习近平关于发展壮大农村集体经济论述及其实践转化

郭彩星

(广西中医药大学马克思主义学院，广西南宁 530200)

中国共产党历来高度重视发展农村集体经济，强调坚持农村土地集体所有，采取各种措施巩固和发展农村集体经济，完善发展农村集体经济的制度体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对发展壮大农村集体经济提出了一系列新论述、新理论、新论断，作出了一系列新部署、新决策，为新时代农村集体经济的发展指明了方向。

一、关于发展壮大农村集体经济的重要意义

习近平从新时代历史条件出发，着重从坚决打赢脱贫攻坚战、助推乡村振兴和提升基层治理能力角度，在多种重要场合论述了发展壮大农村集体经济的战略意义。

发展壮大农村集体经济是巩固脱贫成果、防止返贫的需要。我国目前脱贫攻坚战已经获得了决定性胜利。但是一些偏远贫困地区存在着经济基础薄弱、产业发展能够提供的就业岗位有限、农民个体抵抗风险能力不足等问题，部分刚脱贫的农民仍然面临返贫风险。发展壮大农村集体经济，一方面，能够促进农村经济发展，促进农民就近就地转移就业，持续提高农民工资性收入，持续改善农民生活水平；另一方面，可以把农民有效地组织起来实现抱团发展，提高农民个体对抗风险、对接市场的能力，防止农民返贫。习近平在地方工作期间就著有《摆脱贫困》等著述，对发展农村集体经济在扶贫工作的重要作用进行了深入思考。习近平认为，扶贫工作离不开农村集体经济的支撑，要把发展壮大农村集体经济作为扶贫工作的重要抓手。习近平这样说道：“在扶贫中，要注意增强乡村两级集体经济实力，否则，整个扶贫工作将缺少基本的保障和失去强大的动力。”[1]141党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把发展壮大农村集体经济作为打赢脱贫攻坚战和带动农民致富的重要保障。习近平在2018 年对我国脱贫攻坚的形势这样分析：在建档立卡贫困村中“四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出”[2]6。针对这些现象习近平建议部分扶贫专项资金要由农村集体经济组织整合使用，以扶持农村集体经济发展，更好地带动农民脱贫增收，增加脱贫后劲。新增收益要作为村集体收入支撑基层党组织开展脱贫攻坚工作，提高其使用效益。同时，发展壮大村集体经济也有利于改善贫困村基础设施条件，更好配套政府项目并灵活补足政府项目不足，能够克服以往出现的基础设施虽建成但长期缺乏维护管理的问题。习近平对此提出：“要实施贫困村提升工程，培育壮大集体经济，完善基础设施。”[2]14

发展壮大农村集体经济是实现乡村振兴的必由之路。党的十九大开始对乡村振兴战略进行部署，加快推进城乡发展一体化。改革开放以来，我国“三农”工作虽然取得重大成就，但传统的农村集体经济发展仍比较缓慢甚至被边缘化，难以满足乡村振兴战略下对村集体经济发展的现实需要。在地方工作期间，习近平就认为农村集体经济弱化问题影响了农村基层工作，影响了党在农民群众中的号召力。他这样说：“乡村集体经济实力薄弱是基层工作活力不足的症结所在。”[1]143党的十九大以来，习近平开始把发展壮大农村集体经济提升到关系乡村振兴战略实施成败的高度，多次对在实施乡村振兴战略中如何发挥农村集体经济的重要作用发表论述。习近平在2018 年9 月提出：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”[3]261他认为，发展农村集体经济能够保障乡村振兴战略实施的正确的方向，能够引导农民走共同富裕道路。在2019 年参加全国人大会议河南省代表团审议时，习近平论述了要用深化改革的法宝来激活乡村振兴的活力，他建议要利用深化农村集体产权制度改革来完善乡村治理体系，“建立健全集体资产各项管理制度、完善农村集体产权权能”[4]，激发各类新型经营主体参与乡村振兴战略的积极性，使新型农村集体经济不断发展壮大。这些重要论述都深刻说明发展壮大农村集体经济与实施乡村振兴战略具有内在的逻辑关系，也彰显了在实施乡村振兴战略过程中发展壮大农村集体经济的重要性。

发展壮大农村集体经济是巩固党执政基础的物质保障。实践证明，发展壮大农村集体经济是凝聚党心民心、巩固党执政的经济基础。如果农村集体经济发展“空壳化”或者比较薄弱，农村基层党组织开展工作就没有物质保障，就不能为农民提供高质量的社会服务，带领广大农民实现共同富裕便是一句空话。这样一来，农村基层党组织的凝聚力和战斗力就会受到影响。习近平指出：“要发展壮大村级集体经济，提升党组织凝聚服务群众的能力。”[5]只有农村集体经济发展壮大，才会有经济实力解决农民群众在生产生活上遇到的困难，才会更好地改善农村的生产生活条件，才能为实现乡风文明和村容整洁提供物质基础，基层党组织才会在群众中产生号召力和引领力。习近平提出：“增强集体经济组织服务功能，提高基层组织凝聚力和带动力。”[6]

二、关于发展壮大农村集体经济的根本途径

在新时代，发展壮大农村集体经济的根本途径在于巩固和完善农村基本经营制度。改革开放后，邓小平当时对农村基本经营制度有这样的深远思考：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”[7]这“两个飞跃论”精辟地论述了我国农业改革“分”和“统”是对立统一的关系，两者既相互依存、不能相互替代，也要根据生产力发展状况而不断完善调整，从而使“统”“分”结合的农村基本经营制度不断得以巩固和完善。

在改革开放最初实践中，我国农村基本经营制度的改革重点在于推进家庭联产承包责任制，不断地巩固和完善“分”的改革，相对比较缺乏加强村级集体组织“统”的改革举措，农村的第二步改革亟待深化。家庭联产承包责任制虽然打破“大锅饭”，调动了农民个人生产积极性和主动性，但是农民个体资源力量有限，如果缺乏集体统一组织协调，农民个体在道路、水利等公共基础设施维修兴建方面统一行动就比较困难。并且分散的家庭经营产权过于细碎，导致交易成本过高，很难适应现代农业社会化大生产需要。农民承包土地规模小并且分布比较散，很难抵御市场风险、实现规模经济效益。习近平在地方工作时对此辩证地分析道：“喜的是广大农民开始脱贫致富了，忧的是乡村两级集体经济实力出现了弱化的现象。”[1]141对于如何巩固和完善农村基本经营制度，习近平认为，在社会主义条件下，家庭承包经营体制可以充分调动农民的积极能动性，村集体经济可以解决农民个体办不好、办不成的事情。“社会主义制度的优越性在农村经济上的体现，应该是集体优越性与个人积极性的完美结合。”[1]144党的十八大以来，为了继续巩固和完善农村双层经营制度，充分发挥其整体效益，应对农业农村发展面临的新问题和新挑战，习近平作出了若干重要论述。在新时代中国特色社会主义的今天，应该加快全面深化改革步伐，坚持农村土地的社会主义公有制性质，以家庭承包经营为基础，发展多种形式的新型农村集体经济，把农民组织起来建设现代农业，推动农村基本经营制度“统”和“分”的有机结合，以充分地发挥社会主义的农村集体经济的优越性与农民个体的积极性。针对新时代人们对发展农村集体经济的误解，习近平深刻指出：“发展集体经济实力，绝不是复归‘归大堆’式的公社化，而是纠正大包干中忽视统一经营所造成的偏差；绝不是对家庭联产承包制的否定。”[1]145并且无论是家庭经营的“分”为主，还是以集体经营为主，都是为了解放和发展生产力[1]135。

为了完善农村双层基本经营制度、发展壮大农村集体经济，习近平指出了当前工作的努力方向：

一是推进农村土地“三权制度”改革。目前我国工业化、城镇化和农业现代化正在加快发展，农村中大量的劳动力开始从土地上转移出来，人口迁移的规模正不断扩大，农村中人人种地、户户承包的局面已经发生巨大的变化。很多农民进城务工，已经不再依靠土地为生。一部分农民开始将家中所承包的土地流转给他人经营，农民的承包权与经营权开始分开，这就实际产生了土地所有权、承包权和经营权三种权利义务关系。在目前的农村发展中，如何规范推进农村土地“三权制度”改革，依法进行土地流转，如何更好地确定流转双方的权利和义务，需要从顶层设计上加强统筹规划。习近平总书记在2013 年7 月考察时说，要完善农村基本经营制度需要研究好农村土地“三权”之间的关系[8]73。后来他再次指出：“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。”[8]73根据习近平的论述精神，2014 年中央的一号文件正式提出农村土地“三权分置”的政策。在党的十九大上习近平总书记再次强调，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”[3]25。

二是要建设现代农业经营体系，发展多种形式农村集体经济。针对目前我国现代农业的发展趋势，习近平要求推进农村基本经营制度实现形式多样化，以家庭承包经营为基础，发展多种形式联合和合作的新型集体经济，建立现代农业经营体系，把小农和现代农业发展有效衔接起来。习近平认为我国的基本国情是“大国小农”，要建设现代农业必须坚持“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”，通过新型农业经营主体把农民组织起来，“把小农生产引入现代农业发展轨道”。[8]398-399，在农资服务、生产技术、销售等方面进行联合和合作，带动农民个体建设现代农业，不断改善农业生产条件，规避市场风险，持续增加农民收入。

三是要坚持“四个不能”的改革标准。习近平在安徽小岗村召开的农村改革座谈会上为农村基本经营制度改革提出了标准：“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”[8]260这“四个不能”是巩固和完善农村基本经营制度的基本准则，为我们发展壮大农村集体经济提供了行动指南。

三、关于深化农村集体产权制度改革

习近平还结合当前的形势提出了深化农村集体产权制度改革的重大决策。目前，随着我国经济的快速发展和国家对农村集体经济的持续扶持，农村集体经济规模不断扩大，但是一些农村集体经济产权归属不清晰、集体成员权责不明确、集体经济收益分配混乱、集体经济组织和村民委员会职责模糊等问题不同程度存在。如果不及时地对农村集体经济确权到户、明确权责、完善监督管理机制，农村集体经济资产就会有流失或者被侵占的危险。如果适时进行深化农村集体产权改革，可以盘活各类农村集体资产，增加农民财产性收入，把集体经济优越性和个人积极性都激发出来，从而增强农村集体经济的发展活力；深化农村集体产权制度改革将集体资产确权到户，明确农民对集体资产的占有、使用和收益的权利，维护了农民的合法权益，有利于拓宽农民增收渠道，促进农民实现共同富裕；深化农村集体产权制度改革可以赋予集体经济组织市场主体地位，在经营管理上实行所有权与经营权分离，通过发展多种形式的联合和合作，有利于管好用好农村集体资产，实现农村集体资产多种形式的保值增值；深化农村集体产权制度改革有利于规范农村集体资产管理制度，防止农村集体经济资产流失或被侵占，建立现代农业的经营体系，提高农村基层治理能力，激发农村各类要素的活力。针对上述情况，习近平总书记指出：“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，发展多种形式股份合作。”[8]260在党的十九大报告中习近平再次强调，要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”[3]25。

要深化农村集体产权制度改革，必须做好以下三个方面工作：

一是要清产核资、加强农村集体资产管理。如果农村集体经济家底不清，改革也就失去了前提和基础。习近平总书记强调要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资[8]399。因此，我们首先要加快摸清农村集体经济家底，对农村集体所有的各类资产进行全面清产核资，制定清产核资政策文件和操作办法，健全管理制度，利用现代信息技术手段对农村集体经济进行管理，防止资产流失或被侵占；做好界定农村集体经济组织成员工作，厘清农村集体经济与村民委员会的职责功能和权责关系，明确村民委员会与村集体经济组织的关系。

二是要根据实际推进股份合作制改革。习近平在2016 年安徽省凤阳县小岗村农村改革座谈会上提出，要着力推进农村集体资产的股份合作制改革[8]260。因此，我们要继续做好现有农村集体产权制度改革试点工作，鼓励各地结合实际扩大试点范围，将农村集体经营性资产折股量化到人，明确各家各户的权利，作为其参加农村集体经济收益分配的依据。探索集体资产股份有偿退出的条件和程序，探索农村集体经济多种有效实现形式，在成员确认、资产量化、股权设置、收益分配及权能完善等方面取得突破，加快盘活农村集体资产，提高农村集体经济发展活力。

三是要加强对农村集体资产的监督管理。随着农村集体产权制度改革的深入推进，需要做好农村集体资产的管理监督工作，完善管理监督机制，以防止集体资产流失，保障集体资产保值增值，维护集体组织及其成员的合法权益。习近平在2017 年12 月中央农村工作会议上提出，要对集体资产管理、惠农项目资金等突出问题加强监督管理，并把它作为纪检监察的工作重点。[8]408

四、关于发展壮大农村集体经济论述的实践转化

根据习近平发展壮大农村集体经济重要论述的精神，党的十八大以来，中央出台了一系列政策和文件，加快农村全面深化改革步伐，对农村集体经济发展出台多种优惠措施，以扶持农村集体经济发展壮大。这些政策主要分为以下几类：

一是脱贫攻坚工作政策。发展农村集体经济是贫困村脱贫摘帽考核验收的一项重要内容。在2015 年11 月出台的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》规定，各类扶贫专项资金和涉农资金投入可折股量化给贫困村和贫困户，可以由村集体或其他经营主体统一经营。通过深化股权合作改革、完善治理机制等办法发展集体经济，带动贫困户增收。2016 年4月中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》对贫困村脱贫摘帽指标做了硬性规定，即贫困村要通过退出贫困考核，不仅要对贫困发生率进行考量，还应将集体经济收入等因素纳入考查范围，要求贫困村必须有村集体产业、村集体至少要有2 万元的收入。国务院在2016 年12 月发布的《“十三五”脱贫攻坚规划》规定，把建档立卡贫困村村集体经济年收入纳入脱贫主要指标体系，并要求到2020 年这些村集体经济有一定的规模，其年收入不低于5万元。2018 年6 月《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出，要对贫困地区薄弱村制定集体经济发展提升计划，通过深化农村集体产权制度改革、推进股份合作经营和盘活集体资源等办法发展农村集体经济，为脱贫攻坚提供支撑。同年，《关于加快推进贫困村提升工程的指导意见》要求，通过盘活贫困村各类集体资产、建立折股量化股份合作利益联结机制、稳定增长的长效机制等办法，不断发展壮大贫困村集体经济。2019 年6 月《关于进一步做好贫困地区集体经济薄弱村发展提升工作的通知》对集体经济薄弱村发展提升工作进行全面安排部署，为打赢脱贫攻坚战提供支撑。该文件要求各地要做好集体经济薄弱村发展提升工作，深化村集体产权制度改革，推广“三变”改革；抓好薄弱村集体经济试点项目，发挥其示范带动作用；抓好薄弱村产业发展，增强集体经济造血功能；挖掘薄弱村集体土地资源潜力，采用出租、股份合作等方式盘活经营；加大对薄弱村的农民教育培训和农村实用人才培训力度，鼓励外出务工返乡农民、大学生村官等人才参与薄弱村集体经济发展提升，创新选人用人和人才帮扶机制，选派优秀人才到薄弱村发展村集体经济。

二是乡村振兴战略实施政策。发展农村集体经济可以有效组织农民、帮助小农户对接市场，促进土地规模经营，把小农纳入现代农业发展轨道，也可以提高基层治理能力、巩固党在农村的执政基础，促进乡风文明建设和村容风貌改善，推动乡村产业兴旺。十九大提出乡村振兴战略后，2018 年出台的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》不仅对发展农村集体经济的产业政策、财政金融扶持、人才支撑、土地政策进行详细规定，还专门对农村集体产权制度改革再次进行具体部署。在此基础上，《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》着重提出了一系列关于发展新型农村集体经济和壮大新型农业经营主体的扶持政策。2019 年初出台的《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出，要坚持农业农村优先发展的方针，以深化集体产权制度改革、完善要素市场化配置为重点，对农村集体产权权能进行完善，和其他要素市场一样建立和规范农村产权流转交易市场，使流转交易能够公开、合法进行，研究制定集体资产股权可以向金融机构质押贷款的办法，探索制定符合农村集体经济组织实际的税收优惠政策，探索制定符合农村集体经济组织实际的法律法规。[9]2019 年4 月中央又制定了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，强调要坚持城乡融合发展原则，并在关于农村集体经济发展的人才支撑、集体经营性建设用地入市制度、财政投入保障机制、集体资产股权等担保融资、工商资本与村集体合作模式、农技推广融合发展机制、农民对集体资产股份占有收益等方面进行具体的规定。

三是发展壮大农村集体经济的专门政策。党的十八大以来，中央把发展壮大农村集体经济提高到一个新的战略高度，出台了一系列专门扶持政策和制度，为提升农村集体经济自我发展能力提供了保障。财政部在2015 年10 月发布了《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，提出中央财政自2016 年起支持13 个省份开展扶持村级集体经济发展试点工作，对土地流转、零散土地整治、发展为农服务、物业经营等进行财政补助，鼓励各省市根据各自乡村的资源资产状况和区位条件，探索资源有效利用、提供服务、物业管理、混合经营等多种集体经济实现形式，完善村集体内部管理制度，增强村集体自我发展、自我服务、自我管理能力和水平。为了扶持壮大农村集体经济，提升党组织凝聚服务群众的能力，中央组织部等三部门在2018年11 月发布了《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》，计划到2022 年在全国范围内扶持10 万个左右行政村发展壮大农村集体经济，完善村基层党组织领导，健全村集体经济法人治理、农村集体经济经营运行、农村集体经济收益分配和监督管理等治理机制，加强示范带动效应，引领全国各地进一步加大对农村集体经济的政策支持、资金扶持和统筹推进力度，增强农村基层党组织自我保障和服务群众能力，进一步提升农村基层党组织的凝聚力、组织力和战斗力。《通知》要求扶持优惠政策适当向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区尤其是深度贫困地区倾斜。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的出台，着力为创新农村集体经济运行机制、探索其有效实现形式进行了顶层设计。《意见》要求全面开展农村集体资产清产核资，明确农村集体经济组织成员的资产所有权；在基础上加强农村集体资产财务管理和监督管理，开展好农村集体经营性资产产权制度改革试点工作，确认好集体组织成员身份，保障其资产股份权利；鼓励各地根据实际探索农村集体经济有效实现形式，把村民委员会与农村集体经济组织的关系明确到位，把集体经济组织的合法权利维护好，探索多种形式发展农村集体经济；要建立对农村集体产权制度改革进行组织领导的体制和工作机制，制定好农村集体产权制度改革实施方案，促进集体经济发展和农民持续增收。