法治化营商环境对大学生创新创业的影响研究——以宁夏为例

刘思颖 宁夏大学新华学院

创新创业是当前我国社会发展和经济转型面临的必然抉择，自2014年李克强总理提出“双创”思想以来，我国政府大力推动创新创业建设，对激发社会活力，释放社会创造力起到了巨大作用。[1]大学生拥有较高的专业水平和综合素质，对新思想新技术的接受能力强，是社会创新创业的生力军。但据麦可思发布的《2020年中国大学生就业报告》显示，2019届本科毕业生自主创业比例为1.6%，高职毕业生自主创业比例为3.4%，而创业成功率则仅有2%～4%，即便创业环境较好的杭州地区大学生创业成功率也不足5%，而欧美国家大学生创业成功率则在20%左右。[2]大学生自主创业率与成功率低的原因，既与大学生的筹资能力、创业经验不足有关，也与营商环境不完善有很大的关系，良好的营商环境对提升大学生创业积极性和成功率极为重要，而优化营商环境的关键是营商环境法治化。[3]

一、法治化营商环境的内涵及对大学生创新创业的影响

（一）法治化营商环境的内涵

“营商环境”这一概念最初来源于世界银行的相关研究，是一系列带有区域特征的因素，包括如政策风险、市场机会、政府监管、自然禀赋、基础设施、市场准入、政府服务、司法效率等。在早期，在招商引资热潮下我国营商环境的优化实质上是投资环境的优化，简单地依靠政策优惠、降低要素成本等方法来吸引外资，但同时缺少配套的法治环境，造成失信违约、吃拿卡要、执法不严、司法不公等“重招商轻安商”的现象。法治是现代国家竞争力的核心要素之一，是良好的营商环境的基本特征。法治化营商环境是指一个国家或地区在社会经济交往中，通过有效的法律制度、严格规范的执法、公正严明的司法，对市场主体人身、财产权益实行全面、平等的保护，对市场管理行为实施有序的制约，并将社会经济交往的主要环节纳入法治化轨道，形成公平公正的社会经济交往制度化、系统化、规范化的法治氛围和社会意识。[4]根据国务院2019年颁发的《优化营商环境条例》，法治化营商环境是从立法、执法、司法各个方面将法治思想、法治行为、法治精神嵌入到营商环境之中，建立起法规体系完善、政府依法行政、司法公正有效、企业守法经营的市场经济环境。

（二）法治化营商环境对大学生创新创业的影响

对于刚刚走向社会的大学生来说，创业是一种巨大的挑战，法治化营商环境对大学生创新创业的积极性和成功率都有着巨大影响。其一，从创新创业的特征上来说，大学生创新创业大多是机会型创业，机会型创业是一种主观性、积极性的创业活动，对营商环境极为敏感，市场准入、行政许可、权益保护、执法规范性、政府收费、政务服务、司法保障，都会影响机会型创业的积极性，法治化营商环境意味着大学生能更容易进入创新创业活动中，创新创业活动也能更好地得到法律保障，从而提高大学生创新创业的积极性。其二，大学生创新创业由于资金、人脉、渠道等诸多资源的匮乏，往往需要得到家庭、亲友的支持，营商环境存在的不足，会使父母、亲友基于风险最小化而降低对大学生创新创业的支持，甚至给大学生创新创业造成阻力。其三，创新创业本身是一件充满风险的事情，除了创新创业活动结果不可预测性外，营商环境的好坏也会影响创新创业活动的结果，权益保护不足、多头监管重复执法、不合理的规定、繁杂的行政许可、复杂的征税体系等，都会增加大学生创新创业的成本，甚至影响大学生创新创业活动的正常进行，降低大学生创新创业活动的成功率。可见，公平正义、廉洁高效、规范有序的法治化营商环境，能有效提高大学生创新创业的积极性和成功率。

二、宁夏法治化营商环境存在的问题

（一）营商法规规章不够完善

根据《中华人民共和国立法法》，中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分的有机统一整体，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。国家政策是从宏观层面来指导、推进全国相关工作，而由于区域实际情况的不同，地方还需要根据本行政区的具体情况和实际需要，在国家政策的指引下在具体操作层面制定地方性法规，以对法律、行政法规进行细化和补充，促进地方经济社会发展。2018年以来，宁夏回族自治区人民政府加大政府规章和行政性规范文件的清理力度，先后宣布废止、失效、修改了政府规章和行政规范性文件共184件，并在2020年1月国务院颁发实施的《优化营商环境条例》的基础上，制定实施了《“放管服”改革优化营商环境若干措施》《自治区营商环境评价管理办法（试行）》等优化营商环境的地方性规范文件，有力地提升了宁夏地区营商环境软实力。但整体上看，还存在地方法律体系不够完善，部分规章制度不适应创新创业发展需要，市场主体参与相关立法的程度较低，缺乏民意基础等问题。

以“非禁即入”为例，虽然有市场准入负面清单制度的实施，但清单之外的一些行业、领域、业务等往往存在隐性壁垒或附加条件、准入限制等情况，如电子金融、游戏开发、动漫制作、区块链技术等新兴领域。再如市场准入，在经营资质、资金、从业人员、营业场所、经营范围等方面存在不合理限制现象，这些不合理的限制造成实质上大学生创新创业壁垒。据统计，宁夏地区大学生创新创业多以教育、零售领域为主，而高科技、信息技术、在线医疗、环保技术等领域则极为稀少，即便教育领域也大多是补习班、培训班的形式，在线教育非常罕见，根本未发挥大学生身处高科技前沿阵地的优势。其主要原因，就是由于大学生创新创业在其技术特征、行业领域、资金组成、工作场所等方面的特征，在规章制度不完善的情况下，使得大学生创新创业很容易遭遇准入标准过高、流程过于复杂、业态空白等现象，尤其是一些不合理的限制和隐性壁垒，给大学生创新创业带来巨大难题。

（二）执法不规范问题依然存在

执法监管是营商环境法治化的关键点所在，宁夏地区的营商环境执法监管主要包括“双随机一公开”“三项制度”两大体系，其中“双随机一公开”是编制随机检查事项清单，制定随机抽查工作规范，以国家企业信用信息公示系统和宁夏信用信息共享平台为依托，建立的多部门监管联席会议制度，实现联合监管常态化，实现综合监管和智慧监管。“双随机一公开”“三项制度”这两大体系的优化建设，有力地推进了宁夏地区行政执法的公正、公开、规范化水平。不过在实际调查中发现，市场准入相关政策措施落实不全面，还未真正落实非禁即入的法治理念，尤其在市政、医疗等领域市场准入还存在另设清单现象；政府采购人为设置门槛导致市场竞争不公平，政府扶持政策不能完全公平公开获取等。

同时，在大学生创新创业实践中，经常由于其业务组成、技术特征等，出现重复检查、多头监管等现象，同时还可能遭遇“一刀切”式执法。在自治区政协组织的营商环境调研结果中显示，有40%的企业存在被多头检查、重复检查、选择性执法问题，有24.38%的企业反映行政执法中收费、处罚存在随意性，同时由于机构整合后执法人员岗位变动，不少执法要员甚至甚至出现行政执法互相矛盾、执法不熟练、一问三不知的情况。

（三）司法人员短缺专业能力还需提升

司法保障是营商环境法治化的支撑，有效的司法保障才能使市场主体权益得到有效的保护。宁夏回族自治区高院先后制定出台了《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的实施意见》《依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》《关于涉产权错案冤案甄别纠正工作实施意见》等，用以规范全区司法工作，不断激发市场经济主体活力，营造良好的司法环境，为企业发展提供司法便利。总体上，近几年宁夏地区司法改革取得了较大成果，尤其在审理机制、知识产权保护、维权便利度、公共法律服务等方面有了极大的改善。但在自治区司法厅和高级人民法院的报告中可以看出，在基层司法实践中，还存在新型审判权运行机制不完善、审判团队配置不达标、案多人少、法官司法能力不足等问题。例如在新型审判权运行机制上，还存在同案不同判现象，错案认定标准和追责范围不够合理。在审判团队上，员额法官、法官助理、书记员配备不足，尤其是法官助理、书记员严重短缺，司法援助能力更有所不足，无法满足大学生创新创业的司法需求。

分析大学生创新创业易涉及的司法问题，主要来自于资金筹集、办公场所、行政审批、交易行为、合同纠纷、知识产权、税务规定等方面，这些问题都需要良好的司法保障来解决。大学生社会经验较少，创新创业过程中极易产生法律问题，一方面需要公共法律服务来提供帮助，例如税务规定、行政审批等方面的法律支持，另一方面需要更有针对性的知识产权保护、维权、审理措施。例如合同中的法律问题，很多大学生在创新创业时由于经验不足，再加上自身资金问题无法聘请律师协助，在合同拟定签发时留下漏洞，出现合同纠纷后无法保护自己的权益而造成不必要损失，政府应当给予一定的法律帮助服务。当前，在支持大学生创新创业方面的法律，主要体现在《中小企业法》《劳动法》等一些法律规定中，但缺少针对大学生创新创业的专业性的法律，因此在大学生创新创业中涉及的一些法律问题往往出现无例可循现象，纠纷解决渠道单一狭窄，产权保护力度不足，失信问题频发，信息被盗用得不到保护，一定程度上阻碍大学生创新创业。

三、宁夏法治化营商环境建设策略

（一）全面调研健全完善营商法规规章

法规规章是营商环境法治化的基础，结合宁夏地区实际情况，部分规章制度还不适应新时期创新创业发展的需要。当前，一方面应当对规范性文件进行全面的审查清理，特别是一些不适应新时期经济特色的规范性文件，以免在社会发展的新势态下，对社会居民的创新创业实践造成阻碍。另一方面，应当提升社会力量参与相关立法的覆盖面，在制定涉及企业的规范性文件时不能闭门造车，而应当充分征求社会企业的意见建议，兼顾不同企业需求和行业特点，维护公平公正的市场环境。尤其在一些新兴领域，政府部门远不如行业企业所了解，所制定出来的规范性文件很可能与市场环境相脱节，造成阻碍市场良性发展的现象。此外，针对大学生创新创业所面临的法律问题，应当根据大学生创新创业的特点，建立一套具有针对大学生创新创业的政策制度体系，用以确保涉及大学生创新创业的法律问题能有更详细准确的规范和约束。

（二）规范行政执法行为，提升社会监督力度

行政执法行为不规范，主要表现在多头执法、重复执法、滥用自由裁量权、过度执法、执法标准不统一等方面。目前宁夏基层执法队伍力量较为薄弱，缺少综合执法人员、专业领域执法人员，虽然采用了“双随机一公开”机制和“三项制度”，但整体执法水平还有待提升。深圳市的行政执法行为规范措施就很值得借鉴。其一，提高行政检查门槛，年初由各部门提报执法检查计划，减少重复执法、过多检查、无谓检查的现象，避免给企业正常生产经营带来不良影响。其二，明确执法责任，合理划分各部门的权责并设立清单，明确责任边界，规范行政裁量范围、种类，形成基本制度，避免多头监管的现象。除了规范行政执法行为，避免多头执法、重复执法、过度执法等现象外，还要提升社会监督力度，通过社会监督来进一步保障公平公正。一方面，要建立起畅通的社会监督反馈渠道，使行政权力能得到有效的监督反馈。另一方面，要严格查处权力滥用行为，使权力能受到社会监督的约束，保障企业合法经营，保障企业能公平竞争。

（三）强化司法队伍建设，提升司法保障能力

在企业生产经营过程中，会涉及复杂多样的法律问题，大学生创新创业实践中尤为复杂。一方面，要充分保障企业生产要素，如融资所涉及的评估、征信、担保方面的规章制度，土地利用中的出让制度、规划制度，园区扶持制度等。另一方面，要确保各类主体享有公平的、合法的司法保护，严格落实司法政策，强化企业产权保护力度，加大对制假售假、侵犯知识产权、金融诈骗等的打击力度，加快专利审查、商标注册办理时限，加快企业维权处理速度。此外，还应当提高公共法律服务能力，建设和完善互联网公共法律服务平台，整合优化公共法律服务资源，帮助企业有效识别规避风险。例如针对企业生产经营，尤其是大学生创新创业的特征，建立法治体检系统，通过法治体检系统来对企业的生产经营、合同制订、税务规范、劳动争议、资金筹措、行政许可等进行解读，帮助企业分析潜在的法律风险问题。