9]24，为我国重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，设计了崭新的路线图，对新时期推进我国城乡融合战略提供了重要指导。

(二)城乡融合高质量发展的主要目标

恩格斯指出“由社会全体成员所组成的共同联合体来共同地和有计划地利用生产力”破除城市与乡村对立的壁垒，促进城乡融合发展。[8]308从社会学角度分析，城乡融合即打破城乡壁垒，实现人口的自由流动和促进公共服务均等化，逐步缩小城乡差距。从经济学角度分析，城乡融合高质量发展是指从生产力和生产要素流动出发，促进二者合理布局，自由流动，促进城乡产业融合，资源最佳配置。随着我国经济进入高质量发展阶段，城乡融合作为高质量发展的重要部分也应在更高层次上推进城乡均衡发展，实现良性互动。城乡融合高质量发展的基本目标就是逐步破除城乡二元制度，加大城乡互动，坚持城乡平等，给予乡村与城市同等的发展机遇，形成工农互助、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。以加快新型城镇化发展为重要动力，促进农业转移人口市民化、城乡要素均衡配置、城乡公共服务均等化、城乡产业融合协调发展、城乡居民收入差距缩小，推动城乡更加充分、更加均衡的发展，实现城乡融合高质量发展。

具体的目标内容体现在以下几方面：一是不断推进城镇化建设，促进农业转移人口的市民化、户籍人口城镇化水平不断提高。2020年我国已经完成常住人口城镇化60%的建设目标，(1)数据来源于国家统计局，第七次全国人口普查公报，http://www.gov.cn。但城镇化率的提高不是城乡融合高质量发展的唯一内核，而是要促进农业转移人口平等享受市民权利、提高户籍人口城镇化率，实现城乡居民在政治权利、社会地位、生活方式的趋同。二是在要素配置领域，促进生产要素能够在城乡间的均衡、自由、双向流动，坚持城乡平等，打破阻碍城乡要素双向流动的壁垒，制度保障不断完善，合理配置使人力、资金、土地等资源在城乡间的双向流动，城乡资源得到更好的运用，实现城乡要素配置合理化。三是在公共服务领域，就是要保障和改善民生，实现公共服务均等化，核心内涵在于提高人民生活质量，这是高质量发展的出发点和落脚点。教育、医疗、社会保障等方面的改革力度不断深化，公共服务供给发展不平衡问题得到解决，不断提高公共服务质量满足城乡居民需要，实现城乡居民公共服务均等化。四是在城乡产业发展领域，促进农业现代化水平不断提高，构建城乡产业协调发展机制。农业生产力提高、产业结构升级、产业不断转型与创新，城乡产业融合发展制度健全，破除阻碍城乡产业融合的弊端，推动城乡产业融合发展。五是在分配领域，就是要“富民”“增收”，实现收入分配合理，使各阶层间的收入和消费水平的差距不断缩小。劳动收入的主体地位得到维护，初次分配和二次分配制度得到完善，切实缩小城乡收入分配差距，城乡居民收入均衡化。

二、 我国城乡融合发展中存在的主要问题

在我国城镇化建设快速发展过程中，特别是乡村振兴战略提出以来，我国城乡关系不断改善，城乡差距逐渐缩小，农村基本公共服务建设不断加强，农民生活得到很大改善，城乡融合程度显著提高，但由于城乡二元制度并没有被完全破除，城市“虹吸”效应强烈，扩散效应不明显，城乡发展依然存在城乡基本要素流动不合理、产业发展不均衡等问题。

(一)“化地不化人”的半城镇化

据第七次全国人口普查数据，2020年末我国居住在城镇的人口占63.89%，而我国户籍人口城镇化率为45.4%，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差18.49%，(2)数据来源于国家统计局，第七次全国人口普查公报，http://www.gov.cn。户籍城镇化率虽然也在提高，2020年末已完成1亿非农户籍人口落户目标。但是二者的相差比率表明，2020年末我国仍有超2.5亿农村籍人口(以农民工为主)工作生活在城镇，占城市总人口比率高达28.76%,这表明每一百个城镇常住人口就有28个没有城镇户口。由于城乡二元体制没有被完全破除，不同户籍人口享受的资源配置方式、基本公共服务不同，农村转移人口的市民化程度不够，其就业、教育、医疗与居住条件等生活保障机制尚不健全，有待不断完善和推进。

(二)城乡基本生产要素单向流动

近年来在国家一系列惠农政策帮扶下，农业、农村获得较快发展，但尚未建立起城乡要素均衡配置体制，缺乏制度保障，加上农村地区的资金附加值低于城市地区，农村资金、人才、土地等基本要素流入城市，农村面临发展难、后劲不足等问题。一是农村金融服务体系不完善，对农村服务能力不足，农村金融机构存在存贷比过低、放贷供给与需求不匹配等问题。二是农村劳动力大量外流，人口“流出去”却“流不回来”。2018年农村外流人口为2.8 836亿人，2019年增加到2.9 077亿人。(3)数据来源于国家统计局，2019年农民工监测调查报告，http://www.stats.gov.cn。三是随着新《土地管理法》的出台，我国正在全力推动城乡土地的市场化流动，来打破城乡土地要素的配置局限。但因“农地流转所存在的道德风险和逆向选择等可能性，制约了工商资本和小农户的有机融合”，[10]出现城乡统一土地市场发展缓慢，土地流转的面积不高、增速放缓等现象，也对推动农业规模化经营提出了一定挑战。

(三)农村产业发展有待提升

在党中央政策支持下，农村发展环境有了较大改善，农业现代化水平不断提高，农产品加工和乡村旅游业不断扩大，三产融合既增加了农民的收入，又促进了城乡产业间的联系。但从总体看，农业发展水平不高、城乡产业布局不合理制约了城乡产业融合。农业生产体系不完善，经营规模小，科技对农业拉动力度不够，造成农业生产效率低下。农村产业链条、产业形态虽有延伸和丰富，但同样面临一些问题。一是产业链条短，大多进行初级农产品加工，产品附加值低，农企之间联系不密切。二是“三产”融合程度低，农村生产性服务业发展滞后，缺乏农业服务平台。乡村旅游业发展深度不足，同质化严重，流于表面，无法进行深层次产业融合。

(四)农民人均收入显著增长，但城乡收入绝对差值依旧存在

改革开放以来我国城乡居民收入稳步提升，收入有所提高。但由于农业产品附加值低，农民外出务工也只获得工资性收入，农民缺乏财产性收入来源，近年来我国农村居民的收入增长很快，但与城市居民收入相比，仍存在一定差距。据国家统计局数据统计，我国2020年城镇居民人均可支配收入为43 834元，同比增长3.5%，农村居民人均可支配收入为17 131元，同比增长6.9%。(4)数据来源于国家统计局，2020年居民收入和消费支出情况，http://www.stats.gov.cn。农村增速高于城镇，相对倍数逐年下降，2020年下降为2.55倍。城乡居民恩格尔系数差值逐步缩小，近五年略有波动，总体稳定在3%左右。但是城乡纯收入与支出的绝对差值仍然存在，2020年分别为26 703元和13 294元。按收入来源划分，2020年城镇工资性收入和财产性收入为26 381元和4 627元，同年农村居民分别为6 974元和419元。

(五)城乡基本公共服务配置不均衡

近年来国家对基本公共服务建设不断加强，初步建立起惠及全民的基本公共服务体系，基本公共服务均等化程度不断提高。我国在教育、医疗和社会保障等方面已经基本实现了城乡全覆盖，解决了“有没有”的问题，但城乡在公共服务上仍存在较大差异。在教育方面主要表现为城乡教育经费和师资力量上的差距。2020年全国普通小学和中学生均教育经费为12 330.58元和17 803.60元，其中，农村为11 541.34元和15 731.01元。(5)数据来源于国家教育部，2020年全国教育经费执行情况统计快报，http://www.moe.gov.cn。“城市义务教育投入要高于乡村义务教育的投入，在一定程度上导致乡村地区师资力量减弱 ”，[11]农村师资力量较为匮乏，城乡在教育方面存在一定差距。在医疗水平方面，基本全覆盖的新农村合作医疗下，农民住院看病报销基本能够保障，但是城乡医疗物资和技术资源仍存在差距。2019年城市每万人医疗机构床位数为87.81，农村每万人医疗机构床位数为48.09，城市是乡村的1.82倍。在医疗技术人员层面，每万人比为111∶50，城市是乡村的2.22倍(6)数据来源于国家卫生健康委员会，2019年我国卫生健康事业发展统计公报，http://www.nhc.gov.cn。。在社会保障方面，广大农村地区保障制度初步建立，保障的力度和保障范围都还十分有限。

三、 推进我国城乡融合高质量发展的对策建议

(一)深化户籍制度改革，推进农业转移人口的市民化

深入推进以人为核心的新型城镇化战略，统筹推进户籍制度改革，健全农业转移人口市民化的配套政策体系，加大力度促进农业转移人口全面融入城市。坚持以《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》文件精神为指导，(7)国家发改委关于印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知，http://www.gov.cn。完善超大城市的积分落户政策，放开放宽中小城市的落户限制，增加中小城市基本公共服务供给，逐步破除户籍壁垒。[1]以平等享受居民权利作为基础推动力，要将农业转移人口作为城市不可或缺的一部分，保障其能够全面平等地享受市民权利，增强其归属感。“农业转移人口的基本生存条件的市民化是平等享受市民权利的主要评价体系之一”,[12]提升农业转移人口技能素质，提供基本的住房保障和就业机会是推进农业转移人口市民化的重要方面。因此，要健全就业和保障机制，加强就业技能培训,消除就业差别，提高进城务工人员的就业技能，提供均等的就业机会。不断推进城中村改造，提高进城务工人员的住房质量，加大城市廉租房、保障住房建设，着力解决生活困难人员、农业转移人口住房问题。

(二)建立健全城乡要素双向流动机制

城乡融合高质量发展最重要的在于合理配置生产要素在城乡间的均衡、自由、双向流动，树立城乡平等理念，彻底打破阻碍城乡要素双向流动的壁垒，“充分发挥政府的主导作用和市场的资源配置作用，利用财政补助、税收优惠、政策性贷款等手段，按照自由流动、平等交换的原则，吸引要素由城入乡、由工入农”，[13]45实现城乡资源有效配置、要素有机融合。

1.畅通人力资源流通渠道。人力资源流动是城乡融合高质量发展的关键，应进一步完善人才返乡激励体制，鼓励热爱乡村事业的青年，投身广大农村建设。不断壮大职业农民、科技人才、驻村干部等专业人才队伍，通过科技创新、制度创新，推动农村产业发展和乡村振兴。建立农民工返乡就业创业保障机制，确保人员“流出去”也能“返回来”，推动城乡劳动力要素的双向流动。

2.为乡村发展提供资金保障。城乡融合高质量发展需要资本作为保障资源，国家应进一步加大对农村发展的投资力度，增加财政支出，增加对农村发展的资金供给，引导社会资本进入农村，提升对农业经济的服务水平。政府部门应建立健全城乡融合发展资金管理机制，设立专项扶持基金，开辟绿色通道使资金流入农村，确保专款专用，提高资金利用效率。金融机构应完善城乡金融服务体系，加强风险控制能力，创新信贷产品类别，推动农村金融机构回归本源，将更多的金融资本流入农村实体经济。

3.统筹推进农村土地制度改革。我国“十四五”规划纲要提出要“建立健全城乡统一的建设用地市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革” 。[1]7首先，要建立和完善农村土地产权流转交易市场，破除集体经济封闭性，加快土地流转。“在确保农业安全、保障农民利益的前提下，推动土地要素市场化，实现土地要素在城乡之间双向流动”，[13]46使农村基本经济制度充满活力。其次，要进一步完善农村土地征用制度，规范征地程序，建立健全征地调解机制，建立健全城乡一体的土地征用补偿机制，保护农民的合法权益。最后，在坚持宅基地所有权的基础上，深化农村宅基地制度试点改革，“加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现的形式” 。[1]7建立闲置宅基地交易平台，允许宅基地进入市场自愿公平交易，增加农民财产性收入，盘活宅基地活力。

(三)加快推进城乡产业融合，奠定乡村产业振兴的物质前提

城乡高质量的产业融合是实现乡村产业振兴、农业农村现代化的重要前提和物质基础，推动农业现代化发展、建立城乡产业协调融合机制是实现城乡产业融合高质量发展的根本出发点和落脚点。

1.推动农业现代化发展。发展农业提高劳动生产率，是城乡产业融合的基础。[14]首先要改造传统农业生产方式，推动农业产业结构升级，不断优化调整产业结构，促进农业规模化、集约化发展。发展农副产品加工，延伸农业产业链条，提升农业结构层次。适当推动规模生产，推动全产业链标准化，降低成本，提高产品效益增加农民收益。其次要提高农业科技化水平，促进农业现代化发展。科学技术是第一生产力，农业的发展离不开科技的支持。抓好农业生产必须重视科技，政府要加大资金投入，构建科技平台，在科技人员引进中给予政策倾斜，加强农业专业化、技术化生产，加强对农民的技能、素质培育力度，打造一批“科技农民”，切实提高农业的科技贡献率。

2.建立健全城乡产业融合发展制度，推进农村产业融合。产业融合是提高农业发展效益，促进农业转型升级的内在动力。要坚持以农业为依托，市场为导向，构建城乡产业协调机制，完善产业融合发展政策，通过将资源、市场技术等要素间的相互交叉，形成新的分工体系，达到以城促乡到工农互促的转变，不断推动城乡之间的经济循环，促进城乡产业融合发展。

(四)不断完善城乡居民收入分配制度，缩小城乡收入差距

不断完善城乡居民收入分配制度，不断优化收入分配结构，拓展居民收入渠道。首先，健全各项生产要素参与分配的市场机制，激发市场活力“做大蛋糕”，探索通过土地、生产技术等要素增加中低收入群体要素收入。“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中比重” ，[1]9提高劳动性收入，健全工资支付保障制度，提高最低工资标准，维护劳动者主体地位，保障低收入人群的收入不断提升。其次，完善再分配机制，加大税收、社会保障、转移支付等再分配调节力度和精准性，改善收入和财富分配格局。发挥政府税收调节作用，完善居民财产税制，“健全直接税收体系，进一步减轻中低收入者税收负担，加强对高收入者的税收调节和监管，改革完善房地产税，适时开征遗产税”，[15]更好地促进收入公平。同时注意调节财富存量差距过大问题，促使税收财政政策在“调高、扩中、保低”方面有效落地，增加农民财产性和经营性收入，优化收入结构，使广大农民尽快富裕起来。最后，发挥第三次分配的独特作用，通过慈善捐赠、志愿服务等方式直接给予城乡弱势群体社会救助和临时保障。重点在于“推动三种分配方式的协调联动” ，[16]推动三种分配方式的相互促进、协调联动，不断改革和完善分配体系，不断缩小城乡收入差距，以实现全体人民共同富裕的目标。

(五)推进城乡公共服务的均等化，增进民生福祉

城乡融合高质量发展根本追求还是要促进基本公共服务的均等化，落实到保障和改善民生上。以高质量的公共服务不断增强人民的获得感和幸福感，针对教育、医疗、社会保障方面提供更加普惠的服务和更加合理的资源配置，持续推进基本公共服务均等化。在教育方面，以促进城乡教育资源的均衡配置为出发点，建立城乡统一的教育保障体制，整合城乡义务教育资源，适当向农村倾斜。培养一批高质量的乡村教师队伍，鼓励城市优秀教师服务乡村义务教育，提高支教教师的工资和福利待遇，加强教育的财政投入，完善教育基础设施，促进乡村教育的“软件”和“硬件”同步提高，推进乡村教育标准化发展，缩小城乡间的教育差距。医疗卫生方面，以推动医疗服务城乡全覆盖为出发点，改善乡村医疗设施、医疗人才不足的情况，加大农村卫生室建设，提高农村医疗服务水平。探索新农合的实现路径，推动地方医疗体制改革，真正实现城乡医疗并轨制建设，统筹医疗城乡一体化发展。社会保障方面，以建立健全多层次的社会保障体系，统筹城乡社会保障水平为出发点，确定各个地区农村保障标准。完善城乡统一的社会保障体系，建立健全城乡统一的基本保障基金和财政平衡保障补偿机制，促进公共资源均衡配置。提高社会保障部门运行效率，稳步提升社会保障水平，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。