精准扶贫与乡村振兴的衔接：后扶贫时代农村贫困治理的深化路径

曾 红

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

2021 年2 月25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利。这代表着我国在现行标准下消灭了绝对贫困，但并不意味着贫困问题的消失。一是因为自然、市场和社会等各种风险的存在，一定会继续产生贫困人口。［1］二是在后扶贫时代相对贫困的突显，［2］呈现出生存性贫困转向发展性贫困、收入型贫困转向消费型贫困、原发性贫困转向次生性贫困的特点。2021 年3 月23 日，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》的发布为后扶贫时代农村贫困治理指明了方向。

后扶贫时代的相对贫困治理相较于绝对贫困治理而言具有较大的差异。从治理对象的范围来说，治理对象扩大化，具有普遍性。绝对贫困的治理主要是在经济维度上低于贫困线的人口，而相对贫困治理的对象呈现出多元性，包括结构性低收入人口、潜在贫困人口、能力贫困人口以及偶发性返贫致贫人口等。从治理目标任务来说，绝对贫困治理重在消除贫困线下的人口，而相对贫困治理重在缩小差距、改善状况、共享共治。从方法节奏上来说，绝对贫困治理因为具有明确的目标，可以采用集中力量“攻坚”方式开展，但相对贫困的治理缺乏明确目标，也无法设立时间限度，只能是“持久战”。

后扶贫时代的贫困治理工作具有双重意义。从贫困治理自身出发，需要通过“精准”治理，解决好新时代的相对贫困问题。从贫困治理作为乡村振兴的一种工作方法的角度出发，需要通过贫困的“精准”治理，确立乡村振兴的工作秩序，解决“三农”问题，推动农业农村农民的现代化。但既有研究多是从脱贫攻坚和乡村振兴阶段继替的角度，阐明两者衔接的意义、逻辑、困境与进路，［3-7］忽视了对脱贫攻坚中所采用的“精准扶贫”方式中“精准”的反思。本文旨在通过梳理精准扶贫与乡村振兴的相关文献，整体反思精准扶贫与乡村振兴有效衔接的逻辑内涵，并探讨乡村振兴时期贫困治理的“精准”意涵，进一步指出乡村振兴时期贫困“精准”治理的方向。

一 精准扶贫与乡村振兴有效衔接的逻辑进路

2013 年，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”这一思想。2014 年开始，学术界对这一思想的研究迅速发展，并形成较为系统的论述。学者从不同的角度对“精准扶贫”进行了阐释。从政策解读的角度来说，精准扶贫包括对贫困户（村）的精准识别、精准帮扶、精准（动态）管理和精准考核。［8］从学科话语来说，学者们从政策、模式、资源、机制、治理等方面对精准扶贫进行了有所侧重的理解。［9］

2017 年，在中共十九大报告中，习近平总书记提出了统筹未来国家现代化进程中农业农村发展的乡村振兴战略。报告以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［10］的二十字方针对乡村振兴的总要求进行了概括。学者们随后对“二十字”方针的内涵进行了阐释，［11］并用“相互联系的有机体”来定义五大目标任务间的内在关系。［12］

既有研究表明，精准扶贫与乡村振兴之间既是阶段性目标与总体性目标的关系，也是手段与目的的关系。两者统筹衔接有其逻辑必然性，主要体现在政治逻辑和实践逻辑两个方面。

（一）政治逻辑的统一性

精准扶贫与乡村振兴政治逻辑的统一性，主要体现在人民立场的价值取向的统一性，以及“共同富裕”的目标追求的统一性。

人民立场的价值取向的统一性。人民立场是中国共产党的根本价值立场。精准扶贫与乡村振兴都是在中国共产党领导下开展的工作，践行的是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线。“一切为了群众”体现在工作的出发点与落脚点都是人民。从工作理念来说，精准扶贫与乡村振兴工作的制定均从增进农民群众的根本利益出发，并要求发展成果由农民群众共享。“一切依靠群众”体现在两个方面：一方面是要依靠群众自身力量达成目标，在扶贫工作中就表现为贫困群众克服“等靠要”思想，依靠自身进行脱贫，在乡村振兴工作中则表现为农民群众努力奋斗、开拓创新，依靠自身进行致富；另一方面是要动用社会各界力量助力目标达成，形成大的扶贫格局以及全社会的振兴行动。

共同富裕的目标追求的统一性。精准扶贫的目的在于通过扶贫政策和措施对贫困人口进行有针对性地帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，从而达到可持续脱贫。［13］

乡村振兴的目的在于实现农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。虽然两者的阶段不同，侧重点不同，但两者却统一于“两个百年”的奋斗目标之中，其本质都是要解决新时代我国社会主要矛盾，推进农村农业农民的现代化，实现农业强、农村美、农民富，达成城乡融合和共同富裕。

（二）实践逻辑的耦合性

精准扶贫与乡村振兴还存在实践逻辑的必然性。精准扶贫是乡村振兴的基础，乡村振兴是精准扶贫的继续发展。两者在落实主体、实践行为上均存在极强的耦合性。

落实主体的耦合性。农民既是精准扶贫的主体，也是乡村振兴的主体。虽然从政策层面来说，精准扶贫关注的对象是农村绝对贫困人口，而乡村振兴聚焦的主体是农村全体农民。但在实践过程中，无论是精准扶贫还是乡村振兴都需要广泛调动农民积极性。在脱贫攻坚时期，农民的广泛动员体现在除了贫困农民的自我调动以外，还需要扶贫干部、左邻右舍、亲朋好友的关心支持，各界社会力量的帮助，以及脱贫村、脱贫户的经验引导等。在乡村振兴时期，农民的广泛动员则体现在农民的自我实践、自我受益和自我评价。只有坚持农民主体地位，切实发挥农民的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，获得农民的支持，才能有序推进乡村振兴实践行为的耦合性。国家在精准扶贫工作中采取了一整套有效的工作机制、政策体系，具体包括“五个一批”“十大扶贫工程”“‘三位一体’扶贫格局”、四支队伍落实、五级书记抓扶贫等。这些具体措施均经过了实践的检验，并且与乡村振兴的方针要求对应性强，［14］具体表现为机制行为、基础行为和政策行为的耦合性。［15］

二 乡村振兴时期精准扶贫的“精准”意涵

精准扶贫与乡村振兴的衔接存在着逻辑上的统一性，但在实践过程中，精准扶贫存在着“精准困境”，因此重新审视精准扶贫的“精准”意涵对精准扶贫与乡村振兴衔接的有效性，以及后扶贫时代贫困的“精准”治理都有其必要性。

（一）精准扶贫的“精准”视角

学术界既有研究对于精准扶贫政策的理解存在两种视角。一种是注重精准度的个体性视角，学者认为以往的扶贫工作存在“大水漫灌”的现象，为了解决扶贫资源分配、使用、管理和考核等方面的不精准问题，应该创新扶贫方式，将扶贫下放到个体层面，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，［16］通过建立科学有效的标准和程序，精准识别出贫困户及其贫困原因，按照当地的实际开展联动帮扶和分类管理，并引入动态的准入和退出机制，开展精准考核的过程，然后给予滴灌式的帮扶，实现可持续脱贫。［17］另一种是注重推进城市化发展的结构性视角，学者认为，从个体角度来说，贫困是一个兼具偶然性和暂时性的动态过程，“决定贫困状况的必然因素来自中国经济发展状况、城市就业机会以及农业产出水平等等宏观的结构性因素，正是超越农户个体的结构，包括制度与市场因素，决定了农村总体贫困程度”［18］。因此从战略目标层面来思考扶贫的精准性，就需要回到继续城市化上，国家应该从经济发展的宏观层面、开发扶贫的中观层面以及社会保障的微观层面对中国反贫困进行制度与政策体系支持。［19］让农民拥有响应市场的机会，可以通过自身有主体性地缓解贫困。

上述视角丰富了我们对于如何推进精准扶贫的认识，但也存在一定不足。从个体性视角来说，精准扶贫政策从分类思想、多元主体参与、动态调整以及个体可持续发展四个方面体现了精准性。但在实践过程中，个体化视角过于注重从技术手段层面实现扶贫的精准度，导致“扶贫目标”与“精准手段”的倒置。具体来说，国家希望通过大数据、区块链等技术治理手段将人和物的特征数字化，实现国家资源对人和物的精准输送。可农村社会具有不规则性，难以符合上级明晰的评估标准和具体的评估指标。在政治压力下，基层扶贫工作出现了治理手段的目标化、形式主义的泛滥，这既造成精准扶贫的不精准执行，［20］又增加了技术本身带来的直接成本和间接成本，无法抑制扶贫资金的“跑冒滴漏”。从结构性视角来说，精准扶贫的精准体现在战略识别（进行制度和政策体系建设）、分层思想和整体发展思想三个方面。但结构性视角在注重机制体制建设的同时，忽视了在操作层面上技术手段在处理常规统计信息过程中对贫困治理精细化、智能化、科学化、透明化和公平性的促进作用，操作性欠佳。［21］

实际上上述两种视角具有互补性，我们既需要在乡村振兴时期承接个体性视角和结构性视角下的“精准观念”，并对其进行综合认识，又需要克服两种视角在实践过程中存在的偏差，形成微观和宏观相结合、战术与战略相统一的“精准”治理。

（二）乡村振兴的阶段性话语

学术界对于乡村振兴的理解路径主要分为两条。一条是侧重于保障话语的乡村振兴，主张为占中国农村和农民大多数的一般农业型农村地区雪中送炭，为缺少进城机会与能力的农民提供在农村的良好生产生活条件，保障农民的返乡选择权。［22］另一条是侧重建设话语的乡村振兴，主张最大限度地激发乡村发展的主动性，通过构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，促进农村一二三产业融合发展，继续深化完善农村土地制度、经营制度和集体产权制度，以及加强乡村公共产品优先供给等方式重新构建城乡关系，彻底改变长期以来乡村从属于城市的状况。［23］

乡村振兴的阶段性体现在“三步走”战略上。2018 年初，中央农村工作会议明确了乡村振兴的“三步走”战略，第一阶段是2018—2020 年，乡村振兴取得重要进展，基本形成制度框架和政策体系；第二阶段是2021—2035 年，乡村振兴取得决定性进展，基本实现农业农村现代化；第三阶段是2036—2050年，实现乡村全面振兴，真正达到农业强、农村美、农民富。［24］2021 年，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》进一步将2021—2035 年乡村振兴系统推进工作划分为两个阶段，即从2021 年到2025 年的过渡期内，重点巩固脱贫攻坚成果，2026 年到2035 年接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。［25］从这个意义上说，乡村振兴的目标首先不是振兴乡村，而是巩固脱贫成果。乡村也无法在短时间振兴，需要用15 年的时间为转型做好准备，进而系统解决城乡关系的重塑、集体经济的实现、小农户与现代农业的衔接、生态宜居村庄的发展、乡村文化的重振、乡村治理体系的健全等重大问题。［26］

乡村振兴的保障话语和建设话语在实践过程中是同时践行的，但在乡村振兴的不同时期，对该战略提出的阶段性要求却有所侧重。从2021 年开始讨论，在第二阶段，保障性话语应该在乡村振兴工作中占主导地位，重点是要发挥城市的积极性，建立健全制度和政策体系，完善市场机制，让农民具备响应市场的可能，在没有响应市场能力的情况下，能获得国家的兜底支持。因为在这一阶段，基于国家高度一体化的市场和行政上层建筑的现实，建设型的乡村振兴具有偶发性，无法进行复制，乡村振兴只能采取分散突围的方式，也就是走城市优先的小农自主发展道路。［27］通过社会内生动力和国家制度变革的协同发展，城乡关系得到有效梳理后，在第三阶段，则需要建设性话语占主导地位，在发挥城市积极性的同时也要发挥农村的积极性，通过农村的自主建设，助力中国走上城乡协调发展的自主道路，避免陷入世界经济大循环带来的系统风险。

（三）乡村振兴时期贫困治理的“精准”意涵

2020 年脱贫攻坚战的胜利，绝对贫困的消除，相对贫困突显，表明中国的扶贫工作进入了新阶段。国家提出脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的命题，这为后扶贫时代的贫困治理工作指明了方向。既有研究对乡村振兴与精准扶贫的讨论都是一种总体性的讨论，缺少对乡村振兴阶段性话语与精准扶贫“精准”意涵的反思，而对精准扶贫与乡村振兴的不同理解，关乎其关系形态，更决定了两者的衔接机制及其有效性。虽然已有实践证明了精准扶贫在基层的技术精准不可能性，［28］但已有实践也为乡村振兴时期的贫困治理提供了“精准”理念。

从乡村振兴的阶段性话语出发，后扶贫时代贫困治理的“精准”意涵是循序渐进的发展思想。面对脱贫攻坚的历史使命，地方政府在政治和社会的双重压力之下，为了完成上级考核、回应群众需求，将常规的扶贫工作推到中心任务的位置，采用“运动式扶贫”的方式开展工作。由上级政府主导的运动式扶贫导致了三个“偏离”。一是政府代替了农民，在脱贫攻坚时期，地方政府为了完成工作激励，积极地为贫困农户和贫困地区出谋划策、出钱出力，但包办代替式的帮扶忽视了农民的主体性，让本应作为主体的贫困人口处于失声状态。［29］二是上级政府代替了下级政府，运动式扶贫在本质上由中央权威或是上级政府主导，进一步说，就是扶贫工作的政治性，虽然基层政府比上级政府更为了解地方实际情况和群众需求。压力型体制特征在该工作领域体现明显，基层政府为了完成扶贫任务，采取策略性的形式化扶贫。［29］三是形式代替了实质，引发目标偏离。运动式治理缺乏制度保障，当上级政府的目标设置和激励强度超过了下级政府的现实条件和实际能力，［30］下级政府就会采取策略主义行为来回应上级的各项要求，最为明显的就是精准扶贫过程避责的形式主义作风。由于主体与目标的偏离，在脱贫攻坚过程中，一方面浪费大量的人财物，另一方面也增加农村内部的矛盾，造成农村治理能力的弱化。现在脱贫攻坚的历史使命已经完成，需要回归到常态化贫困治理，并按照乡村振兴的阶段性要求，用动态、发展的眼光看问题，逐步从保障话语过渡到建设话语，以制度力量、社会力量为手段，做实做好后扶贫时代的贫困治理工作。

从精准扶贫的“精准”视角出发，后扶贫时代贫困治理的“精准”目的不是达到扶贫标准，而是避免扶贫资源的浪费，要求用较少的扶贫资源最大限度地完成扶贫任务。“精准”的手段不是针对到个体的数字化，其根源在于具体问题具体分析，要求基层扶贫工作针对地方实际。具体来说，在乡村振兴时期贫困治理的“精准”意涵主要体现在四方面。首先，乡村振兴时期的贫困治理需要坚持制度建设思想。后扶贫时代的相对贫困具有普遍性、动态性、长期性的特征，依靠“内卷化”的运动式扶贫并非中国贫困治理的根本出路，面对新时代贫困治理的新形势，建立和完善现有的反贫困制度体系有其必要性。其次，乡村振兴时期的贫困治理需要坚持分层分类思想。从实践层面来说，由于历史基础、资源禀赋、政策取向等多方面的原因，中国各地区间存在着发展差异，相对贫困也展示出多元形态，统一的政策模式无法有针对性地解决问题，因此需要建立具有城乡和区域差异性的相对贫困标准，形成中央与地方政府间差异化的分工，形成针对具体贫困形态的扶贫方案。［31］第三，乡村振兴时期的贫困治理需要坚持整合思想。绝对贫困的衡量标准主要是单一的经济指标，因此可以集中力量进行攻坚，但在相对贫困治理中，如果将复杂问题简单分解为一系列指标，会导致治理的碎片化，阻碍系统性问题的解决。第四，乡村振兴时期的贫困治理需要坚持多元主体思想。纵观反贫困实践的整体历程可以发现，国家是反贫困治理的主体，通过国家的资源投入与政策支持，实现了绝对贫困人口的脱贫，但相对贫困问题的多样性和动态性决定了后扶贫时代贫困治理需要构建均衡式的多元主体体系，通过国家、市场、社会、家庭等主体的共同参与实现对贫困问题的系统治理。［32］

三 乡村振兴时期贫困的“精准”治理

后扶贫时代的贫困治理需要反思既有贫困治理工作的经验，一方面要摒弃攻坚时期的过度技术化、形式化和主体替代，但另一方面则需要吸取扶贫工作中的合理性要素，为做好贫困自身的治理以及推动乡村振兴工作进行方向指引。从上述意义出发，乡村振兴时期贫困的“精准”治理需要从以下五个方面反思和发展既往扶贫工作中的合理性。

（一）目标合理性：发展性贫困治理

从贫困的发生学与类型学可以发现，素质型贫困论和资源型贫困论是解释贫困产生的两种框架，［33］要解决贫困需要综合考虑个人能力和资源禀赋的差异，用发展的眼光针对贫困能力、文化和资源开展治理。

从个体层面来说，贫困治理在本质上是改变贫困群体认知、对贫困群体赋权和扩能的过程。素质型贫困论认为贫困人口脱离贫困陷阱的主要障碍包括能力约束、文化素质低、科技意识差，因此，在相对贫困的治理过程中，要重视人的可持续发展能力，培育个体的长期减贫能力。在长期的习得性无助和贫困文化侵袭过程中，贫困群众形成了贫困经验认知。当该认知遭遇行政逻辑下的被动脱贫行为时，贫困群体就会出现认知失调，从而自动采取消减失调的行动策略。［34］因此，贫困治理需要做到“扶志”与“扶智”相结合。“扶志”体现为矫正“精神贫困”，塑造贫困群体的自主脱贫认知，让贫困群众树立摆脱贫困的志向。只有摆脱意识贫困、思路贫困，激发贫困人口自身的内生动力，才能从根本上缩小发展差距，从而缓解相对贫困问题。“扶智”体现在让贫困人口接受良好的教育。 通过分类教育，一方面能让贫困人口具备摆脱贫困的能力，提升农民响应市场的可能性，另一方面则能有效阻断贫困的“代际传递”。

从结构层面来说，贫困的“精准”治理就是用发展的办法消除贫困根源，同时注重发展过程中的公平合理与均衡协调。资源型贫困论认为贫困生成的原因要么是资源状况先天性恶劣，要么是对自然资源的开发利用不足。因此，无论是土地革命、农村经济改革，还是开发扶贫，我国都是从“发展主义”的角度，通过促进资源的开发利用，实现经济方面的发展进行减贫。但随着我国进入新的贫困阶段，还需要在此基础上增加“新发展主义”的内涵，保证经济增长成果的公平分享、发展的均衡协调。［35］尤其是在推动经济发展的过程中，政府应该培育农民自行发展的能力，加强对政治、经济、社会等领域秩序的监控和规范，突破城乡之间的结构壁垒，增加农民响应市场的机会。同时建立起城乡一体化的社会公共服务和保障体系，通过“两线并一线”“两库并一库”“两策并一策”“两队并一队”［36］的方式，统筹城乡发展，从而使相对贫困得到长期性和根本性的治理。

（二）制度合理性：制度性贫困治理

面对相对贫困治理的“持久战”，无法依靠长时间的政治动员加以完成。因此，制度性的贫困治理势在必行。“制度性治理，是指某一行为主体（包括政府与非政府组织）严格按照法律、规章、制度的原则、要求与方式，为解决特定的社会和经济问题，维护相应的社会和经济秩序，运用法律所赋予的权力进行贫困治理时所采取的管理活动与行为”［37］。我国相对贫困治理需要正式制度和非正式制度的双重建设。

正式制度的建设主要是指建立制度性相对贫困治理模式。总体来说，需要坚持已成熟的制度，完善还不够健全的制度，创新尚属空白领域的制度，做到“该续的续，该调的调，该补的补”。具体来说，首先，国家需要继续依靠大数据等技术手段以及信用体系的建设，形成以信用为依据，具有科学识别效能的贫困治理网络，助力于国家的顶层设计、科学决策以及有效治理。其次，要对既有的社会保障体系进行完善，尤其是以低保为代表的社会救助制度，以及农村合作医疗制度和农村基本养老保险，一方面免除贫困人口采取脱贫行动的后顾之忧，另一方面能让人们在面对意外时获得救助。最后，要推进反贫困法律法规的建设，促进我国的贫困治理从政策性向制度性转变，保障贫困治理的稳定运行，同时加强贫困“耻感文化”制度、贫困人口的利益诉求和表达机制的建设，让贫困人口有动力、有能力、有助力去完成自我脱贫。

非正式制度的建设主要是指加强对村规民约、风土民俗等地方性规范的建立与引导。精准扶贫的扶贫福利逻辑实际上是通过输入现代文化价值的方式来打破乡村社会原有的福利均衡。这种方式一方面撬动了传统乡村社会难于脱贫的根基，但另一方面破坏了乡村社会中均衡的社会关系。［38］村规民约、风土民俗通过舆论和道德力量推进贫困治理具有治理手段多样化、治理层级清晰化、治理目标整合化、治理效果持续化的优势，［39］因此重塑村规民约、风土民俗就有其重要性。

（三）体系合理性：分层分类型贫困治理

周雪光认为，政策的统一性与执行的灵活性之间存在着张力，当政策越明确统一时，就越难与政策执行地区的实际情况相吻合，政策的执行方式和效果就会与国家的政策目标相偏离。［40］因此，我们在贫困治理的过程中需要留有一定的政策执行灵活性，注重对贫困治理的分层分类治理。分层分类治理理念的贯彻，一方面能让治理手段更为精准地对接贫困需求，另一方面则决定乡村振兴战略规划的有效推进。分层治理主要是指国家应该“分别和先后从宏观层面经济发展、中观开发扶贫、微观社会保障三个层面开展反贫困”［19］，利用好中国既有的两套反贫困制度，即以扶贫为主的反贫困机制和帮扶救助机制。［1］

分类治理则需要解决两个问题，一是分类成本问题，二是分类结果与国家扶贫发展规划同步整合的问题。［41］从成本角度来说，就是要针对不同特定人群的专门需求，制定专门的制度，实现专业部门的专业回应，达到专业、清晰、便利且容易完善的目的，而非笼统地进行贫困治理。因为笼统的规定无法保证政策的针对性以及政策执行的专业性和可操作性，反而增加治理的成本。从分类结果与国家扶贫发展规划同步整合的角度来说，则是要确定贫困治理的重点与路径。既有研究从多个角度进行了贫困类型的划分。在个体层面，梁建、张小虎从贫困户主体性的角度，按照个体劳动能力与现代性意愿两个维度划分了四类贫困人群，并指出四类人群中乡村振兴后续帮扶和考核的重点人群、难点人群以及继续兜底人群。［42］刘锐、贺雪峰以农民家计的生产为参照点，提出了生产型贫困、消费型贫困和连片型贫困的分类，并指出各类型贫困形成的具体原因，分述其处理方式。［43］在地区层面，左停、贺莉运用贫困面、贫困距二位度量及其基础上计算出的贫困深度，将贫困地区划分为四类，并从静态角度对每一类地区提出了“分类施策”的原则，从动态角度提出了三条解决贫困的路线图。［44］陈文胜从区域经济发展水平角度出发，提出以东部为代表的工业化水平、城镇化程度较高的区域，作为“先行区”，引导其进行城乡融合发展。以中西部为代表的经济发展水平一般的区域，作为“推进区”，补齐城乡发展不平衡、乡村发展不充分的短板，加快农业农村现代化步伐。原来属于贫困地区，特别是深度贫困区域，作为“巩固区”，需加强巩固提升脱贫攻坚的后续扶持。［45］总而言之，只有通过分层分类，才有利于我们根据地区实际情况提出贫困治理的政策，有重点、有抓手、有效率、有质量地推进贫困治理工作。

（四）机制合理性：统筹型贫困治理

统筹型贫困治理，即将碎片化的发展整合为更具整体性的体系与机制，从功能层面来说主要分为以下两个方面。一方面要统筹相对贫困治理政策，实现反贫困各项具体制度、政策的整合，实现从碎片化政策治理到政策工具包式治理的转变。另一方面要实现贫困治理的城乡统筹，实现反贫困事业与国家相关宏观政策的整合。

1.政策整合。我国在反贫困实践过程中建立了诸多帮扶救助机制，包括农村五保制度、农村低保制度、残疾人救助制度、新型农村合作医疗制度、城乡居民大病保险制度、农村基本养老保险制度、搬迁移民类制度、教育类政策以及农村危房改造补贴制度等，这些制度安排主要针对特殊人群，并分散在各个部门。［1］但在当前中国反贫困实践中，碎片化的各类救助政策一方面导致了贫困治理的效益低下，另一方面又造成了普遍的政策错位。［19］因此，应该将既有的政策工具进行筛选、合并，设计出一个相互区别、支持、补充且又易于操作的政策工具包。这既利于提升政策治理的效率，又能提高贫困治理水平。

2.城乡统筹。转型背景下的中国具有流动性和开放性特征，在城乡二元结构下，形成了三类人群，分别是在城市进行生产生活的城市户口者、在农村进行生产生活的农村户口者以及在城乡之间进行流动的人群，尤其是进城务工人员。虽然我国已经实现了社会保障体系的全覆盖，但仍存在城乡福利的“双轨制”以及剪刀差，导致政府福利供给的结构性错位，使得那些从农村“脱嵌”的个体成为城市的“边缘人”，难以“嵌入”到城市的社会结构中。除了社会保障以外，农村与城市还存在人均可支配收入、基础设施建设、公共服务等多方面的差距，造成社会排斥与区隔以及社会剥夺感。为此需要破除区域发展壁垒、城乡之间的体制机制型障碍，加强城乡发展与区域发展的整合，从健全收入分配制度、推进城乡市场要素一体化、城乡公共服务均等化以及建立城乡贫困共治体系等方面入手，实现城乡人口、资源等分布的动态均衡。

（五）主体合理性：一体多元型贫困治理

一体多元型贫困治理，主要是指以中国共产党的引领为中枢机制，将政府、市场、社会、家庭等多元主体整合起来，而形成的多方参与、多元筹资、合作共治、协同推进的相对贫困治理模式。

1.党的引领。从实践过程来看，无论是精准扶贫还是乡村振兴，党的引领都是其工作实施的政治保证、重要抓手和制度基础，这源于党建引领具有的组织优势。思想的一致性、组织体系的严密性以及共产党员的数量优势，是中国共产党组织优势发挥的基础。通过指导思想、政治纲领、组织路线、组织原则和群众路线的助力，潜在的组织优势就能转化为现实优势，对于应对重大挑战、抵御重大风险、解决重大问题以及实现“两个一百年”奋斗目标都具有重要意义。［46］相对贫困治理是一项长期性、系统性的工作，涉及的对象、事务均具有多元性，通过党的组织引导，形成治理秩序，对实现贫困治理的有序开展具有重要意义。

2.多元主体参与。我国的减贫实践具有明显的“行政主导”特征，但进入贫困治理新阶段后，我们的反贫困方式应该实现从发展主义到福利治理的转变。［35］但福利治理的核心在于突破传统福利将政府作为唯一治理主体的局限，虽然政府仍旧是福利的第一责任人，但需要减少政府在公共福利中的责任，改变各类人群只作为社会福利供给的对象，被动接受物质帮助和服务的情况。［47］在深化国家福利功能的同时，让市场、社会、家庭等多元主体承担起社会福利中的责任，重塑家庭福利功能、强化市场福利功能、凸显社会力量功能，［32］加强它们在相对贫困指标制定、识别以及社会福利与社会服务供给等方面的合作。

四 结语

后扶贫时代的贫困治理，是相对贫困治理，具有普遍性、动态性和长期性，不能再通过以往的治理方式进行“攻坚”。对于后扶贫时代的治理，需要具有两个方面的认识。一方面，贫困治理要回到常态化，现有的社会保障制度对于避免大规模返贫具有足够的效用，无须将超常规的做法常规化，更无须再加码，产生不必要的制度成本。同时还要对贫困治理进行阶段性认识，实现逐步深化，不可过急过快。另一方面，要从乡村振兴的视角去看待贫困治理，即依托乡村振兴消解贫困。从中心工作的变化来说，进入新阶段，乡村振兴接棒精准扶贫成为农村工作的中心工作，相对贫困治理继而成为乡村振兴战略下的具体工作。相对贫困治理作为一种综合性治理机制，通过与区域发展政策、开发式扶贫政策、城乡一体化扶贫政策的结合，主要强调相对贫困治理与乡村振兴二者相辅相成的关系。相对贫困治理作为一种综合性治理机制与多项政策结合，能够成为乡村振兴的一种工作方式，推进乡村振兴工作，与此同时，乡村振兴能够稳固脱贫成果，缓解相对贫困问题。

乡村振兴视域下的常态化贫困治理将是后扶贫时代乡村贫困治理的方向，进一步研究我国城乡及不同区域相对贫困的成因及其呈现方式、探索贫困治理的分类政策是可以深入的方向。