重大疫情防控中党的领导的制度优势与路径完善——以党领导新冠肺炎疫情防控为例

胡长云， 向嘉晨

(1. 邵阳学院 法商学院， 湖南 邵阳 422000； 2. 汕头大学 法学院， 广东 汕头 515063)

2020年伊始，新型冠状病毒肺炎疫情汹涌来袭，广大人民群众的身体健康和生命安全遭受严重威胁。面对突如其来的重大突发公共卫生事件，习近平总书记明确指出：“疫情防控要坚持全国一盘棋。各级党委和政府必须坚决服从党中央的统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。”[1]同时，党中央及时成立中央应对疫情工作领导小组，加强对全国疫情防控的统一领导、统一指挥。此次新冠肺炎疫情防控工作全面深入地贯彻落实党的领导，对标了党的十九届四中全会所提出的“突出党的领导制度在我国国家制度和国家治理体系中的统领地位，强调要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，使得此次全球性突发疫情在中国得到迅速有效的控制，彰显了党的领导的强大制度优势。在全面依法治国的新时代背景下，有必要运用法治手段固化党领导疫情防控工作的基本经验，进一步优化和完善党对疫情防控工作的领导路径。这不仅有助于提升党的领导水平和执政能力，对推进国家治理体系和治理能力现代化也大有裨益。

一、重大疫情防控中党的领导的制度优势

习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[2]中国正是有了党的领导，才逐渐形成了独具特色的党政复合体制[3]6。党政复合体制不同于传统的政党体制或政府体制，作为一种复合体，它以一种特有的组织程序和方法模式将两种传统政治体制融通在一起。在这种政治体制中，中国共产党是权力轴心，发挥领导核心作用，而国家政权机关则是国家管理的具体执行者，党的“领导核心作用”和国家政权机关的“职能作用”，共同构成中国党政体制运行的关键[3]13，其优势在于通过发挥党的领导核心作用，精准把控国家各项事业发展的根本方向，国家政权机关则通过将党的领导优势转化为国家治理的强大政治优势，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，最终将制度优势转化为国家治理效能。由此可见，中国特色的党政体制决定了国家治理体系和治理能力的基本架构，在国家治理体系中，党“总揽全局、协调各方”的领导制度体系居于统领地位；在国家治理能力中，党的执政能力和领导水平发挥着决定性作用。因此，在疫情防控工作中加强党的领导不仅是有效应对疫情的内在要求和关键之举，更是国家治理体系和治理能力的优势所在。具体来看，这种优势表现在政治、组织和效率三个方面。

(一)政治优势

加强党对疫情防控的领导，能为疫情防控工作把准根本方向。疫情危机相较于其他危机而言，具有隐蔽性强、潜在周期长、波及范围广等多重特征，这也使得疫情防控不仅是医药卫生的问题，更是全方位的治理工作。正是基于上述考量，在新冠疫情发展初期，党中央审时度势、综合研判，及时成立了中央应对疫情工作领导小组，并多次召开中央政治局常委会。中共中央和相关部委相继作出了系列决策部署，通过发挥“把方向、管大局、作决策”的领导核心作用，为全国疫情防控工作的开展指明了根本方向。具体而言：一是明确政治导向。党的政治领导是党的领导的首要方式，主要体现为党的路线、方针、政策等重大决策的领导，体现为政治立场、政治方向、政治原则、政治道路等方面的领导[4]，这也为疫情防控工作指明了政治方向，提供了科学的顶层设计。例如新冠肺炎疫情爆发以来，以习近平同志为核心的党中央站在全国一盘棋的战略高度，对疫情防控工作作出重要决策部署，提出了坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，明确了坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战的总目标。二是正确舆论导向。在突发性危机事件中，除了危机本身所造成的损害之外，因为舆情的误判误导造成社会恐慌所带来的公共危机也不容忽视[5]。新冠肺炎疫情防控中，党通过制定思想领导路线、进行宣传教育等方式，为疫情防控工作提供了正确的舆论导向。一方面，通过强化显政，及时公布疫情防控的各项数据信息，达到安定人心、消除混乱恐慌的目的。另一方面，通过宣传教育防控知识、树立典型模范标杆、畅通群众防疫言论等举措凝聚共识，形成群策群力的“战役”氛围。三是实绩用人导向。党组织通过实绩用人导向，激发广大党员的责任与活力，充分发挥党组织和党员的战斗堡垒以及先锋模范带头作用，带动广大人民群众投身于抗击疫情工作。党组织和广大党员是贯彻落实党的政治使命、保障疫情防控工作有效推进的关键性因素。

(二)组织优势

疫情防控中加强党的领导，能为防控工作提供持久而强大的动力。作为以党建国的社会主义国家，中国共产党通过武装革命取得国家政权，但执政并不是中国共产党的最终目标，为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴才是中国共产党人的初心和使命。因此，中国共产党除通过政权的力量之外，还能动员广泛的社会力量领导人民实现自己的理想。正因如此，一个强大的政党领导对中国治理体系的完善和治理能力的提升远比一般原发现代化国家更有推动力，这种推动力主要由四项要素构成：一是统筹协调力。中国共产党领导的最大优势是能够发挥“总揽全局、协调各方”的统筹协调作用，通过前瞻性的战略决策，整合各方利益，完成资源的合理配置。例如，在新冠肺炎疫情防控工作中，征用大批企事业设施、调配全国数万名医护人员驰援疫区等。二是社会动员力。群众路线是党克敌制胜的重要法宝，党通过坚强信念、崇高理想以及以人为本等价值追求，影响和号召国家和社会各界万众一心、团结奋战。例如，在新冠肺炎疫情爆发后，党中央发出“疫情就是命令，防控就是责任”的动员号召，举全国之力构筑群防群控的严密防线；在防控关键期，党中央发出政策通知，通过局部阻隔、延长假期等举措，号召广大人民群众自觉在家隔离等。三是组织保障力，这是确保党的领导贯彻落实的重要推动力。在应对突发事件危机时，党的组织保障力具体表现为三类，即基层党组织的战斗堡垒力、领导干部的控制驾驭力和党员的模范带头力。例如，发挥社区基层党组织密切联系群众的作用、构建火线考验干部的用人选人机制以及党员处置优先机制等。四是示范引领力。在新冠肺炎疫情防控工作中，一方面通过党内惩戒，对无担当不作为、违法乱纪、影响防疫局势的党员和党员干部，按照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规进行严肃追责问责；另一方面通过党内褒奖，对表现突出、勇于奉献以及堪当重任的优秀党员及党员干部，按照《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》等党内法规进行宣传表彰。

(三)效率优势

突发公共事件具有突发性、不确定性、衍生性、扩散性以及巨大的破坏性等特征，因而其应急响应的关键在于效率[6]，而加强党对突发公共事件的领导，是有力提升防控应急响应效率的根本举措。具体体现在两个方面：一是决策部署的效率。西方国家只有执政党，没有领导党，这使得一个法令或议案的通过往往因为多党体制而受到国家机关之间的相互掣肘，难以有效协调，缺乏应有的效率。反观我国，中国共产党既是执政党，又是领导党，在新冠肺炎疫情防控工作中，党能够有效发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，从而整合各方利益分配，有计划、有重点地部署防控工作，各民主党派、工商联、社会各阶层积极参与、建言献策，不但确保了疫情防控决策部署的民主性、科学性，还极大地提升了疫情防控决策部署的效率。二是政策执行的效率。制度的生命力在于执行，有效管用的制度要靠执行力来保障。在新冠肺炎疫情防控工作中，党中央的决策部署之所以能够得到有效贯彻执行，对内而言，缘于中国共产党具有庞大而严密的组织体系以及始终坚持民主集中制的根本组织原则，通过发挥强大的组织力量，以及全党上下必须遵循个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的民主集中制优势，中国共产党在政策执行上具有强大的组织动员能力和自上而下的执行能力；对外而言，缘于中国共产党设立的党组制度，通过在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立领导机构，在本单位发挥领导作用，从而保证党的决策部署得以有效贯彻落实。

二、党领导疫情防控工作的实践样态

强化党对疫情防控工作的领导是充分发挥中国制度优势的应有之义，通过观察和分析党领导新冠肺炎疫情防控工作的实践样态，总结实践经验，有助于更为透彻地认识和分析在突发公共事件中强化党的领导的必然逻辑与完善路径。根据党的领导内容、方式、范围等不同，党领导疫情防控工作的实践样态可划分为两大基本类型，即总体领导与具体领导。

(一)党对疫情防控工作的总体领导

所谓总体领导样态，是指中国共产党主要通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，对疫情防控工作实行总体的、全面的领导过程和状态。在总体领导样态中，党对疫情防控工作的领导是宏观层面上的领导，是“总揽”而非“包办”，是一种宏观层面的整体把握，而不是微观层面的政务管理。具体而言，根据领导分工的不同，包括以下两类：

1.党中央的全面领导

从广度上而言，党对疫情防控的总体领导本质上是对疫情防控中的一切工作实行集中统一的领导，进行全盘布局，统一指挥。因此，必然只有党中央才能代表全党的行动，否则就不可能做到团结统一和步调一致[7]。党中央的全面领导主要包括两个方面的内涵：一是领导的内容具有全局性、基础性。党中央的全面领导主要通过“把方向、管大局、作决策”进行科学的顶层设计，表现为政治立场、政治方向、政治原则、政治道路等方面的领导。例如，党中央成立中央应对疫情工作领导小组对全国疫情防控工作实行全面领导，同时制定《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》等政策文件，为疫情防控工作的顺利开展提供了正确的政治方向。二是领导的范围覆盖疫情防控工作的各个方面。例如，中央应对疫情工作领导小组对全国疫情防控工作实行统一指挥、统一协调、统一调度，党政军民学、东西南北中等各方力量在党中央的集中统一领导下开展防控工作。

2.各级党组织的总体领导

从深度上而言，党的总体领导既是一个自上而下的权力运行过程，也是党的理论和路线方针政策逐级逐步贯彻落实的过程[8]。因此，党中央对疫情防控工作进行科学的顶层设计后，需要各级党组织贯彻落实党中央关于疫情防控工作的大政方针，执行党中央的决定、部署、指示等事项，从而确保党中央的集中统一领导得以有效贯彻落实。据此而言，各级党组织的总体领导主要包括两个方面的内涵：一是领导的内容是各级党组织通过在本地区本单位发挥领导作用，将党中央的决策部署以合法合规的方式转变为本地区本单位的政令、法规予以贯彻落实。二是领导的范围主要集中于政治决策、干部任免、思想宣传等领域。各级党组织在领导贯彻落实党中央决策部署的过程中，并非对本地区本单位大小事项进行事无巨细的管理，其领导范围具有领域性，既执行党的指示，又支持政权机关依法独立负责、协调一致地开展工作[9]，从而有效实施党对各方面工作的政治、组织、思想的领导。

(二)党对疫情防控工作的具体领导

一般情形下，党对疫情防控的领导是总体领导、宏观领导，但在特定情形下，党的领导需要直接介入相关国家和社会事务，实施具体管理活动，从而在疫情防控中形成党的具体领导样态。所谓具体领导样态，亦称直接管理样态，是指中国共产党通过直接介入和管理特定国家事务和社会事务，实现党对疫情防控的具体领导过程和状态。具体包括两大基本特征：一是领导内容的具体性。在该过程中，党的领导不仅是宏观上的把握，而且是微观上的管理，直接介入国家和社会事务，对国家和社会资源进行直接管理和具体调配。例如，媒体宣传行业事关国家安全和政治稳定，这不但要求报刊、广播、电视等媒体无条件地宣传党的方针、政策，还要求从事媒体宣传行业的工作人员无条件地执行党的纪律[3]32。二是领导范围的特定性。党的领导一般集中于政治决策、干部任免、思想宣传等领域，但在特定情形下，基于某类领域事项的重要性和敏感性，党需要对之直接介入，实施管理活动。在新冠肺炎疫情爆发后，党对疫情防控的具体领导范围重点体现在四类领域：一是党管军队领域。例如经中央军委主席习近平批准，海陆空三军部队共调配数千名医护人员支援武汉抗击疫情。二是党管干部领域。例如，中央组织部印发通知，要求注重疫情工作中对干部的考察、督导和调整，对于表现突出、堪当重任的干部可直接提拔和任用；对于不胜任现职、难以有效履行职责的干部要及时调整，严肃问责。三是党管人才领域。例如，为了贯彻党中央的统一部署，各地区相继出台了疫情防控中的人才保障政策，对发挥重要作用、作出突出贡献的人才在各方面予以优先支持。四是党管意识形态领域。例如，党直接管理新闻媒体，通过信息发布、热点引导、舆情管控等方式，强化对疫情防控的信息治理等。

三、重大疫情防控中党的领导的路径完善

总体而言，党在新冠肺炎疫情防控工作中发挥了卓有成效的领导作用，但在具体实践中，党的领导在制度化、规范化、法治化层面仍存在一些短板，例如一些地方领导干部面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施矛盾重重、朝令夕改，一定程度影响了疫情防控中党的领导的有效落实。为此，习近平总书记强调，“要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”[10]。在全面依法治国的时代语境下，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，运用法治思维和法治方式优化和完善党在疫情防控工作中的领导路径。

(一)完善党中央对疫情防控工作的全面领导体制

党的领导体制是一个错综复杂的系统，是党进行指挥、决策、部署、监督等领导活动的具体制度体系，领导体制的完善程度决定着党的领导能力和领导成效。疫情防控工作事关人民的生命安全，事关党和国家的长治久安，党中央对疫情防控工作的全面领导必须要有明确具体的制度依据作为基本遵循。在党内法规与国家法律双层并轨的中国特色社会主义法治体系框架下，有必要从党规与国法二元共治的视角，健全完善党在疫情防控法治体系中的领导体制，为党中央全面领导疫情防控工作提供明确的制度依据。

第一，在疫情防控法律中明确党的领导体制。现行宪法将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入了正文第一条，以根本法的形式表明坚持党的领导是我国法治建设的一项基本原则。目前，我国已有14部法律和10余部行政法规规定了党的领导原则[11]。但在疫情防控法律体系中，党的领导尚缺乏制度依据，有必要对之进行完善，以保证党中央对疫情防控工作的全面领导于法有据。但这并不意味着与疫情防控相关的所有法律都需要规定党的领导。具体而言，党的领导主要是方针、政策、路线上的领导，是“总揽”，而非“包办”。在疫情防控中，党的领导主要体现在总揽全局、协调各方，进行顶层设计和指挥决策来引领国家政权机关、企事业单位、社会团体和广大人民群众控制和消除疫情。据此，事关疫情防控整体布局、重大制度安排的法律法规有必要写入党的领导原则，例如《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》作为疫情防控法律体系的基础性、主干性法律，应当明确规定党的领导。梳理现行有效的规定党的领导的国家法律，基本都是对党的领导地位进行抽象规定和确认，有关党的领导具体领导职权、领导程序和领导方式等则由党内法规予以细化(1)例如《中华人民共和国国防法》第二十一条规定：中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。《中华人民共和国密码法》第四条规定：坚持中国共产党对密码工作的领导。中央密码工作领导机构对全国密码工作实行统一领导，制定国家密码工作重大方针政策，统筹协调国家密码重大事项和重要工作，推进国家密码法治建设。。因此，根据中国法治实践，宜在《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等基础主干性法律中对党的领导地位和领导体制进行总体规定。例如，在修订《中华人民共和国突发事件应对法》时宜规定：“坚持中国共产党对国家应急工作的领导。中央应急工作领导机构对全国应急工作实行统一领导，制定国家应急工作重大方针政策，统筹协调国家应急重大事项和重要工作，推进国家应急法治建设。”在修订《中华人民共和国传染病防治法》时宜规定：“中央应急工作领导机构领导传染病防治工作，研究制定传染病防治工作重大方针政策；必要时，中央可以派出工作组指导传染病防治工作。地方各级党委在党中央的统一部署下领导本行政区域内传染病防治工作。”

第二，在党内法规中细化党的领导体制。国家法律需要对党的领导进行抽象规定和确认，党内法规则需要对党的领导体制进行细化规定。2020年9月，中共中央印发了《中国共产党中央委员会工作条例》，对党中央的领导地位、领导体制、领导职权和领导方式等作出了详细规定，有效解决了此前党的中央组织规范缺失的制度问题。此外，为了坚持和加强党的全面领导，中国共产党制定了《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等多部相关党内法规，保证了党的领导活动在制度轨道上推进[12]。但检视当前应急方面的党内法规，现行有效的党内法规对于党领导疫情防控等应急工作的相关内容散见于党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块，尚缺乏系统完备的专门规范，尤其缺失规范党对应急工作领导的中央党内法规。因此，可以考虑由中共中央制定《中国共产党应急工作条例》，对党在应急领域的领导体制作出全面规定，同时，由中央和地方各级党委出台相关配套规定，进一步提升制度的实用性和可操作性，形成党对疫情防控领导体制的制度闭环。

(二)完善地方各级党组织对疫情防控工作的领导决策机制

地方各级党组织是坚持和加强党的全面领导的重要主体，负有贯彻落实党中央全面领导的主体责任。各级党组织通过在本地区本单位发挥领导作用，将党中央的决策部署以合法合规的方式转变为本地区本单位的政令、法规予以贯彻落实。这里的领导作用主要是指把方向、管大局、作决策、保落实。其中，“作决策”是领导活动的核心环节，也是有效实现党的领导的最主要方式。在新冠肺炎疫情防控工作中，绝大多数党组织第一时间响应和落实党中央的决策部署安排，组织和带领本地区本单位广大干部职工和人民群众开展疫情防控工作，但仍存在个别党组织和党员领导干部面对突如其来的重大疫情不了解、不重视、不作为或乱作为，出台的防控措施在规范性、科学性等方面存在欠缺，影响了党中央决策部署的贯彻落实和本地区本单位疫情防控工作的有效推进。因此，有必要优化和完善地方各级党组织对疫情防控工作的领导决策机制，包括4个方面：一是完善调查研究程序。决策的制定应当建立在调查研究的基础之上，充分的实证调研和专家论证是保证领导决策科学合理的前提。当前存在一些党组织在决策前忽视调查研究的重要性的问题，这极不利于领导决策的科学性和合理性。因此，有必要明确调查研究形成的报告和专家论证意见的重要性和必要性。二是完善党委议事规则。党委议事程序是党组织领导决策的主要阶段，也是决策意见的“定型”阶段。目前一些地方党组织陆续出台了相关议事规则，一定程度上保障了地方党组织集体决策重大问题的规范性、科学性和民主性。但在具体实践中，仍存在一些党组织规则程序意识不强，尤其是在一些基层党组织中存在书记“一言堂”的现象。为此，有必要对党委(常委)会议事规则进行完善，尤其是对包括会议召集规则、人数有效性规则、讨论表达规则、表决规则、监督规则等基本规则在内的程序性规定作出进一步细化。三是完善信息公开程序。在疫情防控的具体实践中，一些地方党组织作出的决策和出台的相关防控措施存在不公开、不及时公开或公开不充分的现象，一些领导干部对信息公开的程序意识不强，极大地影响了疫情防控的进展。党组织作出的相关决策一般应当及时公布于众，因此，应将列席旁听制度、征求意见制度、听证制度、公示发布制度等纳入党的领导决策相关规则中。

(三)完善党的具体领导的制度保障机制

党的领导一般体现为大政方针政策等宏观式的总体领导，但在特定情形下，为了确保特定需求和目标得以实现，党可以采取微观式的具体领导方式，介入相关国家和社会事务。在此种模式下，党的具体领导事项既涉及党的事务，也涉及国家和社会事务，党的机关和国家机关共享一定的管理权限，因此，党在特定领域的具体领导必须纳入法治的轨道，党政联合制定党内法规应时而生。

党政联合制定党内法规是拥有党规制定权的党组织联合国家机关在相同或相近领域共同立法而呈现的具有中国特色的法治形态，是涉及国家管理事项的特殊党内法规，有学者指出其是优化党的领导、提高法治治理效率、协调党政关系的重要制度保障[13]。正因如此，2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第十三条规定：“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”从而使得党政联合制定党内法规具有了正当性依据。在中国特色的法治实践中，党政联合制定党内法规日益受到党中央的重视，并成为中国特色社会主义法治的新常态。例如，在党管军队领域，有《民兵政治工作规定》《中国人民解放军预备役部队政治工作规定》等党政联合制定的党内法规；在党管干部领域，有《公职人员政务人员处分暂行规定》《中央企业领导人员管理规定》《科研事业单位领导人员管理暂行办法》等党政联合制定的党内法规；在党管人才领域，有《专业技术类公务员管理规定》等党政联合制定的党内法规；在党管意识形态领域，有《关于新闻采编人员从业管理规定(试行)》《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》等党政联合制定的党内法规。上述党政联合制定的党内法规共同构成了党的具体领导路径的法治保障体系，同时也在一定程度上为党领导疫情防控工作提供了相关的制度依据。

但另一方面，相较于疫情防控而言，当前党政联合制定的党内法规仅属于一般规范，尚未制定疫情防控领域的专门规范。因此，可以考虑在制定《中国共产党应急工作条例》的基础上，要求各级党委和政府在疫情防控等应急领域联合出台相应的配套党规与党内规范性文件。此外，鉴于重大疫情等突发事件所造成损害的严重性以及防控治理的重要性，还可以考虑在军队、干部、人才、意识形态等党的具体领导领域，由党政机关共同制定一批党内法规，对诸如军地协同制度、干部管理制度、人才识别评价制度、宣传舆论管理制度、党政同责制度等与应急管理密切相关的事项进行专门规范，从而形成较为完备的应急党内法规制度体系，为党在疫情防控等应急领域的具体领导提供制度保障。