土地储备专项债券对地方政府融资的影响

于泉 沈阳市土地储备服务中心

一、引言

为了有效促进地方经济的发展，保证重点领域项目的完成，发放地方政府专项债券是必要的措施。在地方经济建设的过程中，为了为企业提供足够的土地支持，土地储备专项债券逐渐得到人们的重视。根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的相关内容可以知道，土地储备专项债券制度已经开始运行。

二、土地储备专项债券简述

（一）土地储备

为了能够有效利用我国有限的土地资源，并且对土地市场进行调控，土地储备成了十分重要的部分，需要国土资源管理部门对土地进行开发、储存或者供应。土地储备机构要对土地储备进行负责。另外，将国有建设用地合理地纳入政府储备，为后续的开发奠定良好的基础，土地储备机构一方面需要充分了解土地利用年度计划、城市总体规划以及土地利用总体规划，另一方面也要知道国家的有关法律程序，合理地运用市场机制。最终，在投入市场的过程中需要政府维持这个过程的稳定，保证建设用地顺利地进行调控。

（二）土地专项债券

随着社会经济结构调整，经济发展迈入更高形态，土地储备对宏观经济的作用逐渐显化。地方政府为贯彻落实国务院、党中央的指示精神，进一步规范了政府专项债的资金走向，以抵押土地贷款的时代正式宣告结束。为降低区域经济风险，解决土地储备筹集难的问题，财政部、原国土资源部于2017年5月联合提出发行土地储备专项债券。作为一种市政收益债，土地储备专项债券的发行既要立足于我国的基本国情，又要吸取各地投融资的经验与教训，充分发挥专项债的经济拉动作用。

（三）土地储备专项债券发行的必要性

土地储备专项债券既遵循债券市场发展的一般规律，同时又具有特殊性。这里的特殊性是指土地专项债券是为土地储备“量身定制”的，资金流向主要用于旧城改造、保障性住房等项目，其目的在于规范土地储备工作、防范违法违规举债情况、为地方政府融资提供指引、细化跨部门合作的权责等。

1.有效规范土地储备工作

对于土地储备专项债券而言，与银行贷款有明显的区别，可以有效契合地方政府土地储备工作的需求。在确定收益回报、额度期限的过程中，可以根据实际需要进行选择，并且项目管理、发行对象也可以针对性地改变。这种模式能够为地方政府提供较强的选择权以及自主权，一般按本还息就已经足够了。这样一来，可以有效规范土地储备融资工作，当地的经济发展也会更为稳定。

2.有效防范违法违规举债情况

对于有些地方政府而言，为了扩大自身利益或者简化融资方式，一般在土地储备专项债券发行之前就会选择城投公司或者土地储备机构作为融资平台，这种方式不一定会带来严重的后果，但是由于存在违法违规变相举债的现象，仍然在一定程度增加了地方政府的债务风险。所以，在对土地储备专项债券规范后，相关资金就可以投入到位，一系列资金需求可以在土地储备筹资方式调整后得到保障，同时能有效杜绝随意挪用土地储备资金的现象，违法违规举债的现象也可以有效防范。

3.为地方政府融资提供指引

一些地方政府为了提高GDP通常会使用土地财政，但是土地需求量也会存在一定的变化，不同时间可能有明显的区别，所以很容易出现土地储备超前的现象，这在一定程度上不利于地方政府的债务处理。根据以往土地储备债券发行的经验可以知道，如果土地储备专项债券具有较强的盈利能力，或者有明显的市场前景，那么得到许多人的青睐，反之则很难发行出去。根据这一特点，在土地储备专项债券发行前，地方政府就应当及时对其价值进行考量，保证地方政府不会盲目进行投融资。

4.促进工作职责细化

土地储备工作具有较高的系统性，涉及地方政府、自然资源管理局以及地方财政等多个职能部门。因此，加强部门联动，做好权责划分是保证土地征购、储备、交易等流程有效、有序推进的基本前提与重要保障。《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》明确强调要清晰各级地方政府的任务与权利，发挥核心作用，规范土地储备流程，细化实施方案。首先，要做好资金需要量测算、材料整理等准备工作，并通过反复测试，提高数据可靠性，保障资料真实、全面；其次，加强入库储备管理，保证储备土地合规合法，同时要做好土地储备的日常管理、资产评估等工作，建立健全土地储备监管体系，避免资金浪费、营私舞弊等问题；最后，在明确融资界限的基础上，建立跨部门协作的长效管理机制，确保土地征收、土地存储、土地流转等有章可循、有法可依。

三、地方政府融资模式简述

（一）融资模式概述

近些年来，我国分税制度改革已经有了不错的成效，中央政府财力相较于过去也有明显的增强，而“前人借债，后人还债”的现象却经常出现在地方政府中，不利于消除盲目举债的问题。对于地方政府而言，为了有效行使政治职能，一般都无法避免大量的公共支出，而上述现象的出现也是由资金缺位引起的。随着我国经济的快速发展以及国家相关政策的出台，地方政府需要加入大量的资金来投资基础建设，而在这个过程中新基建项目却受到了资金短缺的限制。在这种情况下，以往经常采用的资金，如国家拨款、财政收入等很难满足目前的需求，所以地方政府必须要改变方式，以自身实际情况出发，寻求更为高效的融资模式，积极拓展政府的融资渠道，这样才可以有效加强融资和抗风险的能力，避免资金短缺问题出现在基础建设当中。实际上，我国当前的经济仍然具有较强的活力，所以地方政府可以采用多元化的融资方式，最大程度提升融资质量。

（二）融资模式种类

就目前来说，我国有两种融资模式，一类为债权类融资，另一类为股权类融资。其中，债权类融资又有银行贷款、银团贷款、委托贷款、外国政府贷款以及国际金融机构贷款这五种类别。其中，银行贷款是现阶段地方政府投融资平台公司贷款的重要方式，占有重要的地位。不同于银行贷款，银团贷款一般会包含多家银行的参与，其贷款业务也由多家银行共同完成。在委托贷款中，资金提供者则是委托人，金融机构通过委托人的委托进行放贷。对于外国政府贷款而言，其利率一般较低，呈现援助的特点。而国际金融机构贷款同样具有较低的利率，并且贷款期限远超其他的贷款方式。另外，股权类融资是地方政府融资平台建设的重要部分，一般需要筛选融资平台或者将融资平台包装上市，这样就可以募集大量的资金，有效缓解地方政府融资的问题。

四、不同时期的土地储备资金制度对地方政府的影响以及政策调整

（一）专项债券制度出台前的土地收储状况及政府风险

在政府出台《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》前，如果想要在前期开发土地收储的话，那么就要投入许多资金，并且中后期的储备管理同样对资金有较高的要求。实际上，地方政府应当是征地的主体，而业务职能的行使需要土地储备机构来完成，但是由于政府缺乏足够的资金支持，储备机构也就很难完成任务。为了获得足够的资金，储备机构可以抵押储备土地给银行。然而根据相关法律法规可以知道，由土地储备融资得到的贷款的用途很单一，一般只可以在土地收储上使用，而对城市基建扩张时不能使用这部分贷款。

在这种情况下，成立地方国有企业融资平台成为许多地方政府解决融资问题的重要方式，可以有效架空储备机构，并且能够花费较少的资金来获得土地，利用发展投融资、城市建设的名义来进行贷款，这样就可以完成许多工程项目。通常而言，地方财政可以作为这类贷款的担保，如果地方财政负担能力无法满足贷款数额时，那么会进行发债、贷款的方式来解决这部分问题。这样一来，很容易出现多种问题，一方面会增加地方政府隐性债务风险，另一方面则很难对建设开发速度进行把控，若开发速度超过市场需求，那么就会出现泡沫，只要资金链出现断裂，那么会引起一系列的社会问题。

（二）专项债券制度出台后的政策调整趋势

由上文叙述可知，一部分地方政府为了提高可用资金，一般会另行组建融资平台，这种方式避开了土地储备的部分，不利于隐性债务风险的降低。在这种情况下，我国出台了相关政策，对于土地储备贷款做出了较为严格的限制，如果土地储备机构需要进行土地储备融资，那么在筹集资金前应当发行地方政府债券。所以，除了发行省级土地储备专项债券的方式外，无法通过其他方式来进行合法的融资。

根据财综〔2016〕4号文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中的相关内容可以知道，在政府完成储备土地采购后，土地储备机构就可以进行必要的前期开发，同时还可以进行基础设施建设，如土地平整、绿化、照明、供水、供电等。但是在实际实施的过程中，可能会出现一些问题，由于没有完善的配套细则，在完成政府采购的工作后，一部分地方政府会以政府采购方式合法的将获得的专项贷款注入地方国有企业，进而逐步分解获得的资金，最终实现挪用的目的。

所以，国家出台相关政策就是为了完善政策细则，促进土地储备专项债的合理合法使用。在我国引发的财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》可以知道，在政府购买服务项目中，不能出现储备土地前期开发、基础设施建设等内容，这在一定程度上表明了政府采购范畴中不包含储备土地的前期开发，为了保证土地储备资金的来、去方向更为明朗，应当停止探索土地收储政府采购工作。随着我国对于政府举债融资重视程度的不断加深，开始全方位规范政府支出责任事项，不论是政府购买服务、土地储备融资还是 PPP、融资平台等，都做出了严格的限制，通过这方面政策的有效实施，可以在执行的角度上纠正政府融资政策。基于此，地方政府的债务管理会更加科学、严格，变相融资的现象在地方政府中逐渐消失，粗放的地方债务也可以进行有效清理。

五、新形势下改革调整土地储备工作的建议

（一）地方政府在新政策框架下的土地储备工作框架调整

近些年来，我国金融信贷形势逐渐收紧，并且政府融资政策也在趋于规范化，所以对资金筹集渠道进行改变是必要的措施。在土地储备专项债券的发行中，地方政府扮演着主要角色，应当对专项债券有一个清晰且正确的认识，要将项目作为专项债券的基础，如果对专项债券的认识仍然停留在借新还旧的层次上，那么很难维持专项债券的使用。为了更加科学合理的开展土地储备工作，应当保证资金供给的充足，不论是在税收结构和产业集聚之间，还是土地供给和财政收入之间，都要将土地市场的价值充分发挥出来，这样才可以最大限度地满足经济发展的需求。

（二）地方政府在新政策框架下的土地储备工作的几点建议

对于地方经济发展而言，土地储备工作是十分重要的部分，对于地方经济发展有重要的意义。所以，良性互动是在金融市场中的重要内容，有效降低土地储备专项债的金融风险有重要的意义。

首先，要对土地出让工作进行完善，提升其质量和效率。为了有效进行收储资金和土地换代，应当对土地出让收益做出良好的规划，避免在这个过程中出现较高的风险。其次，如果一部分土地存储被政府购买项目已经获批，那么就要将融资模式及时转变。最后，应当在实际工作中维持融资自求和项目收益的平衡稳定。政府应当对偿还资金来源进行合理设定，债券本金利息综合不能超过政府性基金，这样就可以有效避免出现债务偿还危机。另外，要让不同的部门、不同的人员参与进来，实现跨部门联动。专项债券的管理是一个十分复杂的内容，财政部门要针对其还款资金筹集和发行额度进行管理，国土资源部门要增大对于项目储备供应计划的审核力度。而土地储备机构要做好事务性工作，完善信息汇总和项目管理等部门。在土地储备工作中，地方政府应当认识到其重要性，了解各个部门的特点，增强各部门之间的合作，提高管理效率。

六、结语

综上所述，地方经济的发展对于地方总体生产水平以及我国的经济发展有重要的意义，而在地方政府融资的过程中，土地储备专项债券扮演着重要的角色。在实际工作中，应当深入了解政府融资和土地储备专项债券的含义和特点，完善土地储备资金制度、改革调整土地储备工作，这样才可以为政府融资提供有效帮助，促进地方经济的快速稳定发展。