关于PPP模式下项目财务管理问题探讨

杨大琴 雅安国润供水有限公司

独立性是区别PPP模式下的项目财务管理与传统模式下项目财务管理的指标之一，本身具备公益性特点，难以明确界定财务管理目标，导致其在项目管理中存在着诸多问题，所以，以PPP模式下的项目财务管理为主题展开分析论证有着十分重要的现实意义。在PPP模式下加强项目财务管理，不仅能够有效提升财务管理流程的规范性，提升整体的财务管理水平，而且还有利于社会资本和政府更大化地获取所需利益，有利于政府树立良好的社会形象，提升执政能力，是社会资本实现长效可持续发展的有效手段之一。

一、PPP概述

（一）概念

PPP模式是政府与社会资本之间通过特许经营，股权合作等形式建立的一种利益共享、风险分担、长期合作的一种模式，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费（缺口补助）”获得合理投资回报，一般被用于基础设施和公共服务领域。在PPP模式下，政府和社会资本各司其职，社会资本负责项目设计、建设、运营和维护，并在相关工作结束后获取相关收益，政府主要负责监管价格、质量等，在确保基础设施质量达标的基础上，逐步实现利益最大化。

（二）特点

PPP项目的实施流程主要包含项目识别、准备、采购、执行和移交这五个环节，每个环节的财务管理并不是一成不变的，而是存在明显的差异性，必须明确PPP模式下项目财务管理的具体特点，以此为基础展开分析论述。

第一，复杂性。与一般项目相比较，PPP项目在运作的过程中面临着更加复杂多变的财务管理环境；

第二，差异性。传统的项目财务管理最终的目标在于追求利润最大化，PPP项目财务管理的目标与之对比有着明显的差异，其在确定财务管理目标的过程中，必须考虑民众的承受能力，以降低定价的盲目性；

第三，注重风险防控。针对PPP项目，主要有两方面的投入资金，一是政府投入的有限资金，二是社会资金投入的项目建设资金，相对而言，其所投入的资金数额较大，且建设周期相对较长，在建设过程中需要加强项目财务风险防控，降低风险发生的不确定性，以确保项目在规定时间内按时完成；

第四，确定性。PPP项目在竣工后，需要严格按照要求和流程，在期限内将项目转交给政府部门或者是由政府所指定的接受人。

二、PPP模式对于项目财务管理的重要性

在PPP模式下加强项目财务管理，不论是对国家资本而言，亦是对社会资本来讲，都有着重要影响和作用。从国家资本角度来讲，能够有效缓解政府资金投入压力，从社会资本角度来讲，能够帮助企业提升资金使用效率，实现稳健运营发展。与以往陈旧的财务管理模式相比，PPP模式下的项目财务管理不仅能优化国家整体利益，还能为企业健康发展发挥重要作用，是实现国家资本与社会资本合作共赢的重要举措。

三、PPP模式现阶段存在问题

（一）会计核算管理办法不明确

近年来，PPP项目在基础设施建设上快速增加，但在项目会计核算层面的发展时间较短，处于摸索期，没有针对性的会计核算准则，会计核算管理存在一定的漏洞。如对于建成投产的实物资产由于政府拥有资产的所有权，企业拥有特许经营许可权，在进行资产的归类与核算时要满足资产的定义、合同的条款以及项目的性质，会计科目核算是按固定资产、无形资产还是金融资产核算，都没有一定的针对性。

（二）融资困难

在PPP项目中资本金的投入一般只占整个投资的20%～40%，其余则需要进行大量的社会融资，确保项目的顺利实施。PPP一般依靠项目的收益权进行融资，融资金额大，由于PPP项目存续时间长、投资大、回收期限长，与金融机构的供给期限不匹配，存在未来付费不足以覆盖本息的风险，金融机构会对项目的运营能力存疑，这在一定程度上加大了PPP项目融资的难度。

（三）缺乏完善的风险控制系统

PPP项目合作期限长，涉及内容和环节比较多，不管是在PPP项目前期的建设中，还是后期的运营过程中都面临不少风险，如建设过程中的成本超支风险，运营过程中由于政府不能按时足额拨付缺口补助的财务风险等，都尚未建立完善的风险控制系统，影响着后续工作开展。

（四）成本管理不够重视

成本控制水平在一定程度上直接决定着项目是否能够获得预期收益和政府缺口补助，在PPP项目建设中，政府和社会资本都应提高对成本控制的重视程度，以获取更大化的经济收益。但在具体工作中，由于对PPP项目预计的全生命周期成本与实际情况存在很大差异，成本控制的重视度不足，致使项目负责人忽视项目成本控制，没有提前针对项目建设方案制定相应的成本控制措施，不利于项目预期目标的实现。

（五）项目提前终止，合作存在不确定性

PPP项目合作期限长，涉及环节多，所以导致PPP项目提前终止的因素有很多种，比如政府决策措施、政府付款时出现违约现象、需求预测不准确、操作的规范性不足、市场需求变动等。项目提前终止不仅会对公共服务的提供造成一定的消极影响，同时也会对政府和社会资本带来重大损失。

（六）财务管理决策的权威性有待提升

在PPP模式下，项目公司主要是提供公共产品服务，公众是其最终的服务对象，从实际情况来讲，公共利益代言人，换句话来讲即“公共部门”是项目公司实际的服务对象。政府财政预算资金是项目公司未来资金流入的主要渠道之一，在项目采购活动完成后，政府会授权“公共部门”作为项目的实施方参与公司的日常管理，但在实际工作中，其在项目公司管理中的参与效率低下，甚至是沦为“隐形人”。一般会委托平台公司作为出资代表代为出资，虽然从理论上来讲，其身份和地位与股东社会资本方处于同一水平线，并具备行使股东的权利，因此这是导致项目公司存续期间在财务管理层面出现重大决策权威性较低的根本原因。

（七）复合型人才储备不足

我国的基础设施项目，普遍存在建设周期较长特点，所涉及的内容和环节都相对复杂多样。再加上PPP模式在我国运用时间较短，现仍处于探究摸索阶段，政府和社会资本对其的认知存在一定的局限性和片面性，且缺少充足的复合型人才储备。

四、改善PPP模式下进行财务管理的建议

（一）提高业务处理和会计核算体系的规范性

一方面，项目公司应梳理业务处理流程，提高流程的规范性，财务人员严格按照相关要求开展工作，以提高项目活动的科学性与有效性；另一方面，优化和健全会计核算体系。第一，财务人员应严格按照合同的相关内容，在遵循内部规章制度的基础上有序开展相关工作；第二，项目公司需要在内部积极营造良好的工作氛围，为各项工作开展奠定环境基础。

（二）扩宽融资渠道，降低融资成本

在PPP模式下，政府在PPP项目中投入的资金是有限的，为了确保项目的顺利实施，社会资本应扩宽融资渠道，降低对单一融资渠道的依赖。一方面，政府和社会资本应加强合作，构建一套符合自身融资管理需要的担保体系，这样既能够在融资层面获取更多的支持，又能够有效降低企业在资金投入层面所面临的风险，有效降低项目提前终止的可能性，还能够提高资金监管水平。同时，政府和社会资本还应充分利用信息技术，不断优化和完善担保体系，确保其向着多元化和多功能化方向发展，进一步加快资金运转；另一方面，社会资本应根据实际情况，选择适用的融资方式进行组合使用，如发行债券等，并加强融资监管体系的优化与完善，从而为项目开展提供充足的资金支持。

（三）完善风险控制系统，提高风险抵御能力

积极引入信息技术，搭建内部信息交流平台，建立健全风险识别管控系统，提升风险控制水平，为实现项目预期目标提供保障。PPP模式在实施过程中所涉及的主体具有多元化特征，建设周期长，无法在短期内获取高额盈利，如果是以获取短期高额利润为目标，则不应该选择PPP模式。在设定建设方案时，应对项目建设中可能存在的风险进行合理预测与评估，明确各方在PPP项目中应该承担的风险，确定哪些风险由各方共同承担，如自然灾害等，在合作之前就应做好风险预判，提前制定并落实风险防御措施，有效降低风险发生的可能性，减少经济损失。

（四）建立完善的成本管理体系

PPP项目的建设周期较长，无法在短时间内获取投资回报，因此加强项目成本控制，是投资者有效处理资金调度和资金使用问题的必然要求。所以，应建立完善的成本管理体系，通过各指标体系，如生产成本、折旧等，合理测算成本总额，从而对后续建设工作开展有所帮助。

（五）构建合同治理机制和合作体系

在PPP模式下，可以从以下三个方面着手构建合同治理机制：第一，完善权利配置机制，明确社会资本在PPP项目中可以行使的权利。首先，在PPP项目中，社会资本享有投资收益权。主要分为两类，一类是保留收益权，另一类是剩余索取权；其次，社会资本应行使资本退出权，即社会资本作为投资者应依法享有收回在项目中投入的资本，一般会选择使用股权转让行使资本退出权。此时需要注意的是，政府在和社会资本签订项目合同时，应就资本退出权进行详细规定与解释，为项目建设提供保障；最后，享受项目控制权。社会资本可以用行使项目控制权直接参与项目建设全过程，即项目策划、项目施工、运营和管理；第二，健全风险分担机制。风险分担是指决定由社会资本抑或是政府承担风险发生的结果，并由其采取相应的预防控制措施以降低风险发生的可能性，减少风险发生时所带来的损失。在PPP项目中，风险分担直接影响着政府和社会资本双方的直接利益，必须合理确定风险分担区间。在风险分担时，必须坚持以下原则不动摇：首先，针对社会资本应承担的风险，需要加强上限保护；其次，以风险控制能力为依据，合理确定分担区间；最后，坚持承担的风险与回报相匹配，从而建立以合同为中心的风险分担机制，为PPP项目的有效开展提供保障。此外，政府和社会资本方也可以根据合同签订（合同变更前的准备阶段）、合同建立和合同履行这三个阶段针对性地建立风险分担机制；第三，完善收益分配机制。政府部门和社会资本参与PPP项目最终的目的都在于获取相应的收益，建立完善的收益分配机制是项目治理环节的重点内容。其中，政府部门期望通过PPP项目获取两方面收益：一是获取社会效益，提高政绩；二是获得财政收益。

（六）提高财务决策水平

在项目公司财务管理中，社会资本方和政府方的出资代表，都依法享有股东法定权利，但项目的实施方和政府监管部门的管理理念在一定程度上直接影响着项目公司的财务决策。所以，在成立项目公司后，应及时组织各方召开股东大会，明确各方在项目建设中的地位和权责义务，比如项目实施机构等，确保各方有效参与项目建设活动，确定项目管理管理模式，制定关键业务工作流程，充分收集和整合各方建议，确保项目公司的财务管理满足市场与政府监管的需求，为国家更好地推广PPP模式奠定基础。同时，项目实施方应基于政府授权，在项目公司日常管理中大力推行联审机制，协调各部门工作，充分发挥部门合力，共同营造良好的外部环境，持续提升财务决策水平，从而为PPP项目的有序推进保驾护航。

（七）打造一支复合型的人才队伍

加强复合型人才培训，积极鼓励基础设施建设财务人员深入施工现象，更加全面、准确的了解实际施工情况。同时，定期组织财务人员参加主题专项培训，确保财务人员对基础设施建设的基本知识有一个深入的了解，拓宽其PPP专业知识储备，并搜集案例进行讲解，培养具备金融、财务、法律等技能的复合型管理人才，打造一支专业化的人才队伍，充分发挥财务人员的优势作用，持续提高财务管理水平和质量，为投资方利益的正常获取提供有力保障。

五、结语

随着人们生活水平的不断提升，我国的基础设施建设已经无法满足人们日益增长的物质需求，为了加强基础设施建设，更好地满足人们日渐多元化的物质需求，PPP模式应运而生。PPP模式本身具有较多优势，如缓解政府财政压力，为社会资本发展提供更好的发展平台等，且随着PPP模式的不断应用，现已在我国基础设施建设中取得显著成效。但在PPP模式下，政府和社会资本二者之间的利益着重点有着明显的差异性，这是导致二者财务管理方法存在出入的根本原因。所以，应明确项目财务管理中存在的问题，并针对性地落实解决应对方案，才能够有效推动PPP项目有序开展以及实现政府和社会资本收益的最大化获取。