社会治理现代化建设中的价值基础、关系重塑与能力建设

营立成，尹德挺

(中共北京市委党校 教研部， 北京 100044)

社会治理是解决社会问题、促进社会和谐、激发社会活力的必由之路，是提升人民幸福感、获得感、安全感的重要维度，也是国家治理的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理工作，着眼社会治理理念、制度、体系、机制、途径、格局等，形成了一系列新理念、新举措，提出了社会治理现代化的蓝图。如何理解社会治理的现代化，如何建设既有活力又有秩序的现代社会，成为广受关注的重要问题。社会治理现代化建设是一个复杂的实践过程，既涉及理念价值的转化与创新，又涉及社会关系的协调与重组，还涉及治理能力与治理手段的提升与优化，进一步明确新时代社会治理的价值机制，重塑社会治理中的主体关系与层级关系，不断提升社会治理的能力与效能，是构建具有中国特色社会主义特征、匹配社会主义现代化强国要求的社会治理体制机制的必由之路。

一、以共识、共生、共荣构建社会治理现代化的价值基础

社会治理现代化是一场伟大的社会实践，也是一次深刻的思想革命。尽管“治理”一词是舶来品，但“社会治理”却是最具有中国特色的社会学概念之一[1]。与彰显外部力量对社会作用的“社会管理”概念不同，“社会治理”表明了社会是一个自我运行的有机体，具有自我恢复和自我调节的能力[2]。因此，社会治理就是要激发社会的内在活力，让社会中的每一个细胞都健康活跃，从而打造一个“既充满活力又拥有良好秩序”的现代化社会[3]。从这个意义上讲，社会治理现代化要求构建基于社会本体论的价值哲学与道德秩序，让社会自身而不是外在于社会的种种因素发挥关键性作用，具体来说，就是打造基于“共识”“共生”“共荣”的社会治理价值根基。

“共识”是社会治理得以开展的重要价值条件，也是新时代社会治理的重要追寻。追求更高的效率和效能是早期治理理论的主要价值取向[4]。20世纪90年代，我国将市场化逻辑引入社会公共服务领域，推动理性化的社会管理行动，以实现效率或整体经济增长的内在驱动需求[5]。进入新时代，随着我国市场经济发展更加深入，社会结构中积累的社会问题更加复杂，社会成员利益诉求与价值取向日益多元，特别是网络社会发展带来了认同碎片化和虚幻化，“共识何以可能”成为新时代的社会治理之问。社会的共识离不开文化的根基。几千年的中华文明将我们塑造成为文化共同体，在社会治理方面，中国传统社会的道德治理、典范治理、乡民自治的礼治秩序和礼法结合等为社会共识的构建提供了宝贵的文化资源，也构建出具有中国特色的共识想象。在实践中，社会共识总是以“信任”这一关键要素参与到社会治理的过程之中，任何社会治理都要基于信任的状态选择模式，使得各方能够更好地实现一种合作、协商和伙伴关系，从而能够真正开展解决社会问题的协调性行动[6]。因此，“共识”作为社会治理的重要价值基础，有着极为重要的意义。

如果说“共识”是在理性认识层面解决了社会治理的价值立足点问题，“共生”则是在感性体验层面明确了社会治理的价值取向。“共生”意味着“共同存在”，这种存在并不是孤立地生存，而是人与人之间相互联结、守望相助、共同应对社会问题与挑战的治理状态。我们所谈的“社会共生”是面对复杂社会情境的“共生”。在一个社会结构高度稳定、社会生活高度静态的简单社会里，共生状态是自然而然的，这就是滕尼斯意义上的“共同体”。不过我们今天所处的早已不是那个“田园牧歌”的时代，指望回到那种人们彼此熟悉、小国寡民式的共生状态是绝无可能的。景天魁用“时间交叠、空间压缩、人口众多且结构复杂、多元思潮并存”[7]来概括今天中国社会的高度复杂性，这种情况下的“共生”需要一种全新的制度安排与空间设计，更加注重基于紧密的社会分工、理性的社会精神、广泛的社会资本形成的共生感，最终表现为诗意的栖居与共享的美好生活。实现“社会共生”必须面对种种社会问题、风险与危机挑战,因此我们在社会治理中必须有效应对社会风险，尤其要关注应急管理和危机管理。前者是及时有效应对和处置突发公共事件，中止其破坏性、控制其扩散蔓延、减少其危害性的治理机制；后者则是面向事态失控，严重威胁社会结构、基本价值和行为准则的治理[8]。当然，应急管理与危机管理最终仍要回归日常生活、回归常态化治理，这就要求以高质量的社会共生为遵循，实现社会治理多种状态的有机切换。

“社会治理”的最终价值落脚点是“共荣”，这里的“共荣”指的是社会成员的美好生活体验与社会充满活力有序运行的状态。中国特色社会主义社会治理的价值理念植根于马克思主义唯物史观的哲学前提，落脚于人民对美好生活向往的现实基础。这就要求我们的社会治理必须始终坚持以人为本的理念，着眼以人民为中心的立场，实现社会治理的宗旨和初心[9]。在每一个个人实现自身幸福生活的基础上，“共荣”的价值理念还要求在人与人、人与自然的关系上加以协调，着力应对安全领域的复杂挑战，将社会治理置于国家安全体系之中，最终得以建设一个充满创造力、实现活力与秩序有机统一的现代社会。当然，这里所说的“共荣”并不是要抹杀人们之间利益关系的客观差异性，实际上，以“共荣”为遵循的社会治理鼓励各类治理主体相互博弈、相互竞争、相互合作，着眼现实的利益问题与价值问题开展各种形式的良性互动，这种互动的过程正是社会治理从理念落到现实、从抽象变为具象的过程，也是迈向更高水平社会治理的重要路径。

二、重塑社会治理现代化进程中的主体关系与层级关系

社会治理现代化的进程始终围绕着两组重要关系开展：一是治理主体之间的关系，即社会治理的参与方之间如何竞合、如何互动；二是治理层级之间的关系，即基层治理单元与治理的部门安排之间的互动，这一关系常常被形象地称为“条块关系”。从实践来看，迈向社会治理现代化的过程就是上述两种关系不断重塑的过程：一方面，以行政为主导的传统治理关系被“一轴多元”的全新治理主体关系所取代；另一方面，以条块分割为特点的传统层级关系被“基层治理”与“市域治理”的融合发展关系所更替，这为构建具有中国特色的社会治理模式奠定了基础。

从社会治理主体关系的形成过程来看，中华人民共和国成立以后，国家依靠单位制、人民公社制、户籍制、阶级分类制等体制形成了自上而下、政社合一、界限清晰的指令式社会治理框架。改革开放以后，党和国家通过向各级社会主体授权的方式，将社会治理的任务更多交由社会性的治理主体完成，但这种授权仍然是有限度的[10]。随着社会问题的不断复杂化和各类社会主体参与意识、参与能力的提升，居民、企业、非营利组织等日益广泛而深入地参与到基层社会治理的过程中，促成了社会治理体系的转型。需要强调的是，在上述转型过程中，党的领导始终发挥着关键作用。我们党主要通过三种机制来实现社会治理转型：一是以自我革新的“倒逼”机制，不断探索、试错、总结与反思，不断推进社会治理转型发展。二是在预期引领机制下实现治理实践与善治预期的互构，提升治理中的公众支持与信任。三是发挥“转危为安”机制，积极运用执政党具有的自我修复和自我发展的理性和能力，预判、应对和转化社会风险，持续实现社会治理创新[11]。

从社会治理主体关系的协调机制来看，我们要进一步完善和优化“一轴多元”的主体结构[11]。“一轴”反映了党在社会治理中的核心地位，体现了党组织承担凝聚社会共识、引导不同主体力量和利益群体间关系与发展方向的重要功能，突出了党在构建开放网络、整合条块关系、赋权社会领域的关键作用[12]。“多元”中政府是负责推行各项治理举措的最重要主体，但政府长期面临着功能分割、责任弱化、治理碎片化等问题，这就要以治理能力现代化为目标推动政府行政体制改革，强化政府在社会治理中的责任，明确政府的职责边界。“多元”的其他力量——市场、社会组织、学者、普通民众等——则是通过民主协商被纳入社会治理体系。民主协商通过两种机制发挥作用：一方面是“激活”，社会力量通过国家提供的制度空间发挥更大活力；另一方面是“吸纳”，国家通过制度创新为社会力量参与治理提供更多的协商机会，使精英的意见、第三部门和社会运动的声音、普通民众的诉求，都纳入政治决策程序之中[13]。作为社会治理的基本方式，民主协商既为化解社会矛盾和冲突提供了一个理性化的途径，也能理性地维护公民基本权利和利益。

“一轴多元”的治理主体关系实际上回答了“谁来治理”的重要问题。除了治理主体关系外，治理层级的复杂关系也是在社会治理中必须关注的问题。一方面，以城乡社区为主要空间范畴的“基层”被认为是社会治理的重心与抓手，社会问题发生在基层、演变在基层、应对解决的最佳时机也是在基层，因此抓好基层治理对于推进社会治理现代化有着至关重要的作用。另一方面，许多社会治理的问题虽然在基层发生发展，但是其根源不在基层、处置力量不在基层、解决问题的锁钥也不在基层，因此，只有将“基层”与“中层”乃至更高层次的治理结合起来，才能更有效地解决社会问题、提升治理效能。从实践来看，处理社会治理的层级关系主要沿着“构建基层社会治理新格局”和“加快推进市域社会治理现代化”这一辩证统一的维度展开。

在基层治理层面上，党和国家提出了“自治德治法治”相结合的方法：自治是基础，法治是保障，德治是价值追求与重要补充，“三治”统一于“人”这个核心。我们可以看出，“三治”尽管面向的对象是基层，但是涉及的力量却并不一定在基层。自治的主体是居民及其组织，主要是在基层；德治和法治则与更为广泛的治理资源联系在一起。基于此，我们党在十九届四中全会上提出了“市域”治理的概念。所谓“市域”是包含一定乡村在内的自成一体的空间体系，可以看作以城市为引领的区域范畴[14]。由于处于国家与社会治理的纽带位置与中间环节，“市域”能够凝聚起基层不具备的治理力量，构建更加完备的治理体系，并嵌入在更为广泛的国家治理范畴之中，成为国家治理的基石[15]。基层社会治理与市域社会治理既不是一些学者所讲的并行不悖的两个治理范畴[16]，也不是一些学者所认为的存在某种包含与被包含的关系[17]，两者相互嵌入、相互依存。基层治理做得好不好直接检验市域治理成效，而市域层面的资源、力量统和情况则很大程度上影响着基层工作的开展。这就要求我们在实践中打破传统的“条块”逻辑，探索出一种全新的治理层级关系。

三、以能力建设为社会治理现代化注入不竭动力

社会治理现代化需要厚实的价值根基，也要求完善的制度基础，还需要坚实的能力保障。“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的方法论原则是社会治理能力的集中体现[18]。从能力类型上看，上述四种治理对应着组织动员与协调能力、制度创新与执行能力、紧急处置与灵活应对能力、科学评估与抓主要矛盾能力，这四种能力为推进社会治理现代化建设提供了重要保障。

系统治理是系统思维在社会治理领域的体现，突出治理过程的协同与联动性，这就对组织动员与协调能力提出了很高的要求。就组织协调能力而言，要重点提升战略性保障和统筹治理能力，增强科学决策能力和公众自主治理能力，实现官民平等互信、网络协商民主、信息公开共享。这一能力对于开展社会治理工作的领导干部，尤其是参与决策与组织的领导干部来说尤为重要。就动员能力而言，要充分利用我国独特的“动员体制”，善于组织和引导群众。需要说明的是，在面对日益风险化和高度不确定的当代社会时，开展社会动员绝不仅仅是对党和政府的要求，也是参与社会治理的各个主体应当具备的基本素质能力。

依法治理既要求治理主体具有较高的法律制度执行能力，又要求具有面向社会实际推动制度创新的能力。坚定地执行法律制度，就要遵从法治的原则，积极优化治理的权力与组织结构，不断完善权力施为的规范性、透明性、公正性，确保廉洁清明。积极推动制度创新，要求从深层次寻求有效的治理策略和有效转化制度优势，审慎考虑社会治理制度法律出台的前提条件、稳定预期、科学性和合理性，提升治理效能。在实践中，治理主体依法治理的能力主要通过四个方面提升：一是要积极培育法治文化氛围，树立法治信仰与法治思维；二是要努力建立社会治理法制体系，推进法治的形式与实质同步发展；三是要有效保障公民参与权和司法救济权，在民生保障和程序正义中实现权利与义务的协调；四是要始终在坚持以人为本、保障人权的现代法治理念的基础上，以宪法、法律为规范社会治理各项事务的基本依据，为规范运行公共权力和维护社会主体合法权益的切实保障。

综合治理则要求充分运用各种治理工具——既包括制度性手段，也包括非制度性的道德舆论等手段——有效应对治理中的复杂问题，尤其要提升紧急处置和灵活应对的能力。在实践中，要注重以“政治”强引领、以“德治”强教化、以“自治”强活力、以“法治”强保障、以“科技”强支撑的社会治理体制机制创新。特别要注意灵活运用这些手段解决问题：当社会问题分解后的最小单元存在法律问题则善于运用法律手段应对问题；如无法可依但有相应的标准或规范可依照，则要善于运用这些规范处置问题；如果没有制度性规则但存在道德规范则要用道德力量因应问题；如果没有任何依据，则考验行动者的理性判断和解决问题能力[19]，同时在实际工作中还要特别注重对突发问题的因应处置。总之，综合治理绝不是随意治理、随心治理，而是要科学治理、精准治理，提升治理实践的有效性、针对性。

源头治理要求厘清不同治理问题的优先次序、轻重缓急、标本关系，着重在治本之策上下功夫，从根本上识别问题、分析问题、解决问题，进行预防性治理。社会问题的“源头”主要涉及社会紧张度、社会离散度、社会认同度和社会信任度四个方面的核心问题，因此，要实现源头治理，就要围绕这些社会生活中的根本性问题，提出治理方案、增进治理能力。一方面要提升信息技术使用能力，通过人工智能、大数据技术、区块链等信息技术助力实现常态化预测，将科技支撑更好地嵌入社会治理体系，让知识理性更好地推动实践理性。同时，也要避免唯技术论，注重规避技术发展的风险问题。另一方面要强化重大决策评估能力，注重对重大决策进行合法性、合理性、可行性以及社会稳定风险可控性评估，尽可能防止、减少和弱化严重社会问题，减少社会矛盾的产生，将相关问题化解在微小状态、源头状态。

实际上，迈向社会治理现代化的进程本质上就是全面建设社会主义现代化伟大征程的有机组成部分，伟大的社会主义现代化强国离不开活力有序、公平和谐的社会主义现代化社会。建设这样一个社会的伟力并不存在于外部世界，更不会凭空出现，而是植根于社会内在动力之中。因此，只有遵循社会治理的初心使命，始终坚持共识、共生、共荣的社会治理价值理念，处理好社会治理中的主体关系与层级关系，不断加强社会治理中的能力建设，才能更好地推进具有中国特色的社会治理现代化进程，为实现中华民族的伟大复兴提供重要支撑。