《长江保护法》颁布实施的意义与实践路径

陈 洁

（岳阳市委党校，湖南 岳阳 414020）

2021 年3 月1 日，《长江保护法》正式开始实施，是长江自然生态环境和有效保障流域高质量经济发展的国家法律。《长江保护法》的出台是我国推进长江经济带高质量发展的重要举措，是一项指导性、基础性文件，对长江经济带高质量发展的深入推进具有基石作用，其制定与实施是在当代全面推进依法治国和深化改革的背景下贯彻绿色发展理念的开创性举措，具有显著的当代价值[1]。从内涵上讲，长江经济带高质量发展的关键在于保护与发展并举，在保护的基础上实现发展，在发展的同时促进保护。长江经济带高质量发展强调“高质量”，即不以破坏生态环境、破坏可持续发展为代价，而是提升经济发展的环保含量和科技含量，实现保护长江与沿线经济发展的二元融合。基于此，《长江保护法》应运而生，成为长江经济带高质量发展的基础。

1 《长江保护法》颁布与实施的背景

1.1 生态文明法治建设深入推进

中国共产党第十八次代表大会以来，我国大力推进生态文明法治建设。目前，我国的生态文明法治规范体系趋于成熟，在实施体系、监督制度和规范体系等方面都有显著进步。但现行的生态文明法治体系依然面临一些问题，突出表现为碎片化制度无法满足现代环境治理体系的协同性、整体性要求；法治实施体系各环节之间缺乏有效互动与衔接；法治监督体系体系化程度有待提升等。

1.2 环境保护与经济发展面临二元困境

在传统发展观下，长江流域的治理问题在实质上是一个社会正义问题，即长江流域上下游、左右岸、流域支流与干流等不同群体之间的生态环境利益失衡的问题[2]。传统发展观理念下，各区域为了追求本地区的经济利益，对环境问题所采取的措施不彻底，而是将其转移，如此引发区域间的合作缺失，造成长江流域治理低效。

1.3 长江经济带的非均衡性特征

长江经济带覆盖范围广，涉及的对象在区域生态环境、经济发展水平等各环节、各方面都存在区域差异。区域内现有生态环境资源有限且利益分布不均，使各地区为了自身区域经济社会利益的最大化而引发生态资源配置之争，难以有效发挥市场对资源的有效配置，从而损害全社会的整体利益[3]。利益争执的显著特点表现为国家统一区域内关于生态环境保护与国家扶贫经济开发整体利益之争；长江经济带上中下游各个地区间关于生态环境保护与扶贫经济社会发展的整体利益之争；长江经济带各区域利益与整体利益的分化等多个方面。解决这些问题，需要政府的宏观调控，也需要主体间的合作与统筹。

2 《长江保护法》颁布与实施的价值

2.1 习近平生态文明思想和法治思想的复合实践

习近平生态文明思想和法治思想均在各自的领域内得到了不同程度的实践，并取得了显著成果。《长江保护法》以立法为形式，以环境保护为对象，将习近平生态文明思想和法治思想转化为实践，是一种复合实践。

《长江保护法》是对习近平生态文明思想的实践。习近平生态文明思想强调人们要平衡加强生态环境有效保护和促进经济社会持续发展两者间的密切关系，不断满足我国人民群众日益增长的对健康生态环境保护的需要。同时，着力推动、加快实现生态环境质量改善由量变到质变，提高对自然环境的管理和治理水平，推动生态环境管理体系向综合化、现代化方向转变[4]。《长江保护法》以长江流域环境保护为立法对象，关注沿流域地区经济发展转型和区域内人们向往美好生活的客观要求，是一项具有系统性视野的法律文件，是对习近平生态文明思想的实践。

《长江保护法》是对习近平法治思想的实践。2016 年以来，习近平三次考察长江，对长江保护做出一系列决策部署，明确指出长江环境保护生态法治建设进程滞后，要采取措施让长江生态环境保护有法可依[5]。2016 年，党中央印发了《长江经济带发展规划纲要》，明确提出要制定长江环境保护法。

《长江保护法》贯彻习近平系列讲话和重要思想的重要举措，对有效把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，着力研究解决保护长江流域目前仍然存在的不足具有重要意义。《长江保护法》的出台标志着“长江大保护”的法治转向，是我国在长江经济带高质量发展道路上迈出的重要一步，切实加强长江流域生态环境法治保护和生态修复，提高长江资源利用水平，保护长江环境安全，实现人与自然共同发展。

2.2 破解环境保护与经济发展二元困境

习近平生态文明思想强调促进生态环境保护与经济发展之间的平衡。《长江保护法》强调资源保护、生态环境修复等，还强调绿色发展。《长江保护法》第六章明确指出，长江流域各级地方人民政府要调整产业结构，优化产业布局，推进长江流域绿色发展，通过技术创新减少资源消耗和污染物排放等[6]。《长江保护法》的颁行，将环境权益保护上升至国家层面，并为其提供明确的经济发展与环境保护相结合的指导方案，有效克服了各级地方人民政府在应对该区域问题上的不足，让各地方政府逐步转变经济发展观念，主动参与谋划，打破经济社会发展与环境保护之间的二元对立。

《长江保护法》按照习近平对长江经济带绿色发展做出的“谱写生态优先绿色发展新篇章，打造区域协调发展新样板，构筑高水平对外开放新高地，塑造创新驱动发展新优势，绘就山水人城和谐相融新画卷，使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军”指示精神，坚持围绕生态环境优先、绿色文明发展的重大战略目标定位，有助于实现环境保护与经济发展协同共治的双赢局面[7]。

2.3 长江经济带区域协同发展的功能主义起点

在存在竞争性关系的主体间实现合作，理论上、实践上都较困难。对此，以戴维·米特兰尼为代表的功能主义学派提供了一种合作的路径。功能主义学者认为，合作关系具有一种溢出驱动效应，合作双方在某一领域内由于合作而获得了收益，因而会促使双方意识到合作的价值，在理性计算之下，双方会将其他领域的议题也纳入到当前的合作框架下进行合作，或直接为议题创设新的合作框架，从而实现合作在功能领域之间的扩散[8]。《长江保护法》通过立法推动长江流域各地方政府首先在利益冲突较小、共同利益较多的生态环境领域进行合作，通过在这一领域的合作带动区域内各主体之间在经济发展等其他领域的合作，实现区域内各次区域之间在公共资源、基础设施、政策之间的沟通协调，最终实现高质量协同发展。

目前，在长江经济带协同发展框架下的“宜荆荆恩”城市群建设正朝着这一方向发展。“宜荆荆恩”城市群建设正积极通过重点推进区域发展布局联动、基础设施项目互联互通、重点新兴产业发展协同驱动发展、对外开放和深化区域合作、县域实体经济建设高质量协调发展，激发区域协调，驱动发展中的内生创新动力，实现区域协同高质量发展的目标。

3 《长江保护法》颁布与实施的实践路径

3.1 把握系统性原则，实现跨区域、跨领域协同合作

流域作为兼具自然和社会属性的地理空间，是一个复杂的系统，而非单一的单元。流域经济治理和社会发展既涉及其他人与自然的社会关系，也涉及自然人与其他人的社会关系，更涉及人与社会群体之间、经济区域之间的关系。系统内部诸要素之间相互影响。因此，把握“系统性”原则，推进区域间、领域间协同共治是推动长江高质量发展的必然举措。

区域协同是前提。区域之间应当探索建立更为健全的生态环境协同保护机制，完善长江环境污染联防联控工作机制、预警应急体系，推行环境信息的共享，建立健全跨部门或者跨区域、跨流域的突发环境事件应急联动响应与协调机制，建立健全区域联动机制。以“谁受益谁补偿”原则为指导，刺激沿江各个省市共同保护良好的生态环境。

领域协同是关键。正确把握生态环境保护和经济社会发展的辩证关系，坚持在经济发展中促进环境保护、在环境保护中促进经济发展，实现经济社会持续发展与人口、资源、环境相协调，实现生态文明建设、乡村经济振兴工作协同协调推进。

协调发展是根本。在实现各个区域协同发展的基础上，各地区将自身置于各领域协同发展的大局之中，才能真正实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。各地区应积极探索，发掘自身的优势与劣势，精准定位，实现区域之间优势互补、差异化发展。

3.2 把握特殊性原则，因地制宜制定能指导实践的政策

《长江保护法》在规划与管控、资源保护等诸多方面提出了宏观指导意见，但作为一项战略性文件，其原则性大于实践操作性。因此，要推动《长江保护法》真正落地实施，需地方政府以《长江保护法》为准绳，结合地方实际，制定出一系列可量化、可操作的准则条例。准则条例不能仅止于立法层面，还应包括执法、司法以及教育全民守法等全部环节。

以绿色发展理念细化立法，形成具有协同作用的绿色发展相关法律法规体系。重新制定以自然流域为立法核心的行政执法管理体制，确保各级政府部门落实依法行政，加强部门协作，促使各部门在生态保护与修复上科学决策，做好“执行者”“监督者”。

完善环境公诉机制，依法保护环境公共利益。法院要充分发挥该机制在长江经济带生态环境问题上的预防功能和救济功能，以适应绿色发展的“人与自然和谐共生”的要求。未来应依循“预防（环境风险预防诉讼），填补（生态环境损害赔偿诉讼），监督（检察公益诉讼）”三位一体的环境公共利益司法多元程序[9]。

加强绿色法治文化建设，奠定生态文明法治的社会基础。推进绿色发展人人有责，激发公众的环保自律性，自觉履行生态保护和促进绿色经济发展的现代公民意识，促进每个公民形成资源节约、绿色出行与消费的生活方式，形成长江经济带绿色权责共享的生态环境保护文化。

3.3 以改革创新为路径，推动经济发展与环境保护有机结合

改革与创新是实现长江流域经济高质量发展的核心动力。《长江保护法》发展与保护兼顾的特征，既是一种要求，也是一种导向。改革发展方式，创新发展思维是其应有之义。

实现长江经济带高质量发展，首先要以创新发展驱动力促进产业转型与结构升级，大力发展绿色产业，推进社会公众绿色消费，不断加大对绿色产品的消费需求，促进中小企业积极发展绿色消费经济，促进经济向现代、绿色、健康、可持续发展经济模式转型，从而促使长江经济带在低碳、循环、绿色发展的道路上不断前进。

其次，在发展的理念上实现突破，要有符合时代需要与历史阶段的发展理念。在新的历史条件下，发展和保护必然相辅相成，没有发展的保护是不负责任的，没有保护的发展是不可持续的。在长江流域，保护好长江水资源是相关行动的核心目标和首要目标，严格管理和整治流域内的污水排放，才能实现各个经济实体的可持续高质量发展。企业是实体经济发展和污水排放的主体，因此要鼓励企业通过自身的创新发展，提高对生态环境新要求的适应能力，实现可持续发展。

再次，加快改革行政管理和监督体制，充分发挥绩效考核的正面引导和反面督促功能，将资源消耗、环境污染、生态损害等情况作为考核评价的核心指标，充分调动地方政府与相关党政干部积极推动长江经济带绿色发展改革的积极性和主动性。同时，加强环保督察，对无视绿色生态换取政绩、消极履职、失职渎职等政府行为造成严重生态后果的，其相关领导干部要被严格问责，以提升党和政府的公信力。

4 结束语

推动长江经济带高质量发展功在当代、利在千秋，是一项具有全局性、系统性和长期性的工程，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想中关于生态文明建设和依法治国的重要实践。当前，中国正面临百年未有之大变局，在国内外共同推进“一带一路”高质量发展、打造国内国际市场“双循环”的新格局、全面实现乡村振兴等宏观背景下，长江经济带高质量发展为区域主体实现自身发展、对接国家战略提供了良好的契机，各级政府应积极作为、主动谋划，在国家的发展中实现自身飞跃，用自身发展反哺国家复兴。