“两山银行”的创新机制、发展瓶颈和突破路径*

侯静怡

(湖州职业技术学院 商贸与经济管理学院， 浙江 湖州 313099)

一、乡村“三变”改革中利益相关者的冲突

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要巩固和拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，坚持农业农村优先发展，通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”这样的“三变”改革，让农民分享更多产业增值收益。据笔者调研，无论是资源丰富地区，还是贫瘠地区，“三变”改革均涉及农户、村集体及社会资本方等多方利益相关者之间的矛盾和冲突。

(一)农户资源缺少“三变”输入端口

家庭农户作为部分自然资源的个人权益所有者[1]34，无法凭借自身力量将所经营的林场、农地、农庄等转化为高价值、高收益、规模化的生态项目。村民的自主经营、自发建设，导致违章建房、空心村、一户多宅、民宅布局散乱等无序现象频发[2]208。由此可见，村民缺少资源变资产、资金变股金的输入端口。

(二)集体资源缺少“三变”输出平台

村集体作为大量自然资源的国家权益所有者，无法将集体经济掌握的“机动地”“四荒地”及其他碎片化生态资源，以成片化、产业化、项目化形式进行整合开发。由此导致，村属生态资源多数处于零星、无序开发和闲置未开发状态。甚至，因为土地成本、劳动力、内部激励等问题，集体经济要么走向破产，要么在其他力量支持下才能发展[3]27。除沿海发达地区外，绝大部分中西部农村集体经济仍处于长期负债或“空壳”状态[4]69。其集体经济缺乏服务转化，集体资源缺少“三变”输出平台。

(三)社会投资方缺少“三变”合作渠道

当前，自然资源资产产权制度改革还处于起步阶段，确权难度较大[5]74。因不同村镇的生态资源所有权、经营权、收益权属于不同的村民、合作社、村集体或政府平台公司，导致在项目前期洽谈阶段，社会资本方就遇见了业主多元、价格混乱、利益纠纷、群众上访等各种问题，甚至遇见征地类群体性事件[6]107。

课题组通过查阅文献和会议新闻，开展现场研学、非参与式观察、半结构化访谈等形式[7]67 [8]59，综合调研了浙江由政府平台公司发起的“两山银行”，这一创新机制的实施情况，以期为全国农业农村推进“三变”改革提供参考案例(1)2019年8月-2020年7月，作者曾在湖州市发展和改革委员会从事社会实践调研。相关数据来自政府报告、会议培训、现场考察及日常访谈。。

二、“两山银行”是“三变”改革中的机制创新

(一)“两山银行”的概念创新

1.“两山”理念 2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志，在浙江安吉余村考察时，首次明确提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断[9]83。“两山”理念是习近平生态文明思想的重要组成部分，2017年10月，被写入党的十九大报告和党章，成为指导全国生态环境保护和经济社会发展的重要指南。2020年3月，习近平总书记再次到安吉余村考察时强调：“把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大，让绿色成为浙江发展最动人的色彩。”[10]110将“绿水青山‘转化’为金山银山”是践行习近平总书记“两山”理念的核心内容。

2.“银行”释义 牛津字典中对“银行(Bank)”一词有三种释义：(1)“金融目的(For money)”；(2)“博彩所用筹码(In gambling)”，是信用化的交易代币；(3)“库存、储存物(An amount of sth that is collected)”，或“用于储存某种有用物品或资料的库(A place where sth is stored ready for use)”。近年来，管理货币替代物的比特币、以太币、USDT等数字货币，成为“银行”概念的新释义[11]84。

3.“两山银行”概念 “两山银行”是指在乡村“三变”改革背景下，借鉴商业银行的“零存整取”业务，将“两山”理念融入银行的“金融、信用、库、库存、货币”功能中，搭建起“绿水青山”生态资源与“金山银山”产业资本相互转化的平台。这是由县、乡、镇等各级政府平台公司发起设立的法人公司。其主要职责包括输入端、输出端与平台端业务。目前，“两山银行”已成为新时期农业农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的重要服务平台。“两山银行”创新机制首先在浙江地区得到孕育、发展和实践。

(二)“两山银行”的实践探索

根据输入输出端内容和载体的不同，我们把“两山银行”的实践探索分为以下四个发展阶段：

1.孕育期：农民的农房信用化融资创新 “两山银行”的概念创新，是参照了金融银行的运作模式。将输入端的载体从普通的“资金储户”扩展为与“生态资源”相关联的“农房储户”，输出端为“村民、村集体”提供的与乡村资源改造相关联的融资资金。2018年，浙江安吉农商银行首次推出具有绿色金融功能的“两山乡居贷”产品[12]。该产品的输入端为村集体流转的村民土地或民房的储户租金(2)2018年，安吉县天荒坪镇港口村为盘活闲置农房资产，将村里村民的农房统一租用，按既有状态提供给外来青年创客改造民宿。第一批10名创客预付的100多万元租金让村里犯了难。经协商，村两委出面，为银行收集各项信息，到银行申请“批量授信”，为村民们申请到了改造民宿的融资授信。“先收集信息，做好银行对接。钱就准备在银行，随用随时申请，不用无利息。”安吉县天荒坪镇银行提供的“两山乡居贷”，既为缺少资金的农民农户提供了支持，也激励了各乡镇(街道)改造农房，修建民宿。未确定贷款时间或贷款额度的村民也可以参加。，输出端为青年创客改造农房、兴建民宿需要的绿色金融资金。这种产品成了浙江“两山银行”发展的雏形。

2.萌芽期：村民的行为信用化融资创新 2019年11月，浙江丽水创造性地建立农户生态信用档案，将居民的绿色生活、生态文化、生态经营、社会责任、环境保护等行为，按AAA、AA、A三个等级进行累计积分，统一纳入市级生态信用平台管理。输出端为“有积分存储”的农户提供无抵押、无质押、无担保的授信融资。此类由“生态行为积分”输入的信用贷成为“两山银行”萌芽期的代表产品。

3.诞生期：平台机构的信用化服务创新 2019年12月，浙江省发展和改革委员会首次将丽水市提供“两山贷”产品的县级工作平台定义为“两山银行”[13]。2020年4月，安吉县人民政府印发《安吉县“两山银行”试点实施方案》[14]，明确将全县范围内的山、水、林、田、湖、草等自然资源，以及适合集中经营的乡村宅基地、集体经营性建设用地、农房、古村、古镇、老街等作为输入端资源，输出端以资本化的“绿水青山”项目库为导向，建立一种通过多元化运营实现“金山银山”综合收益的服务创新机构。这种以服务“绿水青山”向“金山银山”转化为宗旨的综合管理机构是“两山银行”诞生的标志。

4.发展期：类“银行”的概念化试点创新 2020年6月，浙江省召开“两山银行”试点工作推进会，这标志着“两山银行”建设进入快车道。2020年9月，《浙江经济》刊文提出：“两山银行”试点是打造生态资源与产业资本对接融合的中介服务平台，是集成了一个运营机构、一套服务体系、一套监管制度、一系列产权制度改革、一项共建共享机制的改革创新[15]6-9。2021年5月7日，浙江省常山县举行“两山银行”学术研讨会。该研讨会由浙江省社会科学界联合会、中共常山县委、常山县人民政府联合主办，浙江省政协、浙江省政协农业和乡村委员会、浙江省林业局、北京第二外国语学院、国务院参事室绿色经济中心等相关单位和专家学者与会，共同研讨了“资源变资产、资产变资本、农民变股东”的理论价值与应用实践。会议认为，在具体实践中，“两山银行”是以政府为投资主体、经工商登记注册的法人公司。“安吉两山银行”即安吉县两山生态资源资产经营有限公司，其主要职能是：输入端将县域一、三产业相关的闲置资源高水平整合为产权明晰、便于开发的资源库；平台端建立政府、产业、金融等地方资源合作联盟，对接能盘活生态资源、实现生态产品价值的社会资本方；输出端以生态项目开发为载体，以产业绿色发展为目标，实现“资源变资产、资产变资本、农民变股东”的多元化生态发展之路。

(三)“两山银行”的重要职能

1.为“三变”改革提供四类资源输入 (1)碎片资源整合输入。碎片资源输入包括但不限于集中收储美丽乡村建设中的连片村庄，主要是集中收储美丽城镇建设中的小城镇、小集镇，综合管控河流沿岸的房屋、农田、湿地、码头等环境风貌，集中管控区域内的古镇、古村、老街、老屋等人文资源的开发，集中管控美丽精品观光带、美丽公路、美丽廊道沿线的自然资源、环境风貌等。(2)低效资产回购输入。主要是对其他工商资本、开发商已收储的山水林田湖草等自然资源资产进行重新评估，其中对处于低效开发的自然资源资产进行回购再开发；对低效开发经营的林地、耕地等进行重新回购收储，为高效农业开发做好资源储备；对闲置宅基地、农房进行评估回购，为开发民宿、康养、文创、总部经济等提供支持；对生态公益林进行集中收储，并将其整合为能够连片开发森林康养、休闲旅游、科学考察等项目的资源库。(3)股份化收储生态资源。利用储户资金、社会资本及政府引导基金等，鼓励乡镇(街道)、村(社区)开展全域股份化改造。采取入股、托管、赎买等形式进行集中收储，使区域内拥有自然存在性资源和人文传承资源的村民、村集体和相关企业成为“两山银行”的股份化“储户”，定期获得储蓄收益。以衢州“两山银行”为例，县、乡、镇、村集体等平台公司将家庭农户、村集体所管辖的5栋以上的连片农房、5 000平方米以上的宅基地、100亩以上的经济林等，通过租赁、流转、入股等方式，集中统一收储为“两山银行”输入端资源。(4)地方特色资源开发输入。针对现有的“山、水、林、湖、草、田、房、地、矿、海”等资源较为分散的特点，尝试将任何一片林、一座山、一条溪、一座岛、一种低碳行为等都纳入“两山银行”管理平台。如安吉县蔓塘里村，将茶山、农房、乡村街道等既有资源“存入”“安吉两山银行”，输出端与工商资本合作，成功培育了“文创灯光第一村”。

2.为“三变”改革提供四类中介服务 “两山银行”平台端可以提供四类中介服务：(1)设立法人机构。地方政府一般授权国资国企(如县、乡、镇城投公司等)为出资代表，牵头成立县、乡、镇级“两山银行”平台公司，对资源类储户的自然资源提供确权、评估、定价、收储、数据、增信、研发、咨询、信息、风控、交易等中介服务。(2)资本对接。利用地方财政资金的杠杆效应，与商业银行、信托基金、农林合作社等机构合作，设立绿色产业、乡村振兴等引导基金，通过“政银企”联合方式，助力生态产业的高质量高效益发展。(3)产业对接。“两山银行”集中优势资源，利用招商推介途径，与农业、旅游、文化、康养等优质产业投资机构、优秀运营管理团队开展合作。(4)创新服务。对接咨询管理机构，提供科学研究、技术扶持、产业咨询、运营审计、市场开拓、金融创新等专业中介服务。

3.为“三变”改革提供四类资本输出 “两山银行”可以提供四类资本化输出职能：(1)资金类绿色金融。提供数字化、智能化、非接触式及其他创新类的金融产品[16]103，为农业企业、家庭农场、农民合作社等生态资源经营主体提供融资服务。(2)资源信用类交易。引导开展碳汇交易、水权交易、生态补偿等信用化交易，实现资源保护、生态平衡、生态产品价值变现等功能。(3)资源资产化交易。将收储管控的自然资源进行流转、租赁、招标、拍卖等，实现生态资本的价值变现。(4)股份投资运营。将已储备的生态资源转化为生态项目资产库，通过混合所有制、股份合作等方式，发展现代农业、乡村旅游、健康养生、文化创意、精品民宿等新产业新业态，提高资源综合利用效益。

三、“两山银行”推动“三变”改革的瓶颈

(一)资源所有者的产权权限界定难

我国的自然资源体现为国家和集体所有的公有制性质。由于村民和村集体、村集体和地方政府、地方政府和中央政府对各类自然资源的产权权限并不清晰，产权主体之间对自然资源的使用优先权也不明晰，公益性资源和经营性资源的开发目标不尽相同，而县、乡、镇及村集体则分级成立“两山银行”公司，这样便无法满足自然资源所有者的资格权、所有权、处置权、收益权等各方面的个性化需求。

(二)储户需求的碎片化资源整合难

县、乡、镇政府平台公司成立“两山银行”，将分散在个体、农户、合作社、村集体或部分企业名下的资源集中统一管理。但是，面对碎片化、零散型资源类储户的多元诉求，分级分批收储农民、农户、村集体及其他生态资源的难度较大。另外，生态资源收储后，若不能及时对接社会资本进行开发，则管理成本就会持续增加，不利于“两山银行”长期储存整合后的碎片化资源。

(三)乡村产业开发需要的资金聚合难

由于小村镇、乡村地区的自然资源的边际效益较低，村民、村集体和小微企业通过乡村合作社、乡村股份制公司形式开展的投融资业务，较难吸引到大规模高水平的产业资本和社会资本“上山、下乡、进村镇”。产业投资方招商难是“两山银行”发展的主要瓶颈。

(四)地方生态化发展的项目选择难

一般小村镇及农业地区基础设施投资较少，金融资本、人力资源较为匮乏。“两山银行”既要对已破坏的山、水、林、田、湖、草实施“复绿”，又需通过市场机制将差异化的“常绿”自然资源转化为高品质的生态效益，这对经济欠发达地区的挑战很大。如“敦煌防护林被毁”事件，就折射出对林木资源价值认知的落后。“葡萄产业”合作方的引入，造成对“林木资源”的替代性竞争效应[17]。如何实现产业与生态的平衡发展是“两山银行”选择输出端项目时的决策难题。

四、“两山银行”突破“三变”改革瓶颈的路径

浙江“两山银行”试点也才刚刚起步，若要推广到全国实施，首先应确保生态资源被破坏地区实施绿水青山“复绿”行动，其次应鼓励生态资源“常绿”地区探索将生态资源及生态产品价值转化为市场上的“金山银山”，多角度地突破发展瓶颈。

(一)输入端须不断拓展“绿水青山”存储标的

“两山银行”的输入端以“绿水青山”为标的物。标的物应对应设计成村民能自助对照、自助查询、自助测算的APP储存端，以提升自然资源所有者与生产者参与“两山银行”的积极性。按资源受干预强度的不同，可设计成以下四类生态资源端口：(1)不动产资源。这类资源包括承载古技术、古工艺的古街、古镇、古宅、古建筑等，具有独特性、稀缺性特点，但自我更新和修复能力差，需进行适度人为干预和保护，将逐渐消失的生态价值开发延续。(2)不可再生资源。如石油、煤炭、稀土等矿产资源，经人类规模化利用后，在相当长的时间内难以恢复，需要借助保护性措施提升其综合效益。(3)天然更新资源。如空气、阳光、水源等资源，需要人类进行有意识的保护，以维持其清洁、清澈、清新的生态本质及环境调节的生态功能。(4)干预更新资源。这类资源包括生产生活所必需的农、林、牧、副、渔、动植物加工产业及人造景观资源等，具有普遍性(大众需求)、文化性(地方各异)、需求量大(生活需求)等特点，需借助现代科技和人工辅助手段增加其产量，提升其资源利用效能。自然存在的湿地森林，是陆地中最大的可再生资源库[18]1-8，因其再生速度缓慢，也需引入人工种植培育方法，及时补偿因人类开发而导致的资源损失。

(二)平台端须进一步拓展“两山银行”服务职能

“两山银行”平台端须进一步拓展四类服务职能：(1)拓展资源统计服务，将资源数据化。通过采用地理信息等先进技术，统计生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线内的生态资源，将其分布、种类、数量等在遥感影像图或土地利用现状图上汇总、展示、分析，以数据化、信用化形式存入“两山银行”，以实现生态资源的数据化集中管理。(2)拓展资产转化服务，将资源价值化。生态资源的数据化过程需将自然资源、人文资源、历史建筑、特色产业等进行初步价值核算[19]106-114，形成“两山银行”生态资产库。(3)拓展生态资源的资本化服务。将完成价值化储存的生态资产转化为生态资本。通过作价入股、合资经营、转让租赁等途径实现项目化运营，将高质量的自然资产与高水平的资本结合，实现“两山银行”对多元化生态产品的有效输出和价值增值。(4)拓展市场化运营服务。在“两山银行”成立之初，以政府平台公司为主导。经过一段时间的发展以后，应通过市场化、混合制改造，以生态资源为资产，以细分客户为导向，以生态产品盈利为途径，以政府购买服务为补充，以长期保护生态资源为最终目的，吸引多行业的专业机构参与“两山银行”的运营管理。未来的发展必将走向专业化、产业化、细分化。

(三)战略端须进一步拓展“两山银行”合作联盟

“两山银行”战略端须进一步拓展四类合作：(1)搭建“两山银行”多级管理机构。以市(县、乡、镇)城投公司为政府出资代表，与村镇、村民建立三方共治共享的合作模式，共同保障自然生态资源的“复绿”“常绿”，在共同保护、共同开发自然生态资源的过程中共同受益。(2)与地方职能部门建立协同机制。与财政、农业、文旅、水利、林业等职能部门协同推进，为“两山银行”多地试点提供政策指导。(3)与金融机构建立资金合作机制。由地市级政府牵头，联合金融机构，发起成立多元产业基金。以财政资金撬动金融和社会资本，为“两山银行”提供重要资金保障。(4)与产业合作方共同规划产业合作方案。根据“绿水青山”标的物的不同，依托山地、水库、湿地、海岛、林地等独特生态资源的禀赋，设计多元化输出产品。在生态资源的整合、策划、招引和产业项目实施等环节，绘制不同资源的开发蓝图，以实现“天、地、人、资源、资本、产业、生态”的大循环发展。

(四)输出端须进一步拓展“金山银山”价值实现

“两山银行”输出端可聚焦四类产业的生态价值实现：(1)绿色金融产业价值实现。设计“两山银行”基金，如生态资源基金、绿色投资基金等[20]83-89，为生态环境脆弱地区的绿色生态修复提供金融支持，促进生态环境“复绿”与生态资产增值，形成良性循环。如塞罕坝机械林场、内蒙古库布齐沙漠、宁夏沙坡头等地区的生态复绿工程[21]104-107。(2)信用化产品交易价值实现。探索碳汇交易、生态补偿、节能减排、污染治理、清洁能源、生态行为评级、ESG责任投资评估等信用化产品[22]171-172。以森林碳储量为例，可细分疏林、散生木和四旁树的碳资源转化输出[23]199-214，为实现“碳达峰”“碳中和”目标提供保障。(3)资产转让价值实现。以出售转让、流转租赁、委托运营、特许经营等方式，为生态资源“储户”创造价值增值，综合实现生态产品价值的“金山银山”效应。(4)资产运营价值实现。将已储备的生态资源转化为生态项目资产库。通过混合所有制、股份合作等方式，发展现代农业、乡村旅游、健康养生、文化创意、精品民宿等新产业新业态，提高资源综合利用效益。

综上，“两山银行”是政府、银行、社会资本共同投资成立的，是村民、村集体与社会资本方提供“资源变资产、资金变股金、农民变股东”通道的新型服务管理平台。它既注重优良生态环境的保护，又注重社会资本对生态资源的定向开发；既推进“绿水青山”生态资源与“金山银山”产业资本的对接，又推进“金山银山”社会资源反哺“绿水青山”生态环境保护。随着全国双循环新发展格局的推进，“两山银行”将必然成为各地政府、平台公司、村民、村集体与社会资本方合力探索“绿水青山就是金山银山”转化新通道的共同选择，也可以为全国探索乡村“三变”改革提供“浙江方案”。