浅谈高速公路项目决策、设计及建设阶段投资控制

葛畅 高冬 刘涛

关键词 投资控制;投资目标;初步设计;施工图设计

中图分类号 F542 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）04-0184-03

0 引言

我国高速公路经过改革开放以来40多年的建设，已初步形成了较为通达完善的高速公路网络。但随着经济社会快速发展，国家现行干线公路规划也暴露出覆盖范围不全面、主要通道能力不足、网络效率有待提高等问题。目前新建高速公路多是对现行路网补充和衔接，并不断向中西部高原、山区等经营落后、人烟稀少地区深入，导致项目建设投资规模日益增大，经济效益不断降低，运营收支难以平衡。该文通过对高速公路项目投资控制的研究，探索如何在项目前期建立利益平衡机制，实施阶段加强投资管控，以降低项目投资规模和投资成本，保障投资收益[1]。

1 投资建设面临的难题及因素分析

1.1 投资规模日趋增大

（1）征地拆迁成本大幅增加。各地的征地拆迁费用较以往均出现较大幅度的上升，增幅达1～3倍，上升趋势还将持续。

（2）人力资源成本大幅增加。高速公路建设属于劳动力需求密集型产业，但随着国家人口红利逐年下降，农民工工资收入不断提高，议价能力越来越强，人力资源成本日益增加。

（3）原材料价格大幅上涨。近十几年来，高速公路建设中的主要原材料，如水泥、沥青、砂石料、钢材等价格均出现大幅上涨，建设工程成本大幅增加。

（4）建设难度增大。随着路网建设逐步向高原、山区延伸，隧道、桥梁明显增多，平均桥隧比达到50%以上，加之部分项目跨铁、跨路、涉水保通干扰因素较多，施工难度不断加大，项目投资也随之攀升[1]。

1.2 经济效益不断下滑

（1）线路多为路网中的支线，且沿线经济发展水平相对落后。新建高速公路多位于中西部经济不发达区域，沿线县域经济落后，经济体量难以支持高速公路建设需求，而这类高速公路建设往往主要考虑社会影响，公益性较强。

（2）收费政策限制多，收益水平较差。高速公路收费标准多由政府部门制定，同时又未能结合项目的建设规模、车辆流量等多种因素量身制定收费价格，导致有些高速公路收费价格相对于建设规模严重偏低，项目的收益极差[1]。

1.3 投资概算编制不准确

高速公路建设一般采用两阶段设计，即初步设计和施工图设计。依据初步设计编制的设计概算是项目投资控制的主要目标，因此该阶段设计概算的准确性极大程度影响项目投资控制计划的合理性和科学性。但由于高速公路路网的快速扩建，大量新建项目加速上马，项目的筹备酝酿时间变短，加之地方设计单位水平参差不齐，设计文件深度不够，概算编制“错、缺、漏”项严重，征迁及规费考虑不足，忽略物价上涨、贷款利率、外汇风险等，严重影响了设计文件的水平。

1.4 建设工期延长

项目建设期往往由于项目前期取证、征迁阻工、设计变更、资源配置不足等因素影响，导致不能按控制工期交（竣）工投产，及时发挥效益，不但增加了建设费用，也缩短了运营年限。

2 项目投资决策和设计阶段的投资控制

虽然高速公路建设项目面临诸多不利因素及投资风险，但若在项目前期通过建立合理的收益平衡机制，同时强化项目设计管理及优化能有效化解投资风险，获取相对平和、长期稳定的合理收益。因此项目建设单位应充分认识到前期工作的重要性，首先在项目建设之始就应积极参与到项目收益平衡框架的搭建中;其次做深做精做细项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作，并科学开展项目各建设方案的技术经济综合评价;最后在优化建设方案的基础上编制高质量的投资概算，充分发挥项目决策与设计阶段的投资控制作用，确保项目建设单位和政府方实现效益最大化[2]。

2.1 決策阶段的投资控制

2.1.1 获取政策支持

（1）收费价格的支持，即获取收费定价权。高速公路项目具有商品属性，商品的创造者对创造的商品有定价权，这是符合市场经济一般规律的。对于高速公路而言，项目建设单位应积极就收费价格定价与政府方谈判磋商，在综合考量投资规模、预计车辆流量、合理的预期收益等经济因素和社会影响、国民经济成本等宏观层面的社会因素后制定。

（2）收费期限的支持，即收费期限延长权。高速公路有投资规模大、风险高、回收期长的特点，加之社会通胀因素的影响，高速公路的经济效益愈发偏低，致使其营运收支平衡年限不断延长。而收费年限的限制是项目建设单位能否在运营期内实现合理预期收益的先决条件，因此在与政府洽商高速公路合作中，应以投资盈亏平衡为前提，努力利用社会影响、地方政策等，延长收费年限。

2.1.2 获取资金支持

若获取的政策补贴仍不能满足项目建设单位的合理预期收益，项目建设单位应进一步与政府方开展以下形式的资金支持谈判磋商。

（1）建设期的资金补贴。项目建设期一般3～5年，对资金、技术、人力、管理的需求极大，若建设期获取资金补贴，可有效降低项目建设的资金压力，保障项目如期保质交工验收，更快地投入运营，发挥社会效益。

（2）运营期的资金补贴。常见的补贴方式包括财政贴息、收费收入兜底、固定金额补贴、让渡资源获益权方式等，其中，让渡资源获益权方式最为多样，包含给予项目建设单位土地，移交现有收益较好的高速公路收费权，政府方承担建设期部分或全部征地拆迁费用，通过BOT或EPC等实施模式获取施工利润，让渡政府拥有的矿产资源、旅游资源等股权等，科学筹划运营期资金补贴获取方式，可减轻运营前期亏损所导致的资金压力，有效平衡项目收益。

2.2 设计阶段的投资控制

（1）优化设计方案，控制设计限额。项目建设单位应针对不同股权结构及回报机制，并结合项目功能定位、地理位置、环境特点等差异化确定设计标准，在保证功能定位的前提下，持续优化设计方案，降低项目投资。同时，以项目投资总量为限额，按照“估、概、预”逐级分阶段，单位工程、分部及分项工程逐项分层级总量控制，局部适当调整清单工程量，通过“量价双控”实现投资控制目标。

（2）加强两阶段设计图纸和概算审核。大多设计单位通常仅依据前期地质勘探资料、地形图、电话咨询等方式在办公室内完成设计图纸，若项目周边环境发生较大变化，设计对施工的指导将极大降低。因此，在设计单位出具正式初步设计和施工图设计前，项目建设单位应分阶段组织技术、商务团队或聘请咨询单位，结合现场实际重点对总体设计、路线方案、建设条件、路基路面及排水、桥涵、隧洞、路线交叉及交通设施等工程的设计标准、施工工艺的变化进行核查，纠正设计偏差，以有效控制建设期变更索赔[2]。

3 项目建设阶段的投资控制

建设阶段是高速公路项目实体的形成阶段，其建设投资主要发生在该阶段。建设阶段投资控制以核定的投资限额为控制目标，同时以获取较好的投资收益和社会效益为出发点，通过对施工过程中实际支出额与计划值进行比较，发现并找出实际支出额与投资目标之间的偏差，并采取有效措施加以控制，以保证投资目标值实现。投资控制方面要根据项目建设各阶段重视以下几项工作：

3.1 开工准备阶段

（1）做好工程实施前的图纸和（概）预算预审。按照建设工程审批程序，设计单位应在该阶段提供设计图纸及施工图预算，但现状往往是地方发改委、主管部门文件批复滞后于项目计划开工时间。此时，项目建设单位应积极采取措施，在全面了解项目现场地形地貌、外部环境、临建布置，参建承包商的人、财、物的生产要素配置等情况的基础上，对设计单位报审的设计图纸及概（预）算文件进行预审工作，查找设计图纸在技术、经济方面存在的“错、漏、碰、缺”及不合理的内容，及时向设计单位反映，提出合理化建议，并在正式设计文件批复前予以修正，不仅可有效保证工程质量，也有利于节约项目投资。

（2）重视施工组织设计审核。承包单位是项目建设的中坚力量，是实现建设目标的主力军，对承包单位施工组织设计的审查，如施工方案、进度计划、资金需求计划、人员素质、人力及设备资源配置等能否满足合同要求，不仅是保证工程进度和质量的重要措施，也有利于降低施工成本，节约项目投资。

（3）编制投资控制基本计划。以项目投资限额和承包合同总额为控制目标，结合施工进度计划，分解工作结构，制定资金资源需求、成本预算、设备物资和采购风险管理等计划，以提高资金使用效率，降低财务成本、管理成本[3]。

3.2 实施阶段

（1）严控计量计价与支付。项目建设单位或委托监理单位按照合同约定，对已完工程进行准确计量，特别是实行工程量清单的项目，更应在工程计量上下功夫。一方面严格控制因工程量变化而增加的预算外支出，对清单中工程量做到心中有数，防止承包单位虚报工程量增加项目投资;另一方面对于实际工程量可能少于清单工程量的，应及时提醒承包单位如实调整，核减清单工程量和工程投资。

（2）严控设计变更和洽商。由于设计深度不足，引起的大量设计变更是产生工程变更、索赔的重要根源之一。因此，要加强设计变更和工程变更的源头控制，首先通过对施工图的全面审查，查找是否存在与规范不符、工艺不当、设计与实际条件出入较大、图纸与清单等有“错、漏、碰、缺”等问题，并反馈设计单位及时修正，减少实施中或实施后因设计问题而造成的工程变更，做到事前发现，事前纠正;对已发生的设计变更和工程变更进行技术论证、经济分析，严格控制增加投资的“正变更”。

（3）严控工程材料及设备单价。项目建设单位要把项目合同作为投资控制的重要抓手，严格执行合同约定价格，对于清单中无适用但有类似单价或采用暂估价的项目，是项目投资控制的关注重点。项目建设单位可采取多方询价或聘请咨询单位，以充分了解市场价格动态，确保既能满足项目功能要求，又能保证合理低价;及时在合同中补充约定该类子目的工作内容、工作范围及计量计价方式，防止价格调整时发生争议。

（4）编制高质量的零号清单。施工图预算批复后，项目建设单位应组织设计、监理、承包单位核對初步设计与施工图预算的变化情况，形成包含分部分项工程项目、措施项目、其他项目、规费项目和税金项目及相应数量、金额等的明细清单——零号清单，并经四方签认作为工程计量依据。高效高质量的零号清单有助于锁定清单单价，控制合同总额，有效防止索赔事项发生。

（5）严格相关资料收集，做好项目投资的动态管理。项目建设单位及监理单位应强化日常工程投资、项目结算等有关的文件及资料的收集与整理。首先做好工程投资数据统计，对贷款利率、提款计划、工程进度、征地拆迁及材料价格上涨引起的投资增加等，定期与投资目标收益进行敏感分析，并及时纠偏。其次及时对承包单位已完成的质量合格的工程量测、统计，并与施工图纸载明的设计量实施比较分析，发现偏差及时分析原因从而采取措施。最后科学做好计量支付台账，采用信息化手段，构建业务流程直观、形象，查询统计全面、快捷，支付管理方便、可靠，运行模式安全、稳定的工程计量系统，为项目的顺利实施打下坚实基础。

4 结语

投资控制是高速公路建设项目管理的把控目标之一，贯穿于项目全生命周期，是与进度、费用、合同、质量与安全环保紧密联系的动态循环过程，是需要多业务口沟通配合、协同发力、持续改善的一项综合管理工作。而项目的投资决策、设计、建设阶段又是投资控制的主要方面，切实把控好投资决策、设计、建设阶段的控制要点，理顺政府方、社会投资方、设计方、监理方、施工方等各方的关系，将有效控制项目投资，实现投资收益和社会效益双赢。

参考文献

[1]曾肇河， 赵永辉， 夏小敔. 项目决策——项目投资开发全过程管理[M]. 北京：中国建筑工业出版社， 2020.

[2]刘代全， 邹苏华， 等. 公路工程技术与计量[M]. 北京：人民交通出版社， 2011.

[3]石勇民， 支喜兰， 等. 公路工程造价的计价与控制[M]. 北京：人民交通出版社， 2011.

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