大气污染与气候变化协同治理的法治构造

高景芳，邸卫佳，张祖增

（1.河北科技大学 文法学院，河北 石家庄 050018；2.山西大学 法学院，山西 太原 030006；3.中国政法大学 环境法研究所，北京 100088）

人类进入21 世纪以来，全球气候危机愈演愈烈，大气污染的阴霾长期笼罩。统筹大气环境治理与碳达峰、碳中和远景目标的实现，构成了我国生态文明建设总体布局中的独特场域，也成为生态环境治理现代化进程中的重要时代课题。遗憾的是，传统功能主义视域下，我国大气污染防治与气候治理在应对机制上往往以分散或割裂的“点对点”姿态存在，未能立基于大气污染物与温室气体在科学认知上所具有的内在耦合性而予以系统性治理。2021 年1月，“协同控制温室气体与污染物排放”[1]作为加快生态文明制度建设的重点任务在《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》中被首次提出。此后，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》均明确提出要“以实现减污降碳协同增效为打好污染防治攻坚战总抓手”[2][3]。特别是2021 年8 月30 日中央全面深化改革委员会第21 次会议对大气污染与气候变化协同治理进行了顶层设计：“十四五”时期，应加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度体系，加快形成减污降碳的激励约束机制[4]。以政策为依托，减污降碳协同增效的治理大幕在我国生态文明建设总体布局中徐徐铺陈开来。然而，相对于以规定行进方向却不设定具体行为规则为价值依归的政策性文件，法治以稳定性、明确性、权威性而成为一种更为理想的社会治理方式。循此思路，法治作为推进生态环境治理现代化的重要依托，大气污染与气候变化协同治理目标的顺利实现亦需筑法治之基、积法治之势。所以，在减污降碳协同增效上升为国家战略的时代背景下，如何用法治方式、法治思维回应大气污染与气候变化协同治理过程中提出的规范性要求并形成稳固的制度框架，成为我国环境治理体系与治理能力现代化的一个重要命题。

一、发生论：大气污染与气候变化协同治理的科学机理与法律原理

（一）大气污染与气候变化协同治理的科学机理

当前，我国能源消费结构仍停留在以传统化石能源为主，以可再生能源为辅的能源消费结构主辅关系上，基于此，我国生态环境问题产生的根源在于不合理的高碳能源消费模式。以煤炭、石油为典型代表的化石燃料的燃烧不仅会产生SO2、CO 以及粉尘等大气污染物，同时也是二氧化碳等温室气体的主要来源，即大气污染物与温室气体均产生于对传统一次能源的不合理使用，二者“同根同源”①研究表明，中国主要大气污染物排放源中，几乎所有SO2 和NOx 排放源，50%左右的VOCs 和85%左右的一次PM2.5（不含扬尘）排放源，都与二氧化碳排放源高度一致。，具有污染根源上的关联性与排放领域的高度融合性。据IPCC 第五次评估报告，源自化石能源燃烧和工业过程的碳排放在1970 年至2010 年期间对温室气体排放总增加量的贡献率大约为78%[5]；同样，据国际能源署报告，效率低下的能源生产和利用过程产生了85%的颗粒物，以及几乎所有的硫氧化物和氮氧化物[6]。

此外，从大气污染物与温室气体相互作用的自然机理视之，二者存在相互转化、相互反馈与影响。一方面，根据有关研究表明，化石能源在充分燃烧的情况下会产生大量的二氧化碳，而如果没有进行彻底的燃烧则会产生许多黑炭与一氧化碳。其中，黑炭是造成区域雾霾和光化学烟雾等大气污染天气之PM2.5、PM10的重要组成要素。因此，化石燃料燃烧充分与否为大气污染物与温室气体在静态层面产生科学上的关联性创造了基本的物质条件。另一方面，大气污染物与温室气体相互影响的机制主要表现为大气污染对温室气体的抵消作用与气候变化对大气污染演进所具有的干扰属性[7]。之于前者，有关研究表明，不同类型的大气污染物（空气质量）会加剧或者减缓气候变化。以大气气溶胶为例证，作为大气污染的主要成分，该物质本质上为PM2.5、PM10等粒径不一的颗粒物和SO2、NOx、O3等各类有害气体组成的混合体。正如IPCC 第四次评估报告所指出的那样，气候变化与大气污染是通过大气气溶胶关联耦合到一起的[8]，如气溶胶通过对太阳辐射的散射作用使得气候趋于冷却, 而吸收作用则使得气候升温，二者之间的平衡取决于气溶胶特性和环境条件[9]。之于后者，全球变暖会影响大气污染物的环境容量，即以二氧化碳为元凶导致的全球变暖会改变大气环流结构，妨碍大气污染物的生成与传输，导致空气中的大气污染物难以扩散。对此，有研究指出，全球气候变暖导致的北极海冰减少与欧亚降雪增加一定程度上改变了区域大气环流结构，使得冬季大量来自工业与机动车排放的空气污染物不能通过水平扩散来有效清除，污染物开始大量累积并导致中国雾霾天气的产生[10]。

（二）大气污染与气候变化协同治理的法律证成

从认识论角度讲，康德《纯粹理性批判》将“关系”范畴中“协同性”定义为“主动与受动之间的交互作用”[11]130，即事物间的协同性在逻辑上分为主动方与在协同过程中处于劣位的借势方，映射到大气污染物与温室气体协同治理场域，由于我国对于气候变化的治理一直处于《联合国气候变化框架公约》及其衍生的国际法体系之下，国内尚未生成专门应对气候变化的基本立法。因此，《大气污染防治法》基于大气污染物与温室气体同根同源这一自然机理，从价值理念层面作出革新，在总则中添置专门条款对气候变化问题予以法律观照：对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。该条款是将温室气体减排纳入法律框架控制的初步尝试，其摒弃大气污染物与二氧化碳分割式、碎片化治理的传统思维方式，认识到二者的辩证统一关系，使得大气污染物和温室气体治理由“割裂对立”走向“有机统一”，为减污降碳协同治理作出根本性价值指引，为温室气体与大气污染物协同治理提供了基础性法制依据。

此外，美国在《清洁空气法》中明确将温室气体定义为“大气污染物”，这为在同一法律框架下以传统“命令—控制”手段对温室气体和大气污染物进行统筹规制提供了域外法治经验。《清洁空气法》第202（a）（1）条规定：如果环保署长认为，新的机动车或新的机动车机器导致或者增加了空气污染物且可能会危害公共健康或福利……所排放的空气污染物。《清洁空气法》第302（h）条对第202（a）（1）条所规定的“福利”一词做了如下解释：“福利”一词包括天气变化和气候变化。所以，综合《清洁空气法》第202（a）（1）条、第302（h）条规定内容看，温室气体在逻辑上具有纳入空气污染物治理范畴的应然性，美国环保署有义务对温室气体与大气污染物进行一体化规制[12]。马萨诸塞州诉联邦环保署（EPA）一案也以判例的形式对CO2属于大气污染物、从而应进行协同治理予以了司法确认。鉴于美国立法及司法判例均将温室气体在法律属性上认定为大气污染物，为此联邦环境署要求各州环保局以发放许可证的形式实行“一证双管”，旨在对温室气体和大气污染物的排放进行一体化管控。美国域外立法亦为大气污染与气候变化所具有的可协同规制的内在同一性进行了法律证成。

二、本体论：大气污染与气候变化协同治理的理论支撑

（一）成本效益分析理论

从经济学视野审视法律问题，成本效益分析理论以量化的方式为评估法律措施或制度设计的合理性与有效性提供了一种科学的“认知范例”，有利于选择最优的环境治理方案。在环境法领域，成本效益分析最早出现在美国的环境规制实践中：联邦环境治理委员会（CEQ）为执行1969 年颁布的《国家环境政策法》（NEPA），其在1973 年制定的《全国环境影响评价制度指导纲领》中规定“凡是重大行政决定或立法措施的作出均应开展成本效益分析”[13]。此后，该分析理论滥觞于诸多重要的国际环境法律文本中，如《世界自然宪章》秉承代际正义理念，要求对可能造成显著风险的活动在采取措施前进行详尽的调查，保证行动预期的经济效益要大于潜在的损害；《里约环境与发展宣言》设定的风险预防原则也对成本效益分析在环境规制中的运用作了系统阐释：为了保护环境，各国应按照本国能力，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。作为一种辅助决策型判断工具，该原则明确规定预防措施的采取要在根本上符合成本效益，即采取预防措施的成本要小于治理损害结果需要支付的成本。

作为统筹推进污染防治攻坚战与“双碳”目标实现的国家新兴战略，大气污染与气候变化协同治理的法治进路体现了鲜明的法经济学分析思路，即其是行政机关经过科学的量化分析后决定采取的规制措施投入成本最小化、环境治理社会效益最大化的一项优选抉择。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次科学评估报告对此指出，通过协同效应可以使实施的政策在减缓气候变化的同时形成大气污染物减少的共生效益[14]。对于这一效益的科学意涵，中国环保部环境与经济政策研究中心（PRCEE）将其解释为：对温室气体排放的管控不仅能减少诸如二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳及PM2.5等其他局域污染物排放，在控制局域的污染物排放及生态建设过程中，同时也可以减少或者吸收二氧化碳及其他温室气体[15]。相关数据也显示，如果节能减排、提高能效的目标能够实现的话，则大气污染源将减少42%。此外，在2021 年6 月举办的第十届中国环境院所长论坛上，中国工程院院士贺克斌表示，如果没有碳达峰、碳中和的推动力，以现有的政策措施，在2030 年之后减污过程会减缓。但在碳中和情景下，与降碳结合，则会释放出更大的减污潜力，在2030 年到2060 年之间，主要污染物排放仍有不小下降空间，为我国大气环境治理赋予了一举两得之效能。运用协同思维对污染物与温室气体进行“归一化”管理，特别是在2018 年机构改革将应对气候变化职能调整至新组建的生态环境部的背景下，可以避免对企业的重复检查与考核，最大限度地降低对企业正常生产的干扰，有效减轻企业负担，这在疫情防控常态化形势下显得尤其重要[16]。

（二）整体系统观

由于大气污染物与温室气体二者间具有产生根源耦合、既定目标重合、功能发挥聚合的深层关联关系，因此对二者的规制路径有必要相互配合，有机统合，此之谓“协同思维”在我国环境治理场域的现实演绎及应用。对照之下，法学意义上的“协同思维”一般是指以事物所具有的关联性视角来审视特定法律关系，其运用的分析思路及得出的研究结论呈现出鲜明的综合性与系统性特征，映射到减污降碳协同治理问题上，即无论是从政策安排与规制理念的确立，还是从体制机制的生成到法律制度的创设，其都旨在实现大气污染物与温室气体的协同管控及“归一化”管理。特别是作为一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，在全面依法治国这个系统性工程时代背景下，因应大气污染物与温室气体二者间同根同源的自然科学属性，大气污染与气候变化须统筹兼顾、把握重点、整体谋划。基于此，凝萃于整体主义认识论的哲学原理——整体系统观，为大气污染与气候变化协同治理的正当性提供了适配的理论根基。

作为融整体性与系统性为一体的思维范式，整体系统观蕴含了从分解、析出再到统合与融构的哲学深意。该理论大体发轫于西方的生态整体主义[17]，是对笛卡尔所提的四条还原主义思维方法在思想层面的修正与抨击[18]16，即面对复杂化、高层次问题时，人的认知惯性首先倾向于庖丁解牛般将其还原为简单化、低层次问题，但在理论研究和实践应用中，若止步于此，往往只得局部、不得全部，恐陷入盲人摸象、一叶障目之困局，在现代环境治理中则更容易滋生环境法的分割化、碎片化问题[19]。作为超越还原主义的思维范式，整体系统观立足于事物间所具有的自然科学关联属性而进行系统化治理，能对各要素予以优化组合、配置，是重构现代环境法治体系的应然逻辑。换言之，采用大气污染和气候变化合而治之的规制模式，不仅可以纾解分开治理导致的大气污染物和温室气体“此增彼减”乃至同步增加的问题，还能同时完成“生态环境质量根本好转”和“双碳目标实现”的战略任务，统摄于生态文明建设的总体布局。因此，整体系统观在大气污染与气候变化协同治理问题上具有充足的适用空间。

三、运行论：大气污染与气候变化协同治理的法治构造

良法善治是现代法治建构的终极目标与判断标准，其基本意涵包括静态、文本层面的“良法”，以及动态、治理层面的“善治”[20]。以此为依托，法治因自身所具有的显性优势，成为生态环境治理现代化的应然进路也就不足为奇。映射到大气污染与气候变化协同治理场域，法治构造主要有以下三个方面。

（一）循旧立新：减污降碳协同增效法律规则的有效供给

立法规范是法治的外在表现形式与基本构成维度之一，也是善治的前提。正所谓，法者，治之端也[21]。因此，建构完备且融贯的法律规范体系是建设成熟且自洽的大气污染与气候变化协同治理法治系统的首要环节。基于我国大气污染及气候变化领域的立法现状，可逐步从温室气体法律属性确立、发挥环境保护基本法统领作用、在关联性环境单行法中对大气污染和气候变化协同治理问题进行规则回应，以及推动政治决策法律化予以进阶展开。

首先，确立温室气体的法律属性，梳理并明确大气污染物与温室气体两者关系是补充基础性规则的关键。由于现阶段将温室气体列入大气污染物范畴会对我国宏观经济发展产生影响，及基于《大气污染防治法》第1 条第2 款将温室气体与大气污染物并列提出的法律表达，结合出于现实考虑且为保证法律的统一性，目前不宜在部门规章中作出“温室气体属于大气污染物”的定性，但可将其论述为“温室气体视同大气污染物”[22]，进而可比照大气污染物的排放标准、借大气污染防治法，以及完善且充沛的制度规范对二者排放予以协同管控，此为最便捷的应对气候变化的立法模式与技术[23]。应在总则中提出的污染物与温室气体协同控制目标，一方面，可制定相关配套办法；另一方面，可在分则中增加具体监管条款，在规划、统计、标准化、指标分配与交易、落后设备与工艺淘汰、信用管理、协同治理目标责任考核等方面进行法律规范的添置。其次，建议对《环境保护法》进行补充，可在其总则部分纳入“应对气候变化”的立法目的，同时在分则中增设应对气候变化的专门条款，并对分则中的关联条款进行修改，增加应对气候变化的内容[24]，为驱动社会各行各业进行减污降碳协同治理行动提供统筹性、权威性的环境基本立法支撑。再次，将大气污染与气候变化协同治理理念融入《森林法》《草原法》《可再生能源法》《煤炭法》《电力法》等相关联的单行法之中，以单行法的修订对《环境保护法》《大气污染防治法》难以顾全的交叉区域予以规则补位。最后，有必要加强二者间协同治理的立法，尽快制定《大气污染与气候变化协同治理条例》。具体为：对现行有关气候变化与大气污染协同治理政策中经实践检验认为较为成熟和稳定的规则进行提炼或补充，将符合法律规范和协同治理需要的部分进行法律确认，推动政治决策的现实法律转化。推动政策法律化的意义在于，通过制定专门的《大气污染与气候变化协同治理条例》，可以法律规制的方式赋予减污降碳协同增效以明确的法律地位，强化协同治理的责任承担，为各社会主体在大气污染与气候变化协同治理层面提供可预测、可执行的行动指引[25]。

（二）软硬兼施：大气污染与气候变化协同治理执法体系的塑造

徒法不足以自行，仅有纸上规范而缺乏秩序井然的以实操性为价值旨归的制度载体，必然导致法律治理效能陷入低下的窠臼之中。所以，应将制度实施奉为实现气候变化法律体系生命力的圭臬，即塑造刚柔兼济的大气污染与气候变化协同治理法律执行机制十分必要。在构建协同执法体系时，宜兼用以强制性规范标准为主的“命令—控制型”管理手段和具有资源配置，及正向激励功能的“市场导向型”规制措施，从硬性约束和软性导向两方面推进大气污染与气候变化的协同治理。

在“命令—控制型”管理机制方面，应构造明确政府协同减排政治责任、扩大环保督察范围、建立温室气体与大气污染物协同监测体系与信息化管理平台、建构适配于二者协同治理的规划、标准与排放评价制度的执法体系。以此为运作逻辑，首先，应对各级政府及有关部门减污降碳的责任进行具化，将大气污染与气候变化协同治理一并纳入地方党政领导干部环保绩效考核制度中去，构筑科学、高效、严格的环境绩效审计制度。其次，建议扩大中央生态环境保护督察范围，将地方政府的污染物减排和温室气体减排任务一同纳入其中。再次，借鉴污染物排放总量控制制度的经验来建立与完善碳排放总量控制制度。最后，制定大气污染与气候变化协同治理的企业评估与政府绩效评价标准，丰富我国生态环境治理的标准体系。

“市场导向型”执法机制以碳排放许可制度为基础，利用许可制度中对企业排放标准和碳交易市场行为的要求，旨在实现协同减污降碳的软性导向。由于碳排放交易市场是置于政府监管下的市场，政府可通过碳排放权交易制度对碳市场主体的交易行为和碳排放配额管理等事项进行管理，促使参与企业进行合规交易，同时可协同开展用能权交易、煤炭压减指标交易和能耗指标交易。此外，建议尝试在经济补贴、税收减免、押金返还制度、排污收费等一系列经济措施中，将温室气体控制和大气污染物控制协同考虑[26]，以实现高效率的资源配置。

（三）防治结合：大气污染与气候变化协同治理司法保障体系的建立

作为国家治理的形式载体，法治是静态的文本层面的法律规范体系、动态的治理层面的制度实施体系和规则适用的司法保障体系的有机统一体。因此，坚持在法治轨道上推进大气污染与气候变化协同治理的现代化，除了增加减污降碳协同增效法律规则的有效供给、塑造大气污染与气候变化协同治理的法律实施体系外，还应发挥好司法保障在我国生态环境原貌底色的最后一道防线作用。

因为大气污染与气候变化在自然科学上的同根同源属性，应探索建立以损害救济为导向的气候变化诉讼制度，以发挥气候司法弥补我国气候变化立法缺漏及拉动国内大气污染司法治理“疲软”之作用。《中国环境资源审批（2019）》白皮书提出加大对因温室气体排放、臭氧层损耗物质等引起气候变化的案件审理力度，2021 年发布的《世界环境司法大会昆明宣言》第1 条也指出：在各自国家国情的基础上，依据各国国内法及其参加或缔结的国际条约依法审理节能减排、碳交易、低碳技术等相关案件，促进气候变化减缓和适应。然而，由于气候变化诉讼和大气污染诉讼在原告资格难以识别、因果关系难以证明、司法救济手段难以确定等方面存在梗阻，司法在我国气候治理中的适度能动作用相比对生物多样性保护及其他环境要素污染治理显得十分“吝啬”，如2017年自然之友针对国网甘肃电力公司提起的“甘肃弃风案”至今未作出任何实质性宣判。因此，应以减污降碳协同增效这一国家战略的提出为契机，以典型大气污染案的法律适用及赔偿标准认定为参照，在法律规范容许的解释空间内积极运用司法策略对已经损害社会公共利益的气候变化案件[27]，能动性发挥气候司法的救济性功能，推进针对私营主体排放行为导致大气污染与气候变化的环境民事公益诉讼制度发展成熟。

针对国内目前以“赔偿损失”为主要形式的环境损害承担方式，在为行政权行使预留足够空间的前提下，探索建立应对大气污染与气候变化的预防性环境行政公益诉讼制度。无论是气候变化抑或大气污染都属于强风险性环境问题，具有一旦发生便不可逆转的属性，为从源头消解二者对人类健康与生态环境可能产生的损害及现实威胁，有必要在气候司法中适用风险预防原则。具体路径为：首先，以《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中提出的“具有损害社会公共利益重大风险的环境污染行为”为可诉性依据；其次，处理好环境司法与行政之关系，通过赋予环保组织以环境行政公益诉讼起诉资格，注重检察公益诉讼中风险预防的适用[28]，督促环境行政机关积极利用其在大气污染与气候治理方面所具有的资金、技术、人才及科学认知优势依法进行履责，以发挥好气候司法对气候执法的外部约束与撬动作用；最后，以风险预防理念为司法审判价值指引，强化司法禁令、诉前保全等多样化措施在预防大气污染或温室气体过度排放导致损害发生或扩大方面的运用。