财政补贴政策对城市地面公共交通发展的影响研究

刘新华 深圳市东部公共交通有限公司

在城市地面公共交通行业日趋成熟、地面公共交通线网和轨道交通日益完善的背景下，城市地面公共交通结构即将发生较大变化。如何提高政府在城市地面公共交通行业的精细化和科学化管理水平，如何提高城市地面公共交通财政补贴资金的使用效率、优化城市地面公共交通财政补贴资金支付方式等事项，是未来城市地面公共交通财政补贴政策的研究重点，也是实现“城市地面公共交通企业可持续发展，成本得到科学管控，服务直接惠及民生”这一公共交通财政补贴政策新目标的重要保障。

我们应牢牢把握城市地面公共交通公益和经济二重性的特点，处理好二者之间的关系，既保障城市地面公共交通的社会公益性，又兼顾其经营企业的经济利益，让企业不断加强“自我造血”功能，减轻政府财政负担。根据城市地面公共交通的准公共产品特性，探索市场有效竞争与政府适度规制相结合的运行机制，不断创新财政补贴模式，制定合理、规范、科学、高效的公共交通财政补贴政策，保障公共交通行业平稳转型和可持续发展，创新政府对公共交通投入的长效机制，全面实现政府、企业、市民“三赢”的目标。同时，城市地面公共交通企业也应建立完善的公交系统管理体制，推动公共交通精细化管理，把政府财政补贴效益充分发挥到最佳状态，实现城市地面公共交通服务供给和市民公共交通出行需求的平衡，为社会提供更好更优质的公共交通服务，切实做到“城市地面公共交通优先”。两者有机结合，既能有效解决政府财政负担沉重，又能打破城市地面公共交通行业经营困境，为城市地面公共交通的可持续发展奠定坚实基础。

未来城市地面公共交通行业应坚持以政府为主导、适当规模竞争、公益为主，在国有控股的同时，积极引进社会民营资本形成混合股份制企业，增强企业活力。政府监管的重点应为公共交通运营效果和财政补贴资金的效用，而不是企业自身的经营行为，以此鼓励市民愿意乘公共交通出行，为城市地面公共交通持续发展提供强有力的保障，努力把城市打造成具有国际水准的公交大都市。

近年来，随着物价的不断上涨，城市地面公共交通运营企业运营成本不断攀升，享受政府财政补贴的城市地面公共交通运营企业获得的补贴额度逐年成倍增长，政府财政压力越来越大。城市地面公共交通作为一项公益服务，与市民的生活息息相关，为了保障市民的公共交通出行需求，降低市民公共交通出行成本，全国各地政府均实行了不同程度的低公共交通票价优惠政策，市民得到了实惠，但企业无法通过市场化手段自负盈亏经营，因低票价造成的政策性亏损需由政府通过财政补贴的形式拨付给企业，以维持其持续性经营。鉴于现有财政补贴政策存在的问题，有待我们分析其背后的原因，完善补贴机制，让财政补贴政策更好地服务于城市地面公共交通的发展。

一、城市地面公共交通运营企业产生亏损的主要原因

（一）保障城市地面公共交通运营企业的法律法规不健全

较西方发达国家而言，我国各地城市地面公共交通发展较晚，在保障企业方面的法律法规缺失或有待完善。全国没有形成统一的法律规范，各地城市地面公共交通财政补贴机制各不相同，当城市地面公共交通企业因特殊情况出现亏损时，无相关法律法规依据给予相应的财政补贴支撑，导致企业亏损。城市实行公共交通财政补贴政策早期，几乎每年都要制定当年的财政补贴办法，无先进经验借鉴，只有“摸着石头过河”，导致企业由于此类原因产生亏损。

（二）城市地面公共交通票价非市场化，企业收入来源受到限制

由于城市地面公共交通的公益特性，为保障市民基本出行需求和获得满意的服务，低票价是主要的措施之一。为了体现公益性，城市地面公共交通行业主管部门必须取得公共交通票价定价权，并长期保持相对稳定，当城市地面公共交通企业运营成本不断增加时，收入却保持不变甚至下降，企业无法通过市场化的手段进行自我调节，这时如果政府相应的财政补贴无法覆盖时企业将出现亏损。在实行城市地面公共交通财政补贴政策时大幅下调里程较长的线路票价，采取10元封顶的票价机制，原跨区运行的线路票价远超过10元，有些甚至不到原票价的一半，很多公交线路由原来的盈利大户转变为亏损大户，导致企业综合亏损。

（三）城市地面公共交通财政补贴政策缺乏前瞻性，未充分考虑未来成本

城市地面公共交通财政补贴政策通常是通过历史成本为依据，制定出相关标准，当企业出现新的特殊情况时，如制定的财政补贴政策缺乏前瞻性，将对企业造成较大影响。比如营运车辆的维修费用，新车和旧车的标准相差巨大，新车维修费用在厂家质保期内几乎为零，如刚好在新车年度内取成本消耗制定财政补贴标准，则当车辆质保期满后如无法及时调整财政补贴额度，则企业将会出现亏损。

二、完善城市地面公共交通财政补贴政策的对策建议

（一）完善城市地面公共交通财政补贴政策的思路

1.城市地面公共交通政府财政补贴与市场化创新相结合

随着社会个性化需求的不断增长，应激发城市地面公共交通行业活力，实行政府财政补贴与市场化创新相结合的方式对现有补贴政策进行完善。根据冷热线路不同进行划分，对于客流量大的线路鼓励企业市场化经营，客流量低下的冷僻线路执行政府指令性任务，享受财政补贴。市场上出现的“优点巴士”和“e巴士”都是通过市场化创新推出的“互联网+”的新型出行模式，乘客可实现预约出行的便捷方式。未来逐步形成以政府主导、企业自主、市场化经营的三层线网公共交通服务模式。

2.加强对城市地面公共交通运营企业的监管力度（1）加大对城市地面公共交通运营企业经营管理层的考核建立相应的财政补贴监督及考核机制，确保财政补贴资金的使用效率，我国大部分城市地面公共交通企业均为国有独资或国有控股企业，政府可以通过国有股东加强对企业经营管理层的考核，将经营管理层的绩效奖金与其企业公共交通服务质量考核结果直接挂钩，企业利益与经营管理层的利益相互绑定。

（2）关注城市地面公共交通运营企业财政补贴资金的使用效率

近年来政府投入城市地面公共交通的财政补贴越来越大，补贴资金的使用效率是否与其提供的服务成正比，值得研究。但用于城市地面公共交通的财政补贴则成倍增长，财政补贴资金的使用效率值得关注。

（二）多样化补贴来源及补贴方式

随着企业运营成本的上升，政府对城市地面公共交通行业的财政补贴额度不断增加，政府应拓宽财政补贴来源，除直接拨款补贴方式外，可以把城市地面公共交通建设纳入当地政府公共财政体系，城市公用事业附加费、城市基础建设配套费等政府性基金的开支向城市公共交通倾斜。政府直接加大对公交场站、交通枢纽等公共交通基础设施的建设和后期维护，进一步提高财政对公共交通投入的效益，引导部分政府的直接财政补贴转变为政府购买，对城市地面公共交通运营企业间接实现财政补贴。

政府应因地制宜，根据各自实际情况制定符合当地公共交通运营企业的财政补贴方式，比如在一些刚实行财政补贴政策的城市，由于企业各项成本相对不规范，使用成本规制补贴比使用定额财政补贴效果要好。而像深圳这样实行过多轮财政补贴政策的城市，企业各项运营成本已比较规范，使用成本规制补贴很难控制补贴规模，则更适宜采用定额财政补贴的方式。同时可辅以票价折扣补贴、燃料差价补贴、推广新能源运营车辆专项补贴等多样化的补贴方式。

（三）确定政策性补贴的方式

政府对城市地面公共交通进行扶持，实现城市地面公共交通优先。政府对城市地面公共交通企业的扶持，不应单只从财政补贴资金方面去考虑，还应从政府在各项财税优惠政策上的倾斜、技术上的支持与更新和资金上的补贴等三个方面的全面考虑。

政府应采取多种方式对城市地面公共交通运营企业的运营进行隐性补贴，制定城市地面公共交通财税优惠政策，减征或免征如运营车辆购置附加税、车辆车船税、企业所得税等税费。对城市地面公共交通运营企业营运车辆使用的燃油、燃气或电费等实行价格优惠，降低城市地面公共交通运营企业运营成本。建城市地面立公共交通发展基金，公共交通的受益者为市民和企事业单位，政府可以通过从征收的场站停车费、车辆牌照费、城市建设税等提取一定比例的金额，并鼓励社会各界企事业单位对公共交通行业发展进行捐助，建立城市地面公共交通发展专项基金。

在技术层面上，随着信息化的不断发展和大数据的普及，政府对城市地面公共交通运营企业，进行技术上的支持和更新是非常有必要的。建设智慧城市，公共交通是城市居民出行的重要工具，是居民对城市智能化建设的最直观体验。政府应该对公共交通运营企业进行技术支持，利用已有的GPS定位系统、视频监控系统等技术设备，对公交站点进行智能化改造建设，提高车辆的准点率，对开发智能公交应用系统提供技术上的支持。对城市地面公共交通运营企业进行技术帮扶是较为普遍和常见的，以及政府每年对城市地面公共交通运营企业政策性亏损进行补贴，保证城市地面公共交通运营企业的正常经营。

（四）建立合理的补贴效率评价机制

1.对财政补贴资金的使用，建立合理的监督体系

对于政府财政补贴资金的使用，各地政府要建立合理的监督体系，与财政补贴相关的政府部门、企业之间要建立相互的监督机制，形成以公众媒体、第三方审计机构等多种监督形式，对政府财政补贴资金的使用绩效进行监督的机制。政府各部门之间相互监督要以补贴资金的规范使用为对象，相互监督流程是否合规合法，是否变更用途或挪作他用等。政府对企业的监督主要通过第三方机构，对城市地面公共交通运营企业进行成本监督审计，确保财政补贴资金使用符合规范，并设定相关绩效指标，监督财政补贴资金使用绩效。公众媒体监督则是通过公众媒体对城市地面公共交通运营企业，提供的服务进行监督，确保服务质量符合行业主管部门的要求。

2.建立完善城市地面公共交通补贴量化与实施评价体系

从城市地面公共交通行业管理、运营服务和乘客满意度等三个方面，综合考核年度城市地面公共交通运营企业的服务质量。同时，成立考评委员会，邀请乘客代表、政府单位及城市地面公共交通行业专家等，每年对公共交通企业服务质量考核指标进行评估和调整。通过专家咨询、公众参与及第三方机构等多种方式，对城市地面公共交通运营企业服务质量水平进行评价，评价结果应用于衡量城市地面公共交通运营企业运营效率，同时作为政府给予城市地面公共交通运营企业财政补贴的相关依据。

3.建立城市地面公共交通运营企业信息公开制度

建立城市地面公共交通运营企业信息公开的相关机制，要求享受政府财政补贴城市地面公共交通运营企业，每年的财务报表信息对社会公开进行披露，接受社会公众的监督，增加和提高政府财政补贴资金使用的透明度。

（五）建立城市地面公共交通可持续发展的机制

1.健全公共交通法律法规，不断完善财政补贴核算标准

政府要出台关于城市地面公共交通财政补贴的法律法规，将相关财政补贴政策在法律方面予以体现，有了法律的保障才能使财政补贴政策长期得到顺利实施。各地政府要根据各自实际情况，对财政补贴核算的标准进行固化，明确城市地面公共交通财政补贴的对象、形式、资金来源等，或通过中长期规划将对城市地面公共交通财政补贴纳入政府部门预算，以法律形式固定支出比例，确保城市地面公共交通事业的长足发展。

2.建立市、区以及企业多元补贴机制

设立以市、区为单位的城市地面公共交通服务标准，达到市级统一服务标准的由市级统筹进行财政补贴，因各行政区个性化需求要求所属城市地面公共交通企业提供相关公共交通服务的，由区级财政给予合理财政补贴。因市场需求导向由城市地面公共交通企业自行开通的公共交通服务，由城市地面公共交通企业自负盈亏，综合形成多元财政补贴机制，保障城市地面公共交通健康持续发展。

3.增加城市地面公共交通运营企业第三产业的资源配置

对于城市地面公共交通运营企业，政府可以参照大部分城市轨道交通运营企业，鼓励其发展第三产业，给予适当资源支持。如参照城市地地铁站上面建设房屋由地铁公司开发经营等，政府可以给予城市地面公共交通运营企业一定数量的公共交通场站用地，允许其进行商用开发，所得收益用于弥补城市地面公共交通运营企业政策性亏损等，实现企业自我“造血”功能。一方面，能减轻政府日益繁重的财政补贴负担，另一方面，又能保障城市地面公共交通运营企业可持续发展。