脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径研究

李成臻

（临沂市委党校，山东 临沂 276000）

习近平总书记指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”“我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。”本文通过对脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系分析，梳理两者在衔接过程中存在的问题，提出两者有效衔接的对策建议，从而为巩固脱贫攻坚成果、补齐乡村振兴短板、实现乡村全面振兴提供有益借鉴。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系

（一）脱贫攻坚与乡村振兴衔接的理论逻辑

1.脱贫攻坚与乡村振兴统一于社会主义本质要求

社会主义的本质要求在于实现共同富裕。马克思主义的最终目的在于实现每个人自由全面发展。中国共产党高举马克思主义大旗，只有解决贫困问题，才能避免两极分化、实现共同富裕，才能体现社会主义的本质要求，体现马克思主义的人本价值。关于脱贫攻坚，习近平总书记反复强调，“如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”。关于乡村振兴，习近平总书记指出，“如果在现代化进程中把农村4亿多人落下，到头来‘一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村’，这不符合我们党的执政宗旨，也不符合社会主义的本质要求”。这充分说明脱贫攻坚与乡村振兴都是对社会主义本质要求的具体化。

2.脱贫攻坚与乡村振兴统一于以人民为中心的发展思想

“为了谁发展、依靠谁发展”是以人民为中心的发展思想所要回答的基本问题。脱贫攻坚与乡村振兴都是这一思想的具体实践，前者是为全面建成小康社会第一个百年奋斗目标实施的重大战略，意在消除绝对贫困，实现全面小康；后者是为建设社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标制定的重大战略，意在缓解相对贫困，实现共同富裕。两者共同解决城乡发展不平衡不充分问题，最终实现“人民对美好生活的向往”目标[1]。两大发展战略深刻回答了发展为了谁、依靠谁、成果由谁共享的根本问题，体现了中国共产党为中国人民谋幸福的不变初心，是坚持以人民为中心的发展思想最充分的体现。

3.脱贫攻坚与乡村振兴统一于实现农业农村现代化

“三农”问题是解决发展不平衡不充分问题的重点与难点，是构建新发展格局的潜力后劲，是应对国内外风险挑战的基础支撑[2]。脱贫攻坚与乡村振兴是解决“三农”问题的两个方面，二者既相互独立，又相辅相成，有机地统一于农业农村现代化建设中。脱贫攻坚优先于乡村振兴，乡村振兴接续于脱贫攻坚，两者的有效衔接在时间上先后接续，是破解城乡“二元结构”、推动城乡融合发展、系统解决“三农”问题的关键，最终促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

（二）脱贫攻坚与乡村振兴衔接的实践逻辑

1.“一张蓝图绘到底”的工作体系衔接

脱贫攻坚与乡村振兴在工作体系上一脉相承，两者都是对“三农”工作的整体规划。脱贫攻坚时间较短，乡村振兴时间较长；脱贫攻坚主要解决1亿农民、12.8万个贫困村、832个国家级贫困县的绝对贫困问题，乡村振兴主要解决6亿农民、57万个行政村、全国2 800多个县的农业农村现代化问题。脱贫攻坚待完成的目标任务、工程项目等应接续纳入乡村振兴战略规划，建立健全长效机制，促进未来农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

2.从精准扶贫到全面发展的工作内容衔接

脱贫攻坚与乡村振兴在工作内容上共融共通，两者都要对农村基础设施改善、产业布局发展、民生措施保障、乡村治理模式以及体制机制建构等进行统筹谋划，并作出制度性安排。具体而言，脱贫攻坚强调解决农村贫困人口绝对贫困问题，根据具体致贫原因因人施策，制定差异化脱贫方案，确保贫困人口实现“两不愁、三保障”，是最低层次的生存要求。乡村振兴强调解决相对贫困问题，通过持续性政策措施协调推进农业农村农民全面发展，推动农村基础设施提档升级，促进农村教育、医疗、社保水平更进一步提高[3]。因此，脱贫攻坚与乡村振兴的工作内容上是从精准扶贫到全面发展。

3.从贫困人口到全体村民的工作主体衔接

脱贫攻坚与乡村振兴的工作主体都是“人”。脱贫攻坚解决农村贫困人口基本的生存问题，乡村振兴解决全体村民的发展问题。两者的工作主体由关注贫困人口到关注全体村民，由解决贫困人口基本生存问题到实现全体村民共同富裕，主体范围的拓展充分说明脱贫攻坚与乡村振兴在工作主体方面具有继承性与发展性。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接存在的问题

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是新时代“三农”工作的关键。由于“三农”问题本身的重要性、复杂性和艰巨性，衔接中涉及的领域更广泛、遇到的问题更复杂、政策的需求更迫切，两者之间很难自动实现衔接，还存在诸多问题。

（一）帮扶政策体系尚未完备

一是在政策举措上转移接续未做到无缝对接。为打赢脱贫攻坚战出台的一系列针对性较强的政策是否适用于乡村振兴战略，需要对政策的适用性进行综合评估和统筹安排。二是在规划上存在“单打独斗”现象。地方在编制脱贫攻坚和乡村振兴相关规划时缺乏一体设计、相互贯通的全盘考虑。三是在实践探索中存在零散化、碎片化现象。一些地方对脱贫攻坚与乡村振兴的前后接续关系认识不到位，缺乏对推动两者有效衔接的深入思考和统筹谋划。

（二）扶贫产业发展基础尚未牢固

一是产业基础不牢固。一些地方存在短期突击式脱贫想法，扶贫产业定位不准、层次不高、链条不长、效益不好，产业基础不牢固，产业发展的长期性和可持续性有待增强。二是扶贫产业项目同质化现象突出。多数扶贫产业属于传统种养业，缺少整体规划和市场分析，发展的同质化现象突出。三是扶贫产业保障机制不健全。地方财政投入农业能力有限，农户贷款难、融资难，农业生产成本逐年增加，资源环境约束日益加剧，扶贫产业发展受阻。四是基础配套设施较差。贫困地区尚未形成完善的市场体系，扶贫产品生产、运输、销售成本较高，缺乏广阔的销售渠道和先进的交易方式，产品市场化程度低、竞争力弱。

（三）脱贫农户收入尚未稳定

一是脱贫户收入整体水平仍然较低，相当一部分脱贫户年均纯收入刚超过现有贫困线。二是脱贫户增收渠道单一。绝大多数贫困户年龄偏大、教育水平低、缺乏就业技能，就业竞争力低。三是脱贫户收入结构不合理。政策性补贴收入占比偏高，生产经营性收入占比偏低。

（四）易地扶贫搬迁尚未完善

一是基础配套设施仍需进一步完善。搬迁地区学校、医院、文体活动中心等硬件设施建设较好，但教师、医护人员、文化活动等软件设施配给不足。二是搬迁地产业发展相对薄弱。搬迁地区产业发展处于培育阶段，规模小、模式单一、缺少产业配套、抵御风险能力差，需进一步培育扶持。三是搬迁居民难“安心”。有些易地搬迁地区由于生产生活和文化上的差异，不少搬迁群众归属感不强。

三、推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径选择

推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是一项系统性工程，要做好过渡期内体制机制、政策体系、产业升级、人才支撑和乡村建设等方面的有效衔接，使其相互配套、形成合力。

（一）健全体制机制，强化脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的制度支撑

1.健全合力攻坚推进机制，促进现有帮扶力量持续稳定

健全“五级书记合力推进”“党政一把手坐镇指挥”等领导体制和党建引领、驻村帮扶、定期报告、督查通报、考核问责等工作机制，根据实际需要运用到乡村振兴上来。通过创新帮扶干部培训机制、完善督导考核体系和奖惩激励机制，促进帮扶力量形成合力，完成脱贫“领头羊”向乡村振兴“排头兵”转变，实现帮扶力量留得住、融得进、可持续和制度化发展[4]。

2.坚决守住不发生规模性返贫底线，建立健全防返贫监测帮扶工作机制

建立“村组日常监测+乡镇预警研判+行业部门数据比对+市县（区）调度帮扶”的防返贫动态监测帮扶工作机制，做到监测预警及时、发现问题及时、锁定对象及时、帮扶措施及时。依托大数据和互联网技术建立精准帮扶管理平台，将农村低保户、脱贫不稳定户、边缘易致贫户纳入帮扶管理平台，实施动态监测预警，研判返贫风险。对因病、因残、因灾等偶发因素导致返贫群众及时预警、及时帮扶，针对风险户及关键返贫风险因素，优化分类精准帮扶机制，对症下药消除致贫风险点，做到应纳尽纳、应帮尽帮，坚决守住不发生规模性返贫底线，切实“兜”住最困难群体、“保”住最基本生活。

3.推进组织机构统筹整合和职能划分，构建协调联动推进机制

统筹谋划脱贫攻坚中设立的组织机构及职能划分，使其在政策对接、规划引领上精准对接，保持政策规划的延续性和稳定性，着力解决衔接不紧密的问题。同时，根据不同乡村的区位优势、资源禀赋、产业基础等制定差异化措施，保持政策规划的差异性和灵活性，避免乡村振兴建设同质化趋向。

（二）夯实政策体系，增强脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的政策叠加效应

坚持把农业农村生产经营领域的痛点、难点作为发力点，综合运用财政、金融、土地等政策工具，搭建政策框架体系，形成撬动社会资本下乡的合力[5]。

1.推进财政涉农资金统筹整合

积极争取中央项目资金和新增地方政府债券向农村基础设施、农业特色优势产业、脱贫富民工程、“龙头”企业提档升级等方面倾斜。积极探索覆盖各类涉农资金“大专项+任务清单”的管理模式，实现政策目标和任务清单相对应，着力搭建目标一致、规划统一、权责匹配、上下联动的涉农资金统筹机制，优化财政支农投入供给，发挥财政金融协同优势。

2.完善农村金融资金回流机制

健全农业信贷担保体系，利用贷款担保、风险补偿、贷款贴息等政策，撬动金融资本和民间资本广泛参与乡村振兴，引导金融机构对“三农”重点领域和薄弱环节提供资金支持；建立农村金融风险缓释机制，加大对社会资本融资担保支持力度，持续深化“放管服”改革，消除社会资本投资存在的“隐形障碍”，让社会资本想投、敢投、能投[6]，更好满足乡村振兴多样化、多层次金融需求，持续提升“三农”金融服务质效。

3.深化农村土地制度改革

土地是农民的命根子，是发展壮大农村集体经济、促进农民增收的重要支撑。农村土地制度改革应以渐进性、市场化为基本取向，不断完善农村承包地所有权、农户承包权、土地经营权制度体系，促进农村土地资源优化配置，稳步推进农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市改革，着眼长远，进行系统性重构。

（三）推进产业升级，提升脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的“动力引擎”

产业发展是脱贫之本、富民之源、振兴之基。继续加大产业扶持力度，精准补齐技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级，充分激发产业发展活力。

1.优化顶层设计，因地制宜做好产业发展规划

认真总结脱贫产业发展经验，理清产业发展思路，科学研判产业发展方向，稳定产业发展扶持政策，编制乡村产业发展规划。以新旧动能转换、现代农业示范区建设为抓手，深入推进农业供给侧结构性改革，着力打造终端型、体验型、智慧型、循环型及多业态复合型等农业融合发展模式，构建现代农业与二、三产业融合发展的现代产业新体系，加快培育农业农村经济发展新动能。

2.推进产业融合发展，加快产业体系现代化

乡村产业发展重在建设“三链”：一是延伸产业链，大力发展农产品加工业。乡村产业发展要以农业科技创新园、农业产业园、田园综合体等为载体，依据各地资源禀赋及生产特点，研发培育优质农产品，不断延伸农业产业链，实现单一农产品生产转向初加工、精深加工、市场营销、品牌构建等，不断增强产业发展的价值“续航”能力。二是贯通供应链，完善农产品流通设施。因地制宜发展农副产品加工流通业，加快农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设。完善农产品质量监管体系，打造一批可追溯的示范基地和产品，逐步实现农产品生产、收购、贮藏、运输、消费环节可追溯。加快推进宽带网络向偏远山村覆盖，搭建起立体全面的物流配送体系，大力发展“互联网+农业+产业”，拓宽市场广度，释放市场活力。三是提升价值链，发展新产业、新业态。发挥农业接二连三的作用，促进农业与加工制造、休闲旅游、教学体验、康养健身等产业功能互补和深度融合，秉承以农促旅、以旅带农、农旅交融的理念，推出一批农事体验园、畜牧体验牧场等新产业、新业态，推进农业观光化、农旅一体化。通过培育产业集群推动产业联动，形成覆盖一、二、三产业的全产业链和供应链，完善利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益[7]。

（四）强化人才支撑，凝聚脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的“雁阵效应”

人才振兴是乡村振兴的关键。“人”是带动乡村市场、信息、技术、理念等方面密切合作、深度融合的核心动能。

1.完善人才统筹培养与使用的制度体系

建立健全乡村人才培养、引进、管理、使用、流动、激励等一整套系统完备的政策体系[8]，完善乡村人才队伍长效机制，做到用事业造就人才、用环境吸引人才、用机制鞭策人才、用法制保障人才，推进乡村人才工作科学化、制度化、规范化。健全符合乡村发展实际的现代新型农业经营主体制度，从政策倾斜、资金规划、土地使用等方面加大扶持力度，支持家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体实现高质量发展，健全联农带农机制，更好带动脱贫户掌握技能、尽快成长为适应农业现代化发展所需要的“新农民”。

2.重视培育本土优秀人才

一是加快培养农业生产经营人才。加快培育新型职业农民，倡导农民参加农业中等、高等职业教育，鼓励农业协会、农民合作社及龙头企业发挥各自优势承担培训职能，建立农业实训基地、农业产业孵化基地及众创空间，积极开展业务学习培训和技能比赛，加强训后技术指导和跟踪服务，培养一支创新、高知、强技的新型职业农民队伍；加快培育产业领军人才和农村致富带头人，着重培养具有现代农业产业管理经验及农业科技知识的领军型、创新型人才，加强培训、扶持创业、跟踪服务，引领农民突破传统发展瓶颈；培养农村电商人才，既要懂互联网销售，也熟悉农业和农产品的特性，更了解农业市场经营行情。二是加快培养乡村公共服务人才。加强乡村教师和医生队伍建设，推行高校毕业生任教农村的特岗计划，通过直招方式主动对接高校引进教师，健全乡村教师发展体系；完善乡村医疗卫生机构招聘制度，实施全科医生特岗计划，定期组织基层医疗工作者到县级以上医疗机构接受免费培训，支持城市正规医疗机构在职或退休医务工作者到乡村基层执业从医、开办诊所等，壮大乡村卫生医疗人才队伍。

3.积极引进外流的本土乡村精英

建立常态化精英吸纳机制，打好“乡土乡情+土地收益”组合牌，以乡村精英孵化基地建设、精英落户扶持计划、精英回归保障机制等为载体，畅通吸纳精英通道。通过政策倾斜、土地整合、硬件建设等措施打通他们融入现代农业发展的通道，鼓励他们与农户构建利益联结机制，形成精英人才与农户共生发展格局。

（五）注重乡村建设，夯实脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基础保障

城乡差距的最直观表现是基础设施和公共服务。脱贫攻坚工作通过对交通、水利、电力及网络扶贫行动等使贫困地区基础设施提档升级成效显著，但离全面乡村振兴、农业农村现代化要求还存在显著差距。按照实施乡村建设行动统一部署，以县域为单元，大力推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化。支持农村因地制宜推进厕所革命，推行垃圾污水处理统筹建设、统筹运行、统筹管理，建立专业化、规模化、社会化运行体制；加强农村供水、供电、供气等公共基础设施建设，加强农村防洪、灌溉等中小型水利工程建设，促其提档升级，精准解决民生“堵点”“痛点”。全面推进“四好”农村公路建设，推动“村村通”向“户户通”延伸，打通物流入村“最后一公里”。加速数字基础设施建设，完善农村物流、网络等配套设施，实施“快递进村”工程，推动城乡基础设施互联互通，解决农产品运输、加工、销售等各种困境，满足农民生产生活的实际需要。