辽宁农业保险发展助力乡村振兴问题探析

张囝囡

（沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034）

2018 年6 月26 日，中共中央、国务院提出国家乡村振兴战略，印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》。在此背景下，辽宁省委农办会同省直有关部门组织编制了《辽宁省乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，同时省乡村振兴战略推进组各牵头部门组织编制了9 个专项规划①资料来源于辽宁省农业农村厅官方网站。。本文将在乡村振兴战略的视域内，从保险保障的角度探讨农业保险的稳定器功能，深入分析农业保险在防止农户因灾致贫返贫、稳定农业生产、助力农民生活富足过程中的作用。可以看出，基于农业保险视角探索助力乡村振兴问题具有重要的理论研究价值和现实意义。

一、辽宁农业保险相关研究综述

随着我国农业保险的迅猛发展及农业保险对于农业生产、农民生活和国民经济发展的重要作用，国内学界对于农业保险的研究成果层出不穷。我国最早的农业保险研究可以追溯到1953 年，但是从1953 年到20 世纪80 年代初并没有相关的后续研究成果。从1984 年开始涌现了大量关于农业保险方面的理论与实证研究成果。到目前为止（检索时间2022-02-14），以中国知网（CNKI）的总库为检索范围，以“农业保险”为篇名的中文文献合计9 679 篇，以“辽宁农业保险”为篇名与主题的中文文献分别为16 篇和38 篇。通过归纳总结，研究发现国内关于辽宁农业保险的相关研究大致分为以下三类。

首先是基于保险理论从不同视角针对辽宁省内不同地区进行研究。郑雄方以辽宁省新民市为研究对象，从农业保险服务的视角，通过调查问卷进行实地调研并进行分析，发现了新民市保险服务存在的问题和原因，最后提出相应的对策建议[1]。史奎桥、张慧等以辽宁省锦州市为研究对象，从农业保险气象服务的视角，通过实地走访调研，发现当地农业保险勘灾定损存在的问题，从气象服务的角度提出农业保险气象数据的准确提供及气象部门遥感测定产量对于农业保险的重要性[2]1。韩东、王述芬、邱波以辽宁省锦州市为研究对象，以农业保险补贴为视角，研究了当地农业保险补贴机制存在的问题并提出相应的对策建议[3]。宋立萌对辽宁省丹东市农业保险进行调查，对当地参保率不高的原因进行了分析，并提出促进保险发展的对策建议[4]。其次是对于辽宁农业保险机制创新发展问题的研究。白翔宇、王毅、李薇探析了辽宁农业保险目前存在的主要问题，提出了科技发展辽宁农业保险的思路，包括发展新险种、应用新技术进行完善理赔服务、建立农业保险数据平台实现数据共享[5]。王晓云、刘芙蓉从“保险+衍生产品”新型价保模式入手，从几个围度阐述了“保险+衍生产品”创新模式助推辽宁农业发展的可行性建议[6]。韩东、王述芬以辽宁农业保险机制创新助力农业供给侧改革为研究议题，分析了农业保险机制是农业供给侧改革的题中之义及辽宁农业保险运行机制的现状和存在的主要问题，从四个方面提出了完善农业保险机制的对策建议[7]。最后是政策性农业保险的研究。田娟娟论述了政策性农业保险发展过程中政府参与的必要性，分析了政府视角下当前辽宁农业保险存在的问题，从而提出了政府引导与支持的对策建议[8]。于波分析了政策性农业保险的政策依据、政策性农业保险在辽宁的起步及发展和政策性农业保险在辽宁发挥的效能，并提出了政策性农业保险需要解决的问题[9]。

以上研究成果从不同的视角对辽宁农业保险进行了研究，为辽宁农业保险未来的良好发展提供了理论依据和现实指导，也对本文的研究提供了一定的研究基础。但是，目前关于辽宁农业保险的研究成果与国内该领域所有研究相比较，在数量上和深度上具有较大的差距，尤其是在我国提出乡村振兴战略的背景下，把辽宁农业保险与乡村振兴战略对接起来的研究还是非常有限的，有待学界进一步深入探索。因而，本文拟从农业保险发展视角探索助力乡村振兴的问题。

二、农业保险助力乡村振兴的作用机理分析

党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策。为全面实施这项重大决策，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》。为贯彻落实中共中央、国务院决策部署，省委、省政府组织编制了《辽宁省乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，期间先后经过7 次较大幅度修改完善，在2018 年12 月7 日正式印发。

（一）辽宁乡村振兴战略思想梳理

总体上看，《辽宁省乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》（以下简称《规划》）包括8 章35 节，共计约3.8 万字，并附农村基础设施建设、农村公共服务、农村村庄建设、农村生态建设、产业振兴、乡村人才振兴、乡村文明建设、乡村治理、农村基层党组织建设9 个专项规划，专项规划以发展基础、总体要求、发展目标、主要任务、保障措施五方面对乡村振兴重点工作进行具体规划。

《规划》的基本原则：一是坚持党管“三农”，优先发展；二是坚持政府引导，农民主体；三是坚持“三生”共赢，和谐发展；四是坚持“三新”共进，融合发展；五是坚持改革创新，激发动能；六是坚持典型引领，协调推进；七是坚持因地制宜，循序渐进。《规划》的主要任务包括以下几个方面。一是推进产业振兴。加快农业结构调整和转型升级、做大做强农产品加工业、加快发展新产业新业态、强化科技支撑与成果转化、推进县乡村经济发展、加快“飞地经济”发展。二是建设宜居乡村。推进美丽乡村建设、改善农村人居环境、加强生态保护与修复。三是构塑乡风文明。加强农村思想道德建设、发展农村优秀传统文化、丰富乡村文化生活。四是强化乡村治理。加强农村基层党组织建设、促进自治法治德治有机结合。五是着力改善民生。加强农村基础设施建设、提升农村劳动力就业质量、加快农业转移人口城镇化、优化农村公共服务供给、打好精准脱贫攻坚战。六是深化农村改革。巩固和完善农村基本经济制度、统筹推进农村其他改革、健全联农带农利益联结机制。七是强化振兴保障。加强乡村振兴组织保障、加强乡村振兴基础保障、强化乡村振兴人才保障、完善乡村振兴政策保障、营造乡村振兴发展环境、开展乡村振兴考核评估。《规划》制定了目标：到2020 年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2022 年，乡村振兴取得重大阶段性成果，城乡和工农差距明显缩小；到2035 年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050 年，乡村全面振兴，农业农村现代化水平进一步提升，农业强、农村美、农民富全面实现①资料来源于辽宁省农业农村厅官方网站发布的《辽宁省乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》文件解读。。

（二）农业保险助力乡村振兴的作用机理

农业保险作为农业生产的风险转嫁机制是保险的重要组成，是一种创新的制度安排，可以极好地为国家战略服务。《规则》提出，在强化振兴保障方面结合辽宁实际情况，将“重实干、强执行、抓落实”、优化营商环境建设和人才、用地、财政、金融、保险等各方面的具体保障政策尽可能吸纳到《规划》之中。由此可见，在乡村振兴的视域下，农业保险机制作为一种保险保障制度，是我国金融领域的重要构成，是实现辽宁乡村振兴战略和履行社会责任的重要阵地。

农业保险在乡村振兴战略中具有非常重要的助力作用，这可以从以下几个方面来分析。

第一，农业保险具有稳定农民收入的功能，从而助力乡村振兴。由于农业是典型的风险型产业，从事农业生产的农户会面临着不可预见的种植业和养殖业的风险，一旦发生旱涝等自然灾害，极易导致农户因灾致贫返贫，影响乡村振兴目标的实现。农业保险的经济补偿功能，使参加了农业保险的农户，在遭受灾害时能够获得赔偿进而获得保障，这样农户的收入波动不会很大。农业保险具有收入稳定器的作用，保障了农户的生产稳定和生活富足，从而助力乡村振兴目标的实现。

第二，农业保险具有国民收入再分配功能，从而助力乡村振兴。对于农业保险具有国民收入再分配功能，可以从两点加以理解：其一，保险公司收到农户的保费后可以实现在受灾农户与未受灾农户之间、受灾地区和未受灾地区之间的二次分配；其二，由于农业保险属于政策性保险，所以保险公司和农户可以获得政府的补贴等优惠，这也是国民收入的再次分配。农业保险的国民收入再分配功能，使得国民收入分配趋于均等与合理，可以实现社会经济总体福利水平的提高，从这个视角来看有助于乡村振兴。

第三，农业保险具有促进农村金融发展的功能，从而助力乡村振兴。农户在遭受风险尤其是巨灾风险的时候，在向银行贷款时更可能被拒绝，但是农业保险可以作为对抵押的部分替代，给农业信贷增加了机会，这样也促进了农村金融的发展。而农村金融的发展反过来也会促进农业保险发展，增大了总体社会经济福利，从而助力乡村振兴。

第四，农业保险具有推动农业产业化的功能，从而助力乡村振兴。研究表明，农业保险是非常重要的转移农业风险的财务手段。一方面，农户通过缴纳少量的保险保费来投保农业保险，可以把农业风险的不确定损失转移，形成保险的互助性风险保障；另一方面，通过把农业保险保费计入生产成本而由社会来承担，也会由社会力量形成风险保障，实现农业灾害补偿的经济制度，从而在一定程度上推动农业产业化。简而言之，农业保险会使农业风险预期降低，增加生产投入，提高农业产业化和农业产出效率，从而助力乡村振兴。

三、辽宁农业保险发展现状分析

辽宁省于1983 年开办农业保险，2008 年开展政策性农业保险试点，农业保险从开办到优化创新，运行成效显著。2008 年，辽宁农业保险保费收入仅为1.2 亿元，而中国银行保险监督管理委员会辽宁监管局网站公布的最新数据显示，2021 年度辽宁农业保险原保险保费收入已经达到34 亿元，14 年间保费收入增加了28 倍之多。农业保险保障水平从2008 年的40.2 亿元提升到2019 年的582.9 亿元，呈现逐年增加的良好态势。12 年间辽宁农业保险对于1 987 万户次做出了97.6 亿元的保险赔付，其中2009 年、2014 年、2015 年遭遇历史罕见旱灾，分别赔偿受灾农户8.3 亿元、9.64 亿元、18.01 亿元，为农户生产生活的稳定发挥了较好的保障作用。

（一）农业保险保障水平逐年提升

2008 年，辽宁开展政策性农业保险试点。2017 年，辽宁大田作物保险承保面积累计30 635 万亩，累计参保农户2 620 万户，赔款81.7亿元。2019 年，农业保险风险保障为582.9 亿元，与2008 年相比增加了14.5 倍。2015 年，开始加大参保农民的赔付水平和保障水平，将玉米旱灾、冻灾的保险金额从200 元/ 亩提高至280元/亩，大豆旱灾、冻灾的保险金额从140 元/亩提高至200 元/亩，花生旱灾、冻灾的保险金额从280 元/亩提高至400 元/亩，小麦旱灾、冻灾的保险金额从170 元/亩提高至240 元/亩，同时取消绝对免赔，使农户同等灾害情况下获得赔偿金额提高1.3 ～6.5倍。2017 年，在昌图、新民等14 个产粮大县开展了玉米、水稻和小麦农业大灾保险，面向普通农户的基础保险每亩保额提高到覆盖物化成本，玉米由280 元提高到370 元，水稻由400元提高到590 元；面向适度规模经营农户的专属保险每亩保额提高到覆盖物化成本加地租成本，玉米由280 元提高到720 元，水稻由400元提高到940 元。基础农业大灾保险承保面积1 534.87 万亩，保费6.18 亿元；专属农业大灾保险承保面积143.59 万亩，保费1.08 亿元。相比保额提高之前，提供的风险保障增加超22 亿元，为此中央财政保费补贴增加12 433 万元，省级财政保费补贴增加6 603 万元。同时，为减轻基层财政压力，辽宁将农业大灾保险试点中央财政补贴比例提高部分全部用于减轻县级财政补贴负担，试点后市县级财政补贴减少1 428 万元①数据来源于辽宁省农业农村厅官方网站发布的《辽宁省农委对省十三届人大一次会议第1324 号关于推进我省农业保险工作的建议的答复》辽农建［2018］47 号。。

（二）多层次的农业保险产品体系逐步形成

辽宁已经逐步形成了多层次的农业保险产品体系。目前，辽宁开办了9 个中央财政补贴农业保险，涉及品种有玉米、大豆、花生、小麦、水稻、能繁母猪、育肥猪、奶牛和森林；开办了8 个省级财政补贴险种，涉及品种有棚内作物、食用菌、日光温室大棚、肉牛、中草药、梅花鹿、驴和绒山羊。各个地区因地制宜开展了农业保险产品创新，2015 年率先在锦州市义县开展试点“保险＋期货”，并在全国大力推广。在玉米价格“保险+期货”与花生价格“保险+期货”试点基础之上，推出了鸡蛋价格“保险+ 期货”、玉米收入保险、猪饲料成本指数保险、生猪价格指数保险、扶贫产业收入保险、大豆收入保险等新型产品。最近几年，辽宁还开展了商业性农业保险，如降水指数保险、南果梨保险、苹果保险、食葵保险、水稻育苗保险、葡萄保险、辣椒保险等。辽阳市推出了薏米保险，大连市开展农机保险、苹果和樱桃保险。辽宁目前拥有了收入型、产量型和价格型等多种类型的农业保险产品，逐步形成了服务于“三农”的多层次农业保险产品体系。

（三）农业保险协调推进发展机制的建立

我国的《农业保险条例》第3 条中明确要求，农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。按照此项规定的要求，辽宁正在建立强化保险机构主体地位，积极引导政府发挥职能作用，尊重农民自主自愿的原则，农业保险协调推进的发展机制。2009—2014 年，辽宁省开始实行农业保险联席会议制度，联席会议由辽宁省农委负责组织。2015 年，辽宁省农业保险工作领导小组成立，其职责是为辽宁省农业保险工作制定政策、规划统筹与重大问题的协调解决。辽宁省农业保险工作领导小组成员由省农委、农信联社、气象局、辽宁保监局、财政厅等多家省级机构组成，它们沟通协作，合力推进辽宁农业保险协调发展机制②资料来源于辽宁省农业农村厅官方网站。。其中，农业部门负责协调制定农业保险相关政策和年度工作方案，开展农业保险政策宣传，组织引导农民和农业生产经营组织参加农业保险，指导防灾减灾工作；财政部门负责筹集、拨付和清算农业保险补贴资金，监督、管理农业保险补贴资金使用，依法查处骗取保险费补贴等违法违规行为；保险监管部门负责对农业保险业务监督管理，对农业保险机构投保、理赔等环节进行监督，依法对农业保险机构违法违规行为进行查处；气象部门负责收集提供相关气象资料及专业分析，协助做好灾害界定工作。

四、在乡村振兴背景下辽宁农业保险发展需要解决的问题

目前，辽宁农业保险在国家政策和省政府的大力支持下迅猛发展，在农业保险保障水平、产品体系及发展机制上都呈现良好态势。然而，为了更好地发挥辽宁农业保险助力乡村振兴的重要作用，本文认为还需要解决以下几个方面的问题。

第一，落实国家农业保险新政策，助力乡村振兴。在2021 年国家提出的“十四五”规划中，中央财政颁布了在13 个粮食主产省区针对三大粮食作物实施种植收入保险与完全成本保险的扩面提标政策。在国家政策的指引下，辽宁作为农业大省要积极落实国家农业保险新政策，以此为契机发展三大主粮保险，为加快辽宁农业农村经济的发展，实现辽宁乡村振兴提供有力保障。

辽宁开展种植收入保险与完全成本保险是在乡村振兴背景下落实国家农业保险新政策发展农业保险的首要任务。自2008 年辽宁开展农业保险以来，一直以低层次成本保险为主，保险金额多年改变并不大。以玉米种植成本保险为例，其保障水平仅为每亩玉米总成本的29%，由于农业保险的保障力度不够，削弱了农民投保积极性，而开展种植收入保险与完全成本保险，可以有效地解决这个问题。根据初步测算，辽宁三大粮食作物玉米、水稻、小麦的完全成本保险保额与农业大灾保险相比，将大约提升50 元到350 元，辽宁的38 个产粮大县未来会因此受益。辽宁以玉米和水稻为粮食主产作物，它们的播种面积大约占粮食总播种面积的90%。因此，种植收入保险与完全成本保险的开展，将会保障辽宁省内玉米和水稻种植的收入，种粮农户将不会因灾没有收入和减少收入，极大地保证了农民稳定增收。此外，资料显示辽宁新型农业经营主体为19 万户，总种植面积为961.6万亩。由于新型农业经营主体经营风险更高，他们对于覆盖其完全成本或收入的农业保险业务需要更强。实施种植收入保险与完全成本保险后，可以分散新型农业经营主体的风险，有利于加快推动辽宁农业规模化经营的进程，促进辽宁发展现代农业，助力乡村振兴[10]。

第二，加快发展新兴农业保险险种，助力乡村振兴。随着农业保险的快速发展，辽宁应结合本地区农业发展实际，在传统的农业保险品种基础之上，加快发展新兴农业保险险种来补充传统农业保险形式，从而加大农业风险的保障力度，稳定农户收入，促进农村经济加速发展，助力乡村振兴。

指数保险是新兴农业保险险种的创新。指数保险将保险标的损失指数化，它的理赔依据不以保险标的实际损失为依据，而是按照合同规定的参数水平加以确定。指数保险的优点是不需要实地人工勘察定损，而是按照计算机设定的程序自动核验出险和理赔，因而交易成本和理赔成本大大降低。在农业保险产品体系内，辽宁可以结合地区实际，开发出专门的指数保险新兴险种，助力乡村振兴的发展。此外，“保险+衍生产品”新兴农业保险模式的创新也会在很大程度上助推农业保险的发展。2015年，锦州市义县成功推出了“保险+期货”的农业保险模式，开启了“保险+衍生产品”的试点工作。之后，辽宁法库县、北票市推出了玉米价格“保险+期货+银行+龙头企业”，辽宁铁岭县推出了大豆价格“保险+期货+订单农业+银行融资”的农业保险创新模式[6]。“保险+衍生产品”农业保险模式的优点是解决了价格保险的单一补偿方式和赔付率高的弊端，使得保险公司更加愿意经营农业保险。辽宁个别地区“保险+衍生产品”的率先发展，为其他地区该类别农业保险的创新发展提供了宝贵的经验，因此，辽宁其他地区可以因地制宜地开展“保险+衍生产品”的农业保险模式创新，分散农产品价格风险，推动农业保险的发展，从而促进乡村振兴。

第三，给农业保险经营与管理插上科技翅膀，助力乡村振兴。农业风险的特殊性、农业保险与生俱来的道德风险和逆向选择问题、以及保险人和被保险人信息不对称等系列问题，对参与农业保险经营的保险机构和政府部门提出了更高的要求。所以，辽宁的农业保险经营与管理，如果能够借助科技的力量，会大大提升农业保险的经营水平与管理水平，从而推动农业保险的发展，实现助力乡村振兴。

其一，借鉴国外经验建立辽宁农业保险数据存储库，实现数据共享。美国是当今世界上经营农业保险最为先进的国家之一，美国利用数据技术由政府机构“农业风险管理局”建立了农业保险数据仓库，数据资料做到了系统、全面、详实，为多方提供服务。笔者在查阅美国农业保险数据进入美国农业部官方网站的时候，深刻体验到了他们完善的农业保险数据存储系统，而我们国内的系统与其比较起来，起步晚、数据少。因此，辽宁可以学习国外经验，组织建立农业保险数据存储库，统一集中汇集相关数据，实现跨部门的数据共享，为多部门提供数据服务，从而提升农业保险经营与管理能力。其二，农业保险经营机构在定损理赔时可以采用新技术。多频谱影像技术可以通过对作物拍照来精确地估算作物损失。美国爱荷华州对于多频谱影像技术做了实验，其对于作物损失的估算为小于35%，而人工估算却是70%，这样大大地节省了赔付金额[11]；智能无人机在查勘人员进入现场困难时，以其价格合理、方便、灵活的特点具有很大优势，因此为了使查勘定损更加高效，在农业保险经营中可以利用无人机技术；利用3S 技术①地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球卫星导航（GNSS）统称3S 技术。可以准确定位保险标的位置，全面获得农业保险标的相关状态信息，如作物长势与灾害分布情况等信息，为理赔工作提供可靠的数据依据[5]。

第四，建立强有力的农业保险监管体系，助力乡村振兴。农业保险功能的正常发挥需要强有力的农业保险监管体系，因此，辽宁在农业保险监管体系上需要进一步深化，从而确保农业保险助力乡村振兴。首先，加强农业保险补贴监管，保证政府对于农业保险的支持。由于农业保险的准公共物品属性②国内许多学者的研究认为农业保险具有准公共物品的属性，是具有外部性的产品，是和公共物品相似的物品。，政府对于农业保险会给予补贴。自2013 年起，省财政提高了种植业保险省级财政保费补贴比例，由原有的25%提高至30%，多出5 个百分点直接补贴到县级财政。2019 年，省财政投入农业保险保费补贴资金16.4 亿元，支持308 家投保户。因此，政府可以采用信息化手段对财政补贴资金进行精细化、科学化的管理，对于补贴的发放做好跟踪管理；组建农业保险联合督查小组，严惩欺诈合谋与违法违规使用财政补贴资金的行为。其次，应用新技术进行农业保险监管，让科技助推农业保险发挥效益。美国的几点做法值得我们借鉴。其一，可以建立强大的数据库。通过数据挖掘技术进行数据分析，发现那些潜在易违约的保险单，分析存在欺诈、浪费与滥用的农业保险模式的表现，及时识别农业保险违约行为。2001 年至2010 年的10 年间，数据挖掘技术为美国农业保险计划节省了8.4 亿美元。其二，采用数码红外航空摄影技术可以有效地检测病虫害发生、监测作物生长和估计作物收成等。数码红外航空摄影技术在美国曾经帮助监管加利福尼亚葡萄干生产者，警示当地生产者不能有农业保险欺诈行为，因此当年该项作物农业保险赔偿额很低，数码红外航空摄影技术在农业保险监管中发挥了很好的作用。其三，地球资源卫星技术助力农业保险监管。美国利用地球资源卫星技术进行地球资源卫星图像采集和数据存档，这样工作人员可以在地面对于有疑点的农业保险索赔做卫星图像分析，再依据图像对农业保险赔偿作初步判断，或把图像发给遥感专家进行更深入调查。资料显示该项技术每年为美国农业保险大约节省1亿美元以上[11]。其四，加强农业保险经营机构监管，确保农业保险机制有效运行。建立并完善农业保险经营机构服务能力评价体系，建立健全农业保险公司市场准入与退出机制；对于农业保险产品实施备案管理制度，对于农业保险费率的制定与调整进行监管，监督农业保险机构科学合理的进行报价；做好农业保险承保和理赔的监管，不定期开展督导，严查“三到户、五公开”的执行状况，对于虚假承保、虚假理赔等违规违法行为加以严惩，实施公示责任追究机制；指导制定农业保险行业基础性规范，引导行业加以自律；加大建设农业保险基层网点、提升服务能力和培养农业保险专业人员。