辽宁营商环境优化与民主监督

卢 萍，崔 鑫

（沈阳师范大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110034）

创新是经济可持续高质量发展的恒久动力，其中科技创新是经济发展的引擎和核心动力，改革创新是经济发展的根本动力，是推动各项事业不断创新的源生力量。作为改革的重要内容，以习近平同志为核心的党中央将优化营商环境确定为经济发展的新方略，同时也是党的十九大之后“放管服”改革的新目标。“十四五”时期，我国社会主义现代化建设开启了新的征程，与此同时，也面临着世界未有之大变局给我国经济社会发展带来的前所未有的压力和挑战。为此，唯有加速自主创新，方能纾解世界变局带来的困境，驱动我国经济高质量和可持续发展。在未来相当长时期内，优化营商环境特别是优化老工业基地的营商环境，将会成为激发改革和创新活力、促进我国经济发展的重要力量。

一、国际化营商环境评价体系与特征

营商环境是市场主体赖以生存与发展所需要的各种外部环境和条件的总称。良好的营商环境是一个国家或地区社会文明的表现，是决定市场活跃度的最重要因素，是经济软实力的体现，是区域综合竞争力的重要方面。因此，营商环境建设一直以来都被国内外广泛关注。为了推动各国营商环境建设，世界银行成立了专门的组织，即Doing Business 小组，用于构建营商环境评价体系。世界银行评价一个国家或地区的营商环境，主要围绕着市场主体、市场准入门槛、生产经营及退出等过程中有关政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等十个方面的环境内容。在十个评价体系中，营商环境既包括影响市场主体活动的硬件环境，也包括软件环境；既包含影响市场主体活动的制度安排，又包含政策安排。根据国际标准，良好的营商环境通常具备五个标志。

一是便利性。营商环境的便利性是指市场主体进行营商活动的便利度，世界银行每年就是按照各个经济体从事营商活动的便利度进行营商环境排名的。一般可以从市场主体的办事手续、耗费的时间和成本的角度进行分析，处于营商环境便利度高的市场主体一般情况下办事手续较少、办事所耗费的时间和成本也较低。营商环境便利度越高，意味着市场主体从事营商活动越容易，所耗费的制度性交易成本越低。

二是公平性。营商环境的公平性就是没有差别和歧视地对待市场主体，一视同仁，各类企业都可以平等参与市场竞争。一般可以从规则平等、机会均等、合法权益平等受到保护等角度进行分析，营商环境的公平程度高，可以保证各市场主体进行良性的公平竞争，激发活力，提高效率。

三是透明性。营商环境的透明性是指与营商相关政策制度及法律法规信息的公开透明度。一般可以从政策法规的制定是否透明、政务服务信息是否及时公布、信息的查询与获取是否便利等角度进行分析，公开透明的营商环境一般没有隐性或显性的限制，各类市场主体均能通过公开的信息及时把握政策走向，增强营商环境的可预期性，进而助推营造公平的市场环境。

四是法治化。营商环境的法治化是指营商相关法律法规的完备程度。具体分析时，应着眼于立法、执法、司法的三维角度，包括立法时制定健全的法律法规，执法时政府依法行政、市场监管标准统一，司法保护公正等。一般来说，相关政策法规较为健全的营商环境，法治化的程度较高，在各类市场主体进行营商活动时可以提供完备的法治保障。在法律面前各类市场主体一律平等，从而使市场主体向稳定安全的方向发展。

五是国际化。营商环境的国际化就是指营商政策及安排与国际规则标准的对标契合程度。一般可以从国际对标程度、跨境贸易、对外开放程度等角度进行分析，包括国内营商标准与国际衡量标准相近程度、涉外投资及贸易开放程度等。国际化程度高的营商环境，会促进营商环境层次和水平的提升，推动对外贸易发展，增强对外资的吸引力，提高国际竞争力。

二、辽宁营商环境的现状分析

近些年，随着改革的深化，辽宁营商环境已经大为改观，但也存在很多问题，与优质的营商环境标准仍有一定差距，辽宁营商环境建设任重道远。

（一）辽宁营商环境建设取得的成绩

党的十八大以来，我国以“放管服”为抓手，把优化营商环境作为全面深化改革的重要内容和发展方略。为贯彻落实国务院优化营商环境的战略部署，解放和发展生产力，辽宁实施了一系列举措，对改善营商环境发挥了重要作用。

第一，制定优化营商环境的地方法规。辽宁在全国率先颁布实施了规范营商环境的地方法规，即《辽宁省优化营商环境条例》，不仅对推动辽宁营商环境的建设进行了顶层设计，而且使辽宁的营商环境建设步入法制化、规范化轨道。

第二，设置营商环境建设的专职机构。为强化营商环境建设的组织和领导，辽宁省成立了营商环境建设监督局，这是国内首家省级营商环境建设监督局，为辽宁营商环境的改善和提高提供了强有力的组织保障。

第三，强化政务工作作风转变和监督的组织管理。自20 世纪初期以来，辽宁省依托民心网开展政务公开工作，通过不断全面推进政务公开工作促进政务工作作风的转变与提升，对不同程度存在的特权思想和不担当、懒作为等行为进行了纠正和整肃，并对此进行了专项监督检查，推进了“还有哪些服务做得不好，哪些问题需要改进，哪些责任没落实到位？你说我改”[1]的政务服务氛围的建立，推动了营商环境的改善。

第四，建立快捷便利的政务工作机制。根据党中央、国务院有关工作部署，辽宁省委、省政府加快实施“放管服”改革的系列举措，结合辽宁的省情，在全省逐渐形成了“三个一”的政务服务工作机制，即打造高效便捷的一网式电子化全省社会组织建设管理网络平台，实现“一网通办”；派驻专人进驻省政务服务中心窗口工作，实现企业和群众办事线下“只进一扇门、一个窗口办理、一站式服务”；依托网上平台办理业务，对那些高频行政许可事项全部实现了现场办事“最多跑一次”[2]。“三个一”政务服务工作机制的建立，极大地简化了企业和群众的办事流程，全省营商环境明显改善，辽宁利企便民的营商环境初步建立。

随着营商环境优化工作的开展和营商环境的优化，辽宁城市在全国的竞争力有所提高。2020 年《中国城市竞争力报告No.18》显示，全省有8 个城市进入全国百强城市之列[3]1-20，营商者对辽宁的营商环境的信心不断增强。

（二）辽宁营商环境存在的问题

尽管辽宁营商环境已经得到一定改善，但对比营商环境的国际标准和国家发改委营商环境评价体系及国内不同地区营商环境的发展状况[4]，辽宁的营商环境及建设依然存在着堵点和痛点问题。

第一，政务信息资源的共享还存在一定差距。辽宁省进行政务信息共享建设工作已有十余年，但直至目前，省内不同地区、不同部门间依然存在着不同程度的“数据壁垒”“信息孤岛”的问题，影响了行政的效能。

第二，政务服务存在形式主义问题。有的地区和政务工作人员对营商环境建设的理解没有把握实质，在改善营商环境方面比较注重外部形象，政务服务的初心、服务的主动性、责任感和服务质量的提升与营商硬环境的改善不一致，存在“门好进、脸好看，但事不好办”现象。

第三，营商环境生态系统存在短板。政务、法制、成本、信用、民生等是营商环境生态系统的构成要素。现阶段，仍然在某些方面、某种程度上存在的制度性交易成本和生产要素成本相对不低、公共信用和政策红利空间有限等问题，这些问题掣肘了辽宁营商环境的改善，制约了辽宁经济的发展。

（三）辽宁营商环境差距的原因分析

在不断推进营商环境建设的历程中，辽宁之所以还存在一些堵点、痛点问题，既有主观原因也有客观原因，既有历史因素也有现实矛盾。

第一，受传统思想意识影响。在传统思维模式里，有些人认为，政务人员对待服务对象只有在“管”和“治”中方能彰显自身的权威和地位，才能获得自身价值。在由管理型政府向服务型政府转型发展的过程中，这些人的服务意识还未真正建立起来，没有主动服务的意识和行为习惯，这种高高在上的工作状态致使一些营商机会流失，一些市场主体迁移。

第二，公信力削减了市场热情。政府是营商环境建设的根本力量。在政府与市场的交往关系中，如果政府没能如期履行对市场主体的债务承诺；如果政府没能如期兑现给市场主体的营商条件；无论何种原因，如果政府推诿对市场主体的责任，都将会大大打击市场主体的信心，并且这种打击会引发蝴蝶效应，对生产经营者产生挤出效应。

第三，政务管理机制不健全。从管理型政府向服务型政府转型是一项改革，需要探索和创新，这项工作绝非一帆风顺，难免会出现失误和差错。对于勇于改革的创新者，既要鼓励也要包容。可是，当前的政务考核机制，重惩罚、缺包容，致使一些干部和工作人员畏手畏脚，害怕出错受处分，与其受罚不如无为；更有甚者，为保护自己工作安全，基层政务要求层层加码，给市场主体和民众增加了许多繁琐的事情，企业和民众苦不堪言。同时，服务的奖惩责任制不够具体明确，对具有服务初心和责任心的政务人员缺乏具体实在的褒奖，对推脱、模糊部门对接主体责任、微笑不办事、客气不担当、热情不服务的现象和人员缺少明确处罚，这不利于服务型政府的建立。

第四，政策法规不够完善。营商状况重在环境状况。辽宁在营商环境的建设中曾经比较偏重营商，相对重视产业和招商引资政策，忽视了科技、人才和民生等政策与环境建设，导致辽宁科技创新成果不能很好转化为生产力，“凤难引，也难留”，企业和人才流失严重。

第五，辽宁在营商硬环境上不具有优势。一是近些年辽宁的经济发展速度较缓，整体收入水平不高，制约了辽宁营商环境建设的财力支持。2020 年，辽宁省的GDP 总量为2.5115万亿元，在全国排名第15 位，而位列第1 位的广东省GDP 总量已经超过了11 万元，两省差距明显。二是辽宁的资源优势已经不复存在，严重影响了辽宁地区的招商引资。三是辽宁的基础设施不够健全，不利于“数字一体化服务平台”的搭建，降低了营商效率，减弱市场主体在辽投资的信心。

三、辽宁优化营商环境的着力点

优化营商环境，在辽宁“十四五”发展规划17 项重点任务中被排在首位。基于营商环境的具体问题，“十四五”时期辽宁优化营商环境应该从以下几方面入手。

（一）强化政府公信力

公信力是最好的营商环境，公信力在企业和民众中会形成巨大的向心力。所以，强化公信力是优化营商环境的关键。

第一，整肃并规范政府有关部门行为。一是政府有关部门一定要信守承诺，言出必行，切忌出尔反尔。政府有关部门对其承诺的每一项决定都要脚踏实地、想方设法去兑现，让市场主体放心、满意，提升他们对政府的信任程度，使他们放心在这一方营商。二是政府有关部门要遵法执政，依照法律法规办事，杜绝靠“人情”办事，让权力受制于法律，让权力在阳光下运行。引导政务人员树立“当官就不要发财，发财就不要当官”的思想意识和工作观念，形成遵法用法的良好工作氛围。三是规范政府信用行为，严格政府债务管理，及时清算政府对企业的债务。

第二，建立真正尽职守责的服务型政府。转变政府职能，就要着力解决政府存在的“越位”“缺位”“错位”的突出问题，建立“找准定位”“站好岗位”“服务到位”的思维定势，使政府回归服务本质与工作职责。首先，政府有关部门要严格执行国务院有关“放管服”改革的规定和部署，提高简政放权的含金量，做到“减”到底、“清”干净、“放”到位，让深化“放管服”改革落到实处。其次，政府及政务工作人员必须秉持初心，想市场主体所想，主动为市场主体服务。要彻底转变政府职能，以“服务型政府”增强营商环境竞争力。

第三，推进法治行政建设。严格按照《辽宁省优化营商环境条例》和深化落实“放管服”改革的标准和规定，落实好营商环境建设的各项工作。完善对政务部门进行信用监管的法规；细化市场主体合法权益保护的法律法规，依法消除各种政务隐性规则和障碍；完善政务信用记录的法律和政策，加强对企业行为的法律约束，营造良法善治的营商环境，推动“亲清”政企关系的建立及其可持续发展。

（二）增强成本竞争力

利润是资本的趋向力，利润与成本呈相互挤压态势。一般而言，企业皆闻利而动。目前，尽管辽宁在经济实力方面不占优势，但辽宁有条件降低生产成本，形成成本洼地，以成本优势特别是制度成本优势吸引市场主体。

第一，减轻企业要素成本。一是推进能源定价市场化程度，规范水电及燃气价格，禁止不合理的价格和收费现象；二是在保证劳动者合法权益的条件下，合理控制企业的人工成本；三是尽量降低企业用地成本，在符合规划、不改变土地用途的前提下，取消重复收费；四是发展金融市场，拓宽融资渠道，助推企业融资成本有效降低。

第二，进一步降低企业经营管理成本。一是要继续减轻企业物流成本负担，采取差异化收费制，根据不同时段、不同形势适当减免物流价格，或给予一定规模以上有物流输送需求的企业物流费用补贴，为企业疏通物流成本通道；二是抓好落实减税降费政策和工作，取缔任何涉企不合理收费；三是削减制度成本和服务成本，依法行政，推动政务的规范化、标准化和透明度。

（三）提高政务效率

优质高效的政务服务是营商环境优化的关键因素。提高政务效率，应做到以下几点。一是要简化办事手续和办事流程，取消非行政许可审批事项，精简行政审批流程，实现真正意义上的“一个部门办审批、一枚印章管审批”。二是要加强“互联网+政务服务”平台建设，对标国家技术标准，推进企业开办全流程智能化服务建设。要建立全省的数据信息共享平台，加快政府信息系统互联互通。三是要优化审批流程，明确行政许可审批的标准，做到专项有专人负责。四是加强银政企合作，加大对小微企业、“三农”等薄弱环节和重点领域的信贷服务和税费优惠的支持力度。

（四）建设舒适宜居的企业和人才的栖息地

增进民生福祉是优化营商环境和提高竞争力的重要内容。一是要建设良好的自然生态环境，要加大辽宁的生态治理力度，加快保护环境、防治污染的步伐，建设天蓝、气清的清洁辽宁。二是要建设宜居的居住环境，要加快速度改造旧城区、建造新城区，以舒适宜居的生活环境，为优化营商环境工作增添底色。三是要建设良好的教育及医疗环境，要以优质高效的教育和医疗保障环境吸引更多的投资者在辽扎根。四是要建设便利的公共设施环境，以便利的出行条件为全省优化营商环境添砖加瓦。

（五）建立营商环境转化为现实生产力的保障机制

世界银行发布的一项报告表明，良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP 增长率增加0.36%。一个国家、一个地区营商环境的好坏会对经济活跃程度和招商引资情况产生直接影响，甚至对企业发展状况、政府财税收入及社会就业形势都会产生巨大的推动效应。制度建设是营商环境建设的重要内容，也是优化营商环境的根本保障。在营商硬环境不断改善的前提下，尽快推动作为营商软环境的制度建设，是辽宁优化营商环境的重中之重。

第一，建立营商环境全方位领导责任制度。针对干部不作为、怠作为及人情文化在政府部门根深蒂固的情况，辽宁省要强化组织领导。各地区、各部门逐级皆要有专职领导挂帅并成立专门机构，保证市场主体在营商整个环节、各个方面都运行顺畅，遇到问题时都会有部门找、有工作人员帮助解决，都有领导干部作为负责人承担相关责任。要建立和完善各级、各部门领导干部专职负责制，市场主体的意见和问题，要由专职领导全面联络，具体负责督办，推动各级领导干部认真负责、脚踏实地的维建营商环境。

第二，建立与营商环境建设效益挂钩的政绩考核制度。与营商环境建设效益相挂钩的政绩考核制度，是以各级、各地区的政府部门和全省各级各类营商环境建设重点公共服务单位为考核对象，以赋分的方式对其进行政绩考核，对未达到“营商环境建设效益”专项考核任务、因工作不利造成负面影响、相关政策落实不力的地区、单位和直属领导进行负分记录；给予考核任务达成并实现营商环境进一步优化的地区、单位和直属领导加分。赋分状况与部门、相关人员及其直属领导的考核联动，考核结果既作为评价地区、单位和相关领导的指标之一，也作为地区、单位转移支付和领导政绩、晋升的评价参考指标之一，以保证营商环境建设工作的相关举措落到实处，提升实际效益。

第三，建立与营商环境效益联动的人事考核制度。营商环境效益的优劣与政府部门办事人员提供的服务直接相关，为增强办事单位工作人员的服务意识和服务热情，提升服务专业度，推动市场主体满意的公共服务体系建设，全省要建立与营商环境效益联动的人事考核制度。一要高标准修订政务工作人员工作纪律和服务规范；二要进行对口服务培训，定期开展专业业务考核，建立部门之间的交叉巡查督查机制；三要不定时抽查部门工作人员服务是否到位和专业，强化服务作风，同时查找服务对象办事的痛点和堵点，惩处出现服务问题的工作人员及其主管领导，督促相关服务单位真正提供便利化的服务，实现服务对象办事“最多跑一次”；四要将主管领导、部门以及工作人员主动联系服务对象、主动上门服务的实际情况纳入到人事考核中，要将政务部门服务人员的服务质量作为其职务（职级）晋升、薪酬和工作岗位调整的主要依据，提高政府的服务意识和服务质量。

四、系统构建多维营商环境民主监督体系

人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要一环[5]，政协委员和企业家及广大民众都是营商环境的主体，人人都有建设营商环境的责任，人人都是营商环境的监督者。因此，营商环境的建设必须充分发挥民主监督的作用。

（一）畅通多向度信访通道

信访是下情上传的重要途径。为了广泛而精准了解市场主体的诉求，各民主党派及人民政协必须广开渠道，充分了解群众的需求。一是畅通自下而上的信访通道，即各级、各区人民政协，要根据实际，设置市场主体之家，安排专职人员和专门时间，倾听市场主体的心声，了解市场主体的意见和诉求，掌握营商环境建设中存在的问题，并将了解的信息情况及时送达政府主管部门和领导。二是畅通自上而下的调研通道，即发挥民主党派的专业、人脉等优势，深入基层、深入实际、深入企业、深入群众，直接了解问题和矛盾，聚焦营商环境的痛点、堵点问题，将实际了解的情况送达至政府部门和主管领导。三是畅通社会各界的信息交流渠道，政府相关部门以及各行各业市场主体代表定期以座谈会、报告会、网络联络等形式进行信息交流，以便及时、精准地反映群众诉求。

（二）构建多渠道的联系制度

联系广泛是人民政协的优势。各民主党派来自社会不同界别，在与社会各界保持广泛密切联系中，人民政协通过不同的渠道能够精准把握营商环境的实际状况，把握营商环境对市场主体入市的障碍及其营商的羁绊；能够从不同的角度倾听来自不同群体的心声，深入了解营商环境及其建设中的各种矛盾；能够用不同的方式督办营商环境中存在的瓶颈问题。所以，多渠道联系是营商环境建设的重要推动力。一是建立民主党派与政务部门的联系制度，品查政务部门的政务流程及服务质量。建立民主党派与政府部门的对口联系机制，双方应建立经常性的沟通协商机制，相互通报工作动态，定期召开对口联系工作座谈会，拟订重要文件时要征求民主党派意见。二是要建立民主党派与领导干部的联系制度，考察领导干部在工作落实和进行决策方面的实际工作情况。各级民主党派要深入到不同地区、不同层级、不同界别的政务负责人群中，系统了解各级政务负责人的具体工作情况和各方面对其的评价，全面、准确掌握营商环境改善中的具体障碍问题。三是建立民主党派与企业家及市场经营者的联系制度，了解市场主体在营商整个环节的诉求。民主党派要经常与企业家进行沟通，并对市场经营者不定期开展调研并形成民主提案，听取他们关于营商环境改进的意见建议。四是建立民主党派与专家学者的联系制度，提高民主监督的专业性。聘请专家学者参与到民主监督中，与专家学者保持密切联系，在民主监督过程中听取他们专业性的意见和建议。五是建立民主党派内部之间的联系制度。组织各民主党派和政协内部座谈会进行工作交流，总结营商环境建设阶段性问题和改进意见。

（三）完善多角度督办与信息呈报制度

参政议政是民主协商制度的重要内容，全省要切实将民主监督贯穿于营商环境建设的各个环节。民主党派要充分运用履职平台，开展多样化的监督，完善多角度督办与信息呈报制度，提高监督的实效性。民主党派要将所了解的信息和问题及时传送给主管领导、主管部门和主管人员，通过协商、研讨、提案、批评和建议等方式进行督办，通过显性和隐性方式参与检查。一是民主党派要对主管部门的工作推进情况进行督办，在工作过程中实时跟进，设置专门的营商信息联络部门，并设立信息联络员，专门负责信息呈报工作；与此同时，了解相关部门工作进展，及时发现存在问题形成提案并给予改正建议。二是民主党派要对主管领导服务营商的决策和工作部署的准确性进行督办，将直接考察领导干部工作情况与通过下级工作人员及群众间接了解领导干部工作作风相结合，对与领导干部在工作中存在的问题要及时与其协商和探讨，以增强民主监督的精准性。

（四）设立多视角营商环境评价在政绩考核中的权重

民主监督是发扬社会主义民主的重要形式[6]，建设营商环境必须充分发挥民主监督的重要作用。要构建包括政府部门、民主党派、市场主体和社会民众在内的多视角营商环境评价体系，将民主党派对营商环境评价纳入到营商环境评价体系中。要充分倾听民主党派、企业家、市场主体和社会民众、不同部门之间等对营商环境的意见，并将这些意见作为考核主管领导、主管部门和主管工作人员的重要依据，并将考核结果与领导干部和政务人员的政绩和晋升相挂钩，充分彰显民主党派及广大人民群众参政议政的话语权，这样才能真正促进营商环境的改善，也会增强领导干部及政务人员对营商环境建设工作的重视程度。民主党派及人民政协要及时监督政府部门对该项业绩考核的落实情况，让该评价体系真正发挥作用。

（五）建立多方式营商环境民主监督的奖励制度

习近平指出：“对党外人士，要多接触、多谈心、多帮助，讲尊重、讲平等、讲诚恳。”[7]305为激励民主监督取得更丰富的成果，有效监督营商环境的建设，就要建立多方式营商环境民主监督的奖励制度。一是对营商环境民主监督认真履职的民主党派人士给予相应的奖励，对贡献巨大者应提高其福利待遇，充分发挥民主人士对营商环境建设的责任心和使命感。二是对在营商环境监督中表现突出的个人及部门给予相应的奖励。

总之，民主监督是人民政协的基本职责之一，提高民主监督的评价权威和地位，是促进营商环境建设的有力保障。