农村建设用地供给城市保障性住房建设的“困局”与“破局”1

李永安，张旭文

（1.宿迁学院 管理学院，江苏 宿迁 223800；2.江西财经大学 经济学院，江西 南昌 330013）

有关保障性住房土地供应方面的学术关注并不算太多，赵茜宇等［1］分析了北京市面向保障性住房的土地供应存在效率低下、规划和布局短视等问题，提出土地供应的一二级联动机制。郑思齐等［2］认为，保障性住房虽是公益性事业，但土地出让收入的机会成本高，为此设计了根据不同层次收入的保障性住房选址偏好指数，旨在保障性住房社会效益与土地供应的机会成本之间取得平衡。张鹤［3］则关注了保障性住房土地供应的数量对商品房价格的影响。而更多的文献，是从土地财政的角度剖析保障性住房土地供给与保障性住房有效供给的关联性。相关领域的研究不足在于：第一，多停留在城市本身面向保障性住房的土地储备问题，较少从农村集体土地入市供给保障性住房建设的文献。即便有相关实践，也仅限于城市周边农村集体土地上建设租赁房入市的改革试验［4］，而未涉及边远农村；第二，就保障性住房的土地供给谈保障性住房，未见从城乡一体化的宏观视角研究保障性住房的土地供应问题。目前，城市产业工人的主体，往往是最需要保障性住房的农民工，这些人是城市新型弱势群体，且一般老家有宅基地。为此，农村建设用地入市对接城市保障性住房建设，对于农民工“带着”宅基地迁徙城市，以及农村分享城市化红利，实现城乡一体化有重要意义。

十八届三中全会提出农村建设用地入市并与城市土地同地同权同价的政策精神。然而，几年过去了，由于一系列的体制机制惯性，包括“集体所有”的“共有”模式下的主体虚位，集体成员权资格等条件限制，我国并没有发育成较完备的农村建设用地的集体外部流转市场；理论上看，又因为“一户一宅”政策，集体内部成员如果分家另立新户，没有宅基地者可以申请，这说明集体内部的市场化流转也变得几乎没必要。而城市保障性住房建设的土地供应紧张，土地供给成本及机会成本高。在土地财政下，地方政府供给保障房用土地激励不足［5］。探索将农村土地通过市场经济对接城市保障性住房建设，不失为降低保障性住房建设中高昂的土地成本，使保障性住房归于中低收入住房困难户“可负担得起”的定位的有效手段。同时，借此激活农村和农民土地资源的财产性收益，也可以使农村获得城市化的红利。但是，农村建设用地通过市场机制对接保障性住房建设，须跨域一系列的障碍，从体制机制改革方面去“破局”。

一、三重困局：农村建设用地难以对接城市保障性住房建设

（一）国家权力对于农村集体主体土地权益消解的困局

我国农村基本的土地制度是农村土地集体所有制。对于农村集体所有制一直以来多有诟病，主要在于集体主体的虚位状态。集体主体的制度安排顺应了过去为了支援国家工业化城市化对农村物资的“一平二调”，而且顺应了国家为快速城市化目标的征地需要，有利于国家对于土地强有力的控制与垄断。因为尽管是农村土地集体所有，在国家征地的过程中，集体无力与国家抗衡，集体事实上被国家行政权力消解，变成了国家终极所有［6］。集体组织虽名为农民的集体，却异化为政府的派出组织，在征地拆迁等政府行为中，集体却少有发挥增强农民博弈能力的“属农”作用。被国家（政府）权力消解的集体成了政府权力的延伸，甚至异化为农民的对立面。在农村社会治理中，村干部往往执行的是基层政府的意志，而非体现农民自治力量的农民意志。

此背景下，农村土地供应保障性住房建设，则难以跨越农村集体主体性缺乏的障碍，因为农村土地供应保障性住房建设的前提是农村建设用地入市，市场交易的本质是权益所有者将权益通过市场让渡给其他主体。如果作为所有者主体的集体组织是谁都所指不清，或是是集体与政府、集体与农民的关系不明确，即连是“谁的集体”都不清楚，则无法形成交易契约并达成交易。

（二）集体“绑死”农村不动产使农村土地无法外部流转的困局

农村建设用地供给保障性住房建设，前提是农村建设用地与城市保障性住房市场对接顺畅，交易主体明确。农村集体所有制的土地等不动产产权制度，看似保护集体的财产不向外流失，似乎有利于集体组织的稳定，却反而以“共有”的形式，“绑死”农村不动产。表现为集体土地不能抵押、无法向集体以外的人流转，大大限定了农村不动产的可交易的市场范围，缩小了需求，从而使农村的土地和房屋等不动产价值大大缩水。同时，这也是阻碍城乡要素流动的主要体制障碍因素。如果集体成员户口迁出或是外嫁，因为失去集体成员资格，无法通过市场化交易，变现自己在农村的资产，当其重回农村时，则无法通过市场重新获取其在农村赖以生存的土地等资产；城市工作的退休精英因早已失去集体成员资格而无法“落叶归根”。因为土地是集体的，自己不是集体成员，即便继承自己的“祖业”也遭受很大限制。由此，斩断了外出工商业者或是退休乡贤与家乡的脐带，同时也无形中阻碍了相当一部分有消费能力的人返回农村消费的渠道，间接影响了农村服务业等产业发展。如果恪守相关法律的规定，村集体成员只能一户一宅，而没有宅基地者原则上是可以向村集体申请的，从而使农民手上持有的住宅不仅不能对外交易，对内交易也因为没有必要而几乎不可能，也就意味着农民手上的不动产无法像城市一样实现市场自由流转机制中的增值保值。从大的方面来说，难以通过城乡资源双向互动打破城乡壁垒，不利于城乡一体化发展。然而，集体事实上不仅是公有制的社会主义意识形态的要求，也理应是农民声张权益的组织，是解决原子式的农民与政府、商业组织博弈过程中单个力量不足困境的有力工具，是做实和壮大农村经济基础的有效组织方式。在机制不健全的背景下，集体负面的作用被放大，积极的、正面的作用却没有发挥出来，这也正是对集体妖魔化认识的原因。从美丽乡村建设（新农村建设）的农村土地整治来看，集体的作用具有不可替代性。在集体所有制的土地制度框架下，由集体组织协调和实施，通过有一定标准限制的一户一宅的限额分配和集中规划、整治，将释放出大量的闲置土地。这里需要说明的是，既然一户一宅事实是静态化了农民土地及房产，排除了市场流动机制形成的不动产价格机制，从而，农村多余的宅基地就难以通过市场化的方式，进入到保障性住房土地供给市场，形成农村空置宅基地对接城市保障性住房建设的制度壁垒。

（三）地理空间限制难以对接保障性住房建设需要的困局

保障性住房的地理空间选址问题，无疑关联着级差地租带来的成本的考量，以及基于科学规划的角度的决策。有人从政府、开发商和保障户三方博弈的角度，探讨了三个主体的不同需求以及力量对比导致的博弈结果是“边缘化集中布局”及保障房小区的设施缺乏等问题［7］。由于土地的不可移置性，农村建设用地入市供给城市保障性住房建设，无疑天然的限制条件是地理空间。在城市的郊区，或是属于农村集体的城中村，无疑可以直接通过市场化的方式供给保障性住房建设，而在边远农村似乎难以跨越地理空间障碍。然而，即便是郊区和稍微偏远的地方，由于配套不到位，保障性住房建设的新楼盘由于易于导致保障户主体的就业与居住分离、户口与居住地分离、小孩就学难等一系列问题，使保障性住房申请积极性不高。保障性住房制度的目的在于为中低收入住房困难户提供可负担得起的居所，保障对象本来就是经济相对困难者，一旦将保障性住房建于偏远地方，由于级差地租的原因，虽然保障房本身的成本降下来了，但又有可能大大增加了保障户生活成本、工作机会成本、交通成本等，使保障失去意义。为此，跨域地理空间障碍是农村集体土地对接保障性住房建设需求的前提条件。

二、机制“破局”：实现政府、保障房主体和农民三赢局面

（一）以法制硬核强化集体主体性地位，形成政府与集体地权的制衡机制

如前所述，农村土地集体所有制的集体主体虚位，集体权力在国家（政府）权力下被消解。这是因为，没有法制硬核保障土地集体所有的排他性权力，包括免于政府非公益性征地的权力损害。这样，所谓集体所有事实上异化为国家（政府）所有。从土地的主权性来说，一切土地都承载着公共性和公益性属性，而国家（政府）正是维护公益性、公共性的主体，从这个角度看，一切的土地在公益性、公共性权力方面，事实上均属于国家属有，包括明确规定土地私有制的国家，也无法排除国家（通过政府代理实施）的主权属性，在国家主权范围内，存在着生态维护、国土空间规划等权力。但是，土地对于农民来说，又有财产权属性，政府的国土空间规划权与农民的财产权要达到均衡。

为此，要强化集体所有制的法制保障，恪守征地的公益属性限制，通过法律保障集体的主体性地位，并且明确集体的农民属性，才能保障农民土地财产权益。而土地在公益性、公共性属性方面，作为国家代理的政府责无旁贷，政府在维持土地的生态承载、功能属性（实为初始产权界定）、公益性的规划等国土空间规划权方面不能缺位。即便行使国土规划权，政府也不能侵犯农民的土地财产权利，而是以市场为参照进行合理合法的补偿。只有通过法律保障农民集体的主体性地位，才能打破土地财政及政府命令经济的路径依赖，形成有利于供给城市保障性住房的农村土地的市场化配置机制。

（二）扬长避短破解集体困局，“一户一宅”确立“公平起点”与整合闲置土地

如前所述，集体所有制在没有得到完善的情况下，往往成了农民权益保障的对立面，而在集体所有制下的宅基地分配中，实施“一户一宅”制无形中又缩减了农民宅基地等建设用地交易的对象范围，从而导致集体事实上捆绑了农民的不动产。然而，一户一宅制度仍不失为一个良好的制度，它的优势功能在于：第一，“一户一宅”可以确立一个公平的新起点。鉴于农村包括宅基地在内的建设用地，或是可转化为建设用地的“四荒”地普遍闲置，而对于“四荒”地，部分地区村民乱搭乱占更是严重。通过“一户一宅”的规范化分配，可以形成一个公平的新起点。当有新户开立，则可以领得一份合乎一定面积标准的宅基地，从而体现“人人平等”原则。而所谓公平的新起点，在于集体成员一户只能获得一次宅基地资格，除非家庭成员根据年龄和婚姻状况，达到条件开立新户。后续如果通过市场交易等方式，失去宅基地，只能通过交易复得，不可再次免费申领。第二，可以通过“一户一宅”标准，整合农村闲置建设用地资源，这是农村建设用地入市的基础。为此，要通过制度改良，扬长避短，发挥“一户一宅”对于土地整治和确立公平新起点的优势，避免其反而成为约束农村资源盘活的因素。

正是在一户一宅标准上进行土地整治，不仅可以清理长期以来的建设用地乱象，而且可以使规划如期进行，大大降低美丽乡村建设、乡村振兴战略等农村建设和治理的交易成本。通过一户一宅标准综合整治释放的闲置土地，可依据十八届三中全会以来“同地同权同价”的政策精神，通过土地开发的增减挂钩，将多余的建设用地以市价“卖”给城市，即便除去国家的税收，但比之于国家直接征地补偿所得每亩2万～3万甚至几千元，仍有相当大的价值剩余。这样，可以激活农村大量土地等资本要素，用于美丽乡村、乡村振兴战略等农村治理和建设的资金积累，一定程度避免单纯由政府不知何处是尽头的“支援性”投入导致农民“等、拿、要、靠”等弊病，改变乡村治理和建设中政府急农民不急，政府与农民“剃头的挑子一头热一头冷”的状态［8］。通过在集体成员权框架下的一户一宅，形成前述公平起点的基础上，再探索探索通过修改法律，放松建设用地的管制，扩大农民宅基地交易对象（如可向城里人交易等），建立健康的农村不动产市场化流转机制，使农民住宅的改善性需求、外出精英回乡居住和回报乡里的需求、工商业者对农村的投资需求、农村外出务工或创业者的空间自由迁徙需求等，都得到极大程度释放。这样，通过制度特别是土地等不动产产权制度，规避集体组织捆绑农村不动产活力的负面因素，发挥集体组织的正面作用，以城乡互动正能量激发美丽乡村建设活力，才是改造农村的根本方向。在当前农村社会普遍空心化，进城务工农民的下一代也未必就当农民的现实情况下，通过制度松绑，实现包括人力资源在内的资源城乡互动，改变农村的人气上不来，农村败落必将依旧的现状。改变农村建设用地及其附着物（房屋）等，无法对接城市保障性住房建设，使农村与农民资源的财产性增收效率与城市保障性住房土地成本降低效率出现双重损失的现状。

（三）落实农村土地改革与保障房新政策，优化适应保障房市场的土地产权结构

2021年7月2日，国务院办公厅发布《关于加快保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）一文，提出，对于部分城市，“保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取”。这就意味着保障性住房租赁价格的可承受性，是政府考虑的重点，并且其价格的依据在于土地的出让或租赁价格。而农村土地如果能够在适合的机制下供应城市保障性住房，则无疑可以大大节约保障性住房的土地成本。

首先是要落实农村土地“三权分置”的政策精神，保障农村土地经营权和使用权的市场化流转，从而更好地使农村和农民的土地财产权，通过市场对接保障性住房承建和代理管理的企业，将相关的权益向这些机构有偿让渡。所谓“三权分置”，就是在家庭联产承包责任制中集体有土地的所有权，村集体成员有经营承包权“两权”结构的基础上，将承包权和经营权分开，从而形成坚持集体所有权，稳定农民集体成员承包权，放活经营权的农村土地产权格局。改革的重点是放活和保障经营权，以适应不断深化的市场经济体制；旨在还权赋能，激活农村土地等资源活力，奠定农村长期、可持续发展的制度基础。2018年12月29日，全国人民代表大会常务委员会通过了“关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定，使“三权分置”由思想层面向法制化发展。

“三权分置”不仅适应于农业用地，而且对于宅基地等农村其他土地有指导意义［9］。即宅基地的所有权归集体所有；宅基地的占有权和使用权，类似于经营承包权，作为一种物权，归于作为集体成员的农民所有；宅基地的占有权和使用权可以实现分离，其中使用权可以转让，其转让的收益归宅基地出让方所有，但其前提是不能改变土地的性质和用途。农村宅基地为主体的建设用地对接城市保障性住房建设，这样的好处在于：从农村方面来说，一方面可以保证集体土地资产不会流失，另一方面又可以打破集体所有的束缚，通过市场激活农民的土地财产性收入；从城市保障性住房制度利好方面来说，可以大大降低保障性住房土地成本，由企业与农民直接对接，大大节约保障性住房的制度成本；从政府方面来说，可以大大提高政府提供保障性住房的公共性效能，政府要做的，只是提供标准、提供政策、做好税收；从社会公平价值方面来说，由于保障性住房的土地产权是归农民集体所有，保障户在获得高质量居住条件的同时，又不违背公平原则，在于其土地产权的限制，使其享受到居住质量的同时，又避免保障户获取别人奋斗一辈子才有的、与商品房无差别的财产权益。

（四）实行土地指标交易，打破保障性住房建设地理空间局限性

土地指标交易典型性的例子是始于2008年的重庆地票模式探索。地票模式的改革旨在保护耕地、打通城乡建设用地市场化配置的渠道、推动农业转移人口融入城市、优化国土空间开发格局等［10］。重庆地票模式本质上是土地跨属性占补平衡的指标交易。指标是中央政府对地方政府或是上级政府对下级政府维持土地功能管理的手段，在土地跨功能转用定量控制中设定指标，而指标交易则体现了在维持土地总体功能目标的前提下，上级政府规制的松动性与调整性［11］。土地指标交易的意义在于，它可以实现耕地的占补平衡、异地流转，通过经济学手段，实现城市建设用地增加与农村宅基地减少之间的平衡，避免交易过程中背离土地功能限制的生态目标。其突出的特点是可以打破地理空间限制，实行跨地区甚至跨省交易。如前所述，农村建设用地与城市保障性住房建设对接，最大的困局在于地理空间的限制。土地指标交易可以使保障性住房的用地指标，来自边远地区农村闲置的建设用地（主要是宅基地）出让，而具体落实到城市近郊的位置，即边远乡村的宅基地复垦，变成耕地，将自身的宅基地指标卖给城市周边的农村集体。再由城市周边农村集体划出与购买到指标等量的耕地，出让给保障性住房牵头企业。通过这种交易链，对于边远农村来说，其交易的意义在于分享了城市化的红利；对于城市周边来说，通过打通农业用地与建设用地的互换机制，破解功能区划约束对于城市周边级差地租的价值约束；对于保障性住房供给主体的政府来说，可以缓解农地非农化征地过程中的政农矛盾，并降低保障性住房的成本，从而增强保障性住房供给的有效性。

三、结语

保障性住房在国外又称为可负担得起的住房（Affordable housing），“而可负担得起”的前提是要降低成本。当前我国城市住宅成本的大部分在于土地成本。为此，我国保障性住房建设如何降低土地成本，从而使保障户住得起，体现更大的保障性，是值得关注的问题。而我国“三农”问题依然严峻，在于农村资源特别是闲置的土地资源没有充分通过市场去激活。由此，思考农村以宅基地为主的建设用地对接城市保障性住房建设，一方面可以实现城市保障性住房供给成本的大幅度降低，另一方面可以使农村哪怕是最边远的农村参与到城市化的红利中，从而加快实现城乡一体化发展。但是，农村建设用地通过入市对接城市保障性住房建设，仍然存在着一系列的体制机制障碍。跨越这些障碍，能更好地实现“农村宅基地入市分享城市化红利”与“城市保障性住房成本降低”两者之间的帕累托改进。