铁路旅客人身损害限额赔偿制度的重构——以《民法典》的实施为背景

邹开亮，陈西西

(华东交通大学人文社会科学学院，江西 南昌 330013)

随着我国铁路事业的快速发展，铁路运输已成为人们最为普遍的出行方式。据国铁集团发布的2019年统计公报，国家铁路旅客发送量完成35.79亿人，比2018年同期增加2.61亿人、增长7.9%。铁路运输属于高度危险作业，铁路运输的快捷和旅客人数的暴增也引发了人们对铁路旅客运输安全的更多关注，尤其是铁路旅客人身损害赔偿问题。因2011年“7·23温州动车事故”引发的赔偿数额争议问题，国务院于2013年发布修订后的《铁路交通事故应急救援与调查处理条例》（简称《处理条例》）删除了关于旅客人身损害赔偿限额赔偿的相关规定；而2015年以来，《中华人民共和国铁路法》（简称《铁路法》）修改工作的开展再次引起人们对铁路旅客人身损害限额赔偿制度的讨论。2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）正式生效，其第1244条关于高度危险责任限额赔偿制度的规定为重构铁路旅客人身损害限额赔偿制度提供了民事基本法的立法“接口”①。为了实现广大旅客权益保障与铁路运输行业稳定发展的平衡，有必要以《民法典》为顶层设计完善我国铁路领域的民事基本制度，在未来修订《铁路法》的过程中，重构铁路旅客人身损害限额赔偿制度。

一、人身损害限额赔偿制度的含义与特征

人身损害限额赔偿制度，实质上是一种责任限额法律制度，是指法律对某些领域或情境下通过限制人身损害赔偿范围、计算方法与赔偿数额等内容从而限制责任方赔偿责任的制度。从赔偿数额限制上看，人身损害限额赔偿可以分为最低限额赔偿以及最高限额赔偿。例如，国际原子能机构与经济合作与发展组织2004年2月共同签署的《布鲁塞尔补充公约》对运输事故和低风险设施赔偿责任设置了最低限额；《中华人民共和国民用航空法》对航空事故的赔偿规定了最高限额。

人身损害限额赔偿制度具有以下特征：（1）法定性。限额赔偿制度是国家基于特定行业经济发展与权利保护之间利益平衡的一种立法考量，因此，限额赔偿制度的适用范围、实施主体与适用程序必须有明确的法律规定。《民法典》第1244条规定了高度危险责任限额赔偿规则，为部分损害赔偿问题适用限额赔偿规定提供了民事基本法律指引；《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）第210条则明文规定了海事赔偿责任限额制度。（2）限定性。目前，我国在核能、航空、海事等特殊行业实行人身损害限额赔偿制度，也就是说限额赔偿制度并非适用于所有的高度危险责任领域和行业[1]。因为限额赔偿制度减轻了特殊行业侵权人的赔偿责任，同时限制了受害人请求完全赔偿的权利，所以将其限定在特定的适用范围，可以在一定程度上缓和其“偏袒”高危作业者的不公允外观。（3）衡平性。从技术层面看，限额赔偿制度降低了高危行业作业者的行为成本，促进了该行业的发展、壮大；但其对特殊行业侵权人的“侧重保护”却是以受害人赔偿请求权被限缩为代价的。因此，实现高危作业者发展利益与受害人救济权利之间的平衡，始终是设置限额赔偿制度的基本初衷。

二、重构铁路旅客人身损害限额赔偿制度的必要性

铁路旅客人身损害限额赔偿制度，是指铁路运输企业在铁路行车及运营过程中，对于特定致损事由导致的旅客损害，仅在不超出最高额赔偿范围内对赔偿权利人进行赔偿的法律制度。尽管《处理条例》中原有的限额赔偿规定因法律效力冲突而被废止，但是这并不等于铁路旅客人身损害赔偿制度再无重构之必要性。

（一）促进我国铁路运输行业健康发展的现实需要

我国铁路运输行业作为基础性行业，一直以来都以实现国家公共利益为出发点。根据2013年国务院机构改革方案，我国组建了中国铁路总公司，承担原铁道部的企业职责，实现了铁路运输领域的政企分开；同时，我国在部分地区实行浮动票价，有意将铁路运输行业纳入市场经济的运行轨道。但在铁路票价与铁路运营成本相较之下，铁路运输企业的现实盈利能力不容乐观。首先，结合我国铁路运输行业近几年的发展现状来看，中国国家铁路集团有限公司的整体资产负债率不断攀升，年利润相较于负债不值一提。根据国铁集团披露的2019年财务决算信息，2019年净利润25.2亿元，年末资产总额83 150亿元，负债总额54 859亿元，资产负债率65.98%。其次，高度危险具有不可控制性、非通常性、严重性等诸多特定的因素[2]。由于铁路旅客流量大，不确定因素增加，铁路运输行业在现有技术下尚难以实现零事故运行，铁路运输企业以及铁路员工仍未能完全有效防止致损风险的发生。如果不对人身损害的赔偿额度加以限制，一次大型的铁路运输事故就可能给承运企业造成难以承担的后果，影响铁路行业整体的生存与发展。纵观我国20世纪70年代至今的近35件重大铁路事故，铁路运输企业除了赔偿事故造成的人身伤亡外，也面临着机车报废、中断行车等造成的巨大经济损失。因此，我们有必要在人身损害赔偿领域通过建立限额赔偿制度以扶持、推动铁路运输行业的健康有序发展。

（二）平衡无过错归责原则的内在要求

无过错归责原则，是风险社会保护私法益的重要法律路径，主要适用于工伤事故、产品责任、汽车交通事故等领域。无过错责任并不是要发挥制裁功能，“无过错责任之基本思想乃是在于对不幸损害之合理分配”[3]162。但是，“合理分配不幸损害”不等于“由加害人承担全部损害”。根据《民法典》第823条第1款②规定，我国铁路旅客人身损害赔偿自然应适用无过错原则。虽然铁路运输企业对旅客伤亡承担赔偿责任不以其主观过错为要件[4]401-402，但并不等于必须将旅客伤亡的全部损害分配给铁路运输企业才算合理；究竟采完全赔偿还是限额赔偿方式，也不属于无过错责任制度的理论范畴。在国务院删除限额赔偿条款之后，法院在司法实践涉及重大铁路行车事故时，根据无过错原则，对实际损害只能作出完全赔偿的判决。但这可能会引起赔偿主体降低风险注意义务的考量，因不区分赔偿主体是否在实际事故中存在过错，导致赔偿主体认为无论其是否在风险控制上投入高度的注意义务，在发生损害时皆实行完全赔偿，那么何必支出较大经济成本控制风险呢[5]？可见，在高度危险领域，如果在适用无过错归责原则条件下，机械适用完全赔偿做法而毫无限额赔偿制度的适用空间的话，则可能引发赔偿义务人谨慎行事的“热情”，增加其采取逆向行为选择的道德风险。换言之，应当在“以法律明文规定铁路旅客人身损害无过错归责原则”之基础上，基于制度均衡论价值理念，科学制定相应的规范，在不突破该原则初衷的前提下，适用限额赔偿制度，平衡社会公共利益和旅客个人利益的冲突，兼顾公平正义和效益效率的关系。

（三）对接域外铁路客运立法趋势的正当选择

不同法系国家根据自身的铁路管理模式，对铁路旅客运输损害赔偿制度作出了不同的制度安排。在大陆法系国家中，法国、日本等采用列举损害赔偿基本原则的方式予以规定；而在英美法系国家中，英国、美国等对高度危险领域则实行完全赔偿制度。相较而言，德国、俄罗斯则在铁路旅客人身损害方面较为具体地规定了限额赔偿制度。

1.德国

德国最高责任限额常见于各类危险责任当中，如《环境责任法》《核能源法》《道路交通法》《赔偿责任法》等。以《赔偿责任法》为例，该法第1条规定，轨道交通或者悬挂铁路运营企业根据危险责任原则对损害承担责任。轨道企业为死亡、人身和健康伤害及物的损害承担责任，根据《赔偿责任法》第9条责任范围是有所限制的:比如对于死亡或者人身伤害每年定期金最高限额为36 000欧元，对物的损害最高限额为300 000欧元。根据《赔偿责任法》第7条，责任不能通过协议予以变更或者免除[6]181-182。该法不仅强调了铁路运输企业对人身损害的最高限额赔偿，同时其对物的最高限额也作出了相应的规定。采取年金给付制的方式，有效防止大部分受伤旅客故意向铁路运输企业多次索取损害赔偿金的道德风险，有力保障了铁路运输企业的健康有序发展。

2.俄罗斯

俄罗斯解决铁路运输纠纷的主要依据是于2003年颁布的《俄罗斯联邦铁路运输法》，该法第31条规定：长距离运输的旅客，应当参加强制保险。强制保险制度存在具有两方面的优势，一方面降低了铁路运行风险给运输企业带来的损失，另一方面可以保障铁路旅客的损害得到及时有效的理赔。此外，《俄罗斯联邦民法典》[7]作为俄罗斯铁路运输法的基础，其第1072条规定，为受害人利益依强制保险程序对自己责任投保的法人，当保险金额不足以完全赔偿所致损害时，应赔偿保险赔偿金与实际损失的差额。可见，在强制保险的基础上，旅客人身损害赔偿由保险与铁路运输企业共同分担，也即铁路运输企业在事故责任内实现了限额赔偿。同时，该法第1084-1101条还对从事高度危险活动的法人造成的损害，详细规定了赔偿的性质、范围和数额。上述规定，为铁路运输企业提供有效的争议解决方式。

综上可知，随着时代的发展，不少域外国家都针对铁路旅客人身损害限额赔偿制度作了特别规定，普遍提高了赔偿限额，构建了较为完善的赔偿标准与体系。这不仅为我国重构铁路旅客人身损害限额赔偿制度提供了有益借鉴，也推动了我国铁路立法与域外立法潮流对接的步伐。

三、重构我国铁路旅客人身损害限额赔偿制度的建议

（一）采取“特别法律+行政法规”的立法模式

2013年国务院废止以行政法规形式存在的铁路旅客限额赔偿制度，主要是因其违反了《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）第八条第（八）项关于民事基本制度只能制定法律的规定。因此，若要重构我国铁路旅客人身损害限额赔偿制度，在对接《民法典》1244条的立法“接口”之基础上，采取“特别法律+行政法规”的立法模式。即在《铁路法》中规定铁路旅客人身损害限额赔偿制度，并在此基础上，明确授权国务院制定限额赔偿制度相关的行政法规。如此，既符合限额赔偿制度的内在要求，也有利于发挥行政法规相对灵活的优势，从而实现稳定性与灵活性兼顾的立法目标，有效地发挥限额赔偿制度维护铁路运输行业健康发展与保护受害人赔偿请求权的平衡作用。

（二）明确“限额赔偿”的适用范围

1．确定“限额赔偿”的适用主体

由于柱塞泵的冲次高达370次／min，在密封函内做往复运动的柱塞与其配合的盘根、导向环、弹簧座以及压套的摩擦力很大。随着运行时间的延长，它们之间的配合间隙不断加大，导致盘根刺漏严重，从而使密封失效，增大了泵的容积损失，降低了柱塞泵的效率。经过对部分具有代表性的柱塞泵的运行情况的统计分析，得出以下结论：在343次停泵工况中，由盘根漏失造成的停泵206次，占总停泵次数的60.1%；由柱塞磨损造成的停泵105次，占总停泵次数的30.6%；由其他因素造成停泵32次，占总停泵次数的9.3%。

承担高度危险责任的主体一般是从事高危作业的人，具体是指高度危险作业的经营者以及高度危险物的保有人或管领人[8]232-234。高度危险作业作为危险源具有高度危险性，在很多情况下，风险控制主要由所有人或管理人决定[9]；使用高速轨道运输工具造成他人损害的，经营者应当承担侵权责任。同时，《民法典》规定高度危险活动造成他人损害时适用无过错归责原则，故铁路运输企业需对铁路旅客伤害事故的造成承担严格责任。然而，无过错归责原则并不等于责任承担方事实上一定存在过错；在无过错归责原则下适用限额赔偿制度，并不妨碍根据责任承担方的过错有无及大小进行具体分析，即对铁路运输企业自身是否存在过错应进行区分。如果铁路运输企业本身不存在任何过错，且危险来源无法控制，则适用限额赔偿制度；如果铁路运输企业在运营铁路运输时存在故意和重大过失造成人身损害，则按照受害人实际损失实行完全赔偿；即使铁路运输企业存在轻微过失仍可减轻其赔偿责任。在“毛日芳与中国铁路南昌局集团有限公司南昌车站、中国铁路南昌局集团有限公司合同纠纷”一审判决书[（2018）赣7101民初130号]③中，当事人将铁路运输企业认定为普通的民事主体，而没有考虑到铁路运输企业存在的社会公共价值以及其承担的社会责任。鉴于此,笔者认为，我国铁路旅客运输中,限额赔偿制度的适用应以铁路运输企业不存在主观过错为必要条件；若铁路运输企业存在故意或重大过失的，应对受害人承担完全赔偿责任；若仅为轻微过失的，可以适当减轻铁路运输企业的赔偿责任。

2．明确“限额赔偿制度”的适用范围

铁路旅客人身损害事故是否适用限额赔偿制度，应针对不同铁路运输事故发生的原因具体分析。在现实生活中，有大量旅客伤害事故与铁路高速轨道运输没有关联，例如，旅客在上下车时失去平衡摔倒在台阶上，列车运行中爬上床梯拿行李摔下受伤，或从列车上铺摔下等情形都不是与高速轨道运输有关的典型危险，铁路运输企业应当承担一般侵权的过错责任而不是特殊侵权的无过错责任。对于铁路高速轨道运输造成的旅客人身损害，如列车脱轨、相撞、急刹车、爆炸等，受害旅客可以直接要求铁路运输企业承担无过错的侵权赔偿责任。“区分侵权行为产生的原因也符合诉讼风险和诉讼利益一致的原则”[10]92。在未来立法中，明确限额赔偿制度的适用范围，区分铁路运输事故发生的原因，避免限额赔偿制度在具体适用上的纷争。

（三）确立合理的“限额”计算标准

在铁路旅客伤亡事故中,责任限额的确定是平衡铁路运输企业与受害旅客之间利益的关键环节。国内现行法律法规中已经存在关于限额赔偿标准与计算方法的规定，例如《海商法（1993）》第56条④，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定（2006）》第3条⑤，《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复（2007）》第7条⑥。而之前存在于《铁路交通事故应急救援与调查处理条例（2007）》的铁路旅客限额赔偿制度，因违反了《立法法》的规定于2013年被废止。由此可见，我国相关立法中存在以下几方面的问题：第一，在相关法律法规的制定过程中，立法者没有注意法律位阶关系导致下位法违反上位法；第二，赔偿限额标准的制定没有与时俱进，对于赔偿责任的限额规定已经不适应当前经济的发展现状；第三，部门立法可能导致部门保护主义，如由铁路部门自己牵头制定或修改标准，则希望限额较低以减轻铁路运输企业责任。同时，结合前文所述，域外立法对限额的规定与适用是动态可调整的，而不是机械固定的。因此确定合理的“限额”计算标准,应该综合考虑我国立法教训与他国立法经验，既要考虑国民经济的整体发展水平和人均可支配收入数额,也要结合铁路运输企业的经营和收益状况,同时还可以参考其他高度危险行业的限额赔偿标准。笔者认为，可以从以下几个方面着手设计：第一，取消人身损害赔偿固定不变的具体数额，可以采用特别提款权⑦[11]的方式确定赔偿的数额；第二，在《铁路法》中确立适当的计算标准，并由国务院铁路主管部门根据该标准确定赔偿限额范围；第三，建立“限额标准动态调整机制”，定期对责任限额进行复审，及时根据经济发展状况调整责任限额。由此，建立我国铁路旅客人身损害限额赔偿标准和计算体系，既能够为我国法院解决相关纠纷提供更加明确的指引，也能够避免出现当事人利益因赔偿标准问题而得不到保障的状况。

（四）健全“限额赔偿”的配套支持制度

需要说明的是，本文主张重构铁路旅客人身损害限额赔偿制度并非要与强化人身权益保护的现代立法理念背道而驰，也并无漠视铁路旅客人身损害赔偿权利之意；相反，要使得“限额赔偿制度”更合理、有效地实施，必须基于切实保护铁路旅客人身损害赔偿权利的立场，尽快健全如下“限额赔偿”的配套支持制度。

1.构建科学合理的铁路保险制度

现代损害赔偿法的目的在于将风险带来的损失，通过复杂的技术手段转移至那些有能力并且愿意承担的保险人来负担。我国在1992年曾颁布《铁路旅客意外伤害强制保险条例》，但因强制购买保险没有充分的法律依据，该条例在2013年1月1日被废止，但这并不表明铁路领域的强制保险制度没有价值和意义。目前旅客在12306.cn网站上购票时可以自主选择是否购买3元/人的铁路乘意险，发生铁路事故的保额为55万元；从该保险赔偿额度来看，一旦铁路事故发生，该保险赔偿额可以为铁路运输企业分散大部分风险。因此，在《铁路法》中规定铁路保险制度，不仅能够分散并有效转移部分风险，也有利于助推铁路旅客人身损害限额赔偿制度的适用。具体而言，《铁路法》中可以规定根据运输距离确定强制购买保险的标准以及费用，或者考虑将铁路乘客意外险纳入铁路票价中，由铁路运输企业转交至保险公司。

2.设立铁路旅客人身损害社会救助基金

建立铁路旅客人身损害社会救助基金，能够为受害旅客提供补充救济。如果受害旅客因未购买保险却受到了重大损失，或是所受损失明显高于铁路运输企业的赔偿金额和保险赔偿的，或是无法找到造成铁路交通事故的第三人的，即受害旅客的权益损害没有其它畅通的救济渠道时，在《铁路法》中为受害旅客提供申请社会救助基金进行权利救济的方式，减轻铁路旅客所受损害。铁路旅客人身损害社会救助资金的来源可以从以下几个方面获得[12]：第一，针对个别旅客违反《铁路安全管理条例》的罚款；第二，各级财政拨付的特殊补贴；第三，社会各界对铁路运输企业的捐款等；第四，铁路运输企业自身预留的用于铁路人身损害的风险金及其利息；第五，铁路运输企业投入公益事业的部分资金。

注释：

① 《中华人民共和国民法典》第1244条规定：“承担高度危险责任，法律规定赔偿限额的，依照其规定，但是行为人有故意或者重大过失的除外。”

② 《中华人民共和国民法典》第823条规定：“承运人应当对运输过程中旅客的伤亡承担赔偿责任；但伤亡是旅客自身健康原因造成的或者承运人证明伤亡是旅客故意、重大过失造成的除外。”

③ 法院认为，应考量铁路运输企业承担了大量社会责任的实际。对于因履行运输合同造成的相应损失，从最终的损失承担角度看，应当由全社会以一定方式分担，因为铁路运输活动的获益者是整个社会。同时，铁路运输企业还承担着大量的行政性、公益性的运输任务。在审理铁路旅客运输合同纠纷案件中，虽不再适用限额赔偿的制度，但过分加重承担了大量公益性任务的铁路运输企业责任，依然不符合立法本意。

④ “承运人对货物的灭失或者损坏的赔偿限额……每件或者每个其他货运单位为666.67计算单位……”其中计算单位是指国际货币基金组织规定的特别提款权。

⑤ 国内航空运输承运人（以下简称承运人）应当在下列规定的赔偿责任限额内按照实际损害承担赔偿责任……（一）对每名旅客的赔偿责任限额为人民币40万元……

⑥ 核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币；其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币。核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。

⑦ 2015年11月30日，国际货币基金组织正式宣布人民币于2016年10月1日加入特别提款权（SDR）。2021年1-3月平均汇率为1特别提款权=9.3272元人民币。