推行劳动者终身职业技能培训制度探析

秦士莲

(连云港市就业训练中心，江苏 连云港 222006)

2018年5月，国务院印发了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》(国发〔2018〕11号，以下简称《意见》)，《意见》指出:职业技能培训是全面提升劳动者就业创业能力、缓解技能人才短缺的结构性矛盾、提高就业质量的根本举措[1]。《意见》的出台是落实习近平总书记 “把培养技能劳动者、造就新型技能型劳动大军作为推动经济持续健康发展的重要举措”重要指示精神的举措，是职业技能培训工作的重大改革创新。如何贯彻落实《意见》精神，关系到我国未来技能人才培养的能力和水平，关系到我国人力资源的综合竞争力。

一、建立劳动者终身职业技能培训制度的意义

(一)打造技能强国的重要制度保障

随着全球经济一体化进程的深入发展，世界各国参与国际竞争更加激烈，各国核心竞争力最终将体现在综合国力、创新能力和人力资源整体配制水平上。技能人才作为人力资源的重要组成部分，是实现技能大国向技能强国跨越的重要人才保障。推进劳动者终身职业技能培训制度建设，将为中国的长远发展提供更多更优秀的技能劳动者，助力我国从制造大国向制造强国转变。

(二)造就新型技能型劳动大军的重要举措

随着经济社会的发展，新产业新行业不断产生，如快递、电商、互联网、人工智能和自媒体等产业快速崛起，急需一大批与之相匹配的新型技能人才。而构建劳动者终身职业技能培训制度，将在推进新职业新标准的快速开发制定、培训基础能力建设和培训政策支持方面形成有力的制度保障，可以实现新型技能人才的快速培养，短期内即可满足新产业新行业的发展需要。

(三)促进服务技术进步和革新的高技能人才队伍建设

在社会生产和服务等各领域，都需要一大批理论知识过硬、操作水平精湛的高技能人才，高技能人才在解决工作实践中的关键技术和工艺的操作性难题方面起着至关重要的作用。建立劳动者终身职业技能培训制度，加大对高技能人才的培养、激励力度，培养一大批技术精、能力强的高技能人才，能更好地满足各领域技术进步和技术革新的需要。

(四)促进劳动者高质量就业的主要途径

随着改革开放的深入和经济社会的发展，我国的综合国力和人民群众的生活水平得到了大幅提升。但新增的就业压力和技能人才的结构性矛盾在当前及今后相当长一段时间内仍然会很突出。进一步完善终身职业技能培训制度，加快推进终身职业技能培训工作，培养更多的高素质技能型劳动者，既是新时期促进就业创业的现实需要，也是践行终身学习理念、推进学习型社会建设的内在要求[2]。加快构建贯穿劳动者终身的职业技能培训制度，持续加大对劳动者的职业技能培训力度，将使劳动者的就业创业能力得到快速而有效的提升，促进劳动者高质量就业，让更多的技能劳动者实现从生存就业向体面就业、高质量就业转变。

(五)促进职业技能培训转型升级

经济社会发展对产业技能人才的需求倒逼职业(技工)院校和社会培训机构等各类技能人才培养机构加快技能人才培养供给侧改革步伐，在技能人才培训项目、培训层次、培训方式上要切实符合市场规律，适合社会发展需要。在国家推行劳动者终身职业技能培训制度的大形势下，职业技能培训将迎来重大的发展机遇，各类技能人才培养机构应按照技能人才的市场需求，通过加大培训基础能力投入、加快培训项目开发、加强师资队伍建设等举措对职业培训进行转型升级，采取更加灵活便捷的方式为劳动者提供优质高效的职业技能培训服务。

二、劳动者终身职业技能培训制度建设现状

(一)各级政府高度重视技能人才培养

近年来，各级党委和政府一直把技能人才培养工作摆在重要位置，先后出台了一系列技能人才培育政策，大力弘扬工匠精神，激励更多劳动者走技能成才、技能报国之路。如2017年至2019年，国家层面先后出台了《新时期产业工人队伍建设改革方案》《关于推行终身职业技能培训制度的意见》《关于提高技术工人待遇的意见》《关于职业技能提升行动方案(2019—2021 年)的通知》《国家职业教育改革实施方案》等。各省市各级党委和政府按照中共中央和国务院对技能人才的工作要求，分别出台了相配套的贯彻实施意见。如江苏省政府出台了《省政府关于推行终身职业技能培训制度的实施意见》，对终身职业技能培训体系构建、职业技能培训体制机制创新、职业技能培训基础能力提升和保障措施进一步明确了工作要求。通过比较，可以发现近几年出台的政策更加注重技能人才培训的终身性。同时，为了配合技能人才培养，国家在新一轮的国家机构改革和职能转变中，进一步深化了人才评价制度改革，技能人才评价除了准入职业继续由政府组织评价和发证，其他职业全部改为社会化的职业技能等级认定，即由用人单位或社会组织进行评价和发证。一系列政策文件的出台，体现了党和国家对技能人才培养的高度重视，体现了技能人才在高质量发展中的重要地位。

(二)政府持续加大职业技能培训资金投入

为了推动全国职业技能培训事业的发展，国家、省、市各级政府持续加大对职业技能培训的资金支持力度。如2019年国务院发布的《关于职业技能提升行动方案(2019—2021 年)的通知》，明确要求全国从失业保险基金结余中拿出1 000亿元，统筹用于职业技能提升行动，3年共开展各类补贴性职业技能培训5 000万人次以上[3]。2020年全国共从就业补助资金中支出职业培训补贴41.6亿元、高技能人才培养补助15.5亿元。2020年财政部还分别下达教育现代化推进工程专项公共实训基地建设项目中央基建投资拨款9.634亿元,现代职业教育质量提升计划资金257.11亿元。从以上列举的部分专项资金可以看出，我国对职业技能培训事业发展投入了巨大资金，也为推进劳动者终身职业技能培训制度的建设提供了有力的经费支持。目前，对劳动者的职业培训普惠政策基本上实现了全覆盖，劳动者可以实现免费或补贴性职业技能培训。如办理失业登记的大中专毕业生、城乡新成长的劳动力、退役士兵、下岗失业人员及就业困难人员等群体可以享受就业培训补贴；企业在岗职工可以享受岗位技能提升培训补贴；企业高技能人才可以享受高技能人才培养补贴；农民可以享受农村新实用技术培训补贴等。

(三)职业(技工)院校和培训机构在技能人才培养中发挥了基础性作用

职业(技工)院校长期肩负着我国职业教育的重任，经过多年发展，各地职业(技工)院校形成了各具专业特色、专业教育课程体系成熟、师资队伍强大和实习实训设备配套齐全的良好局面，保障了我国职业教育的长期稳健发展。职业(技工)院校这些优势条件是很多企业，特别是中小型企业所无法比拟的。职业(技工)院校每年向社会输送了大量的技能人才，为提升技能、促进就业做出了巨大贡献。特别是近年来随着产教融合、校企合作的加强，职业(技工)院校学生的教育针对性更强，学生的适岗能力大幅提升。在开展日常教学的同时，职业(技工)院校还承担了大量的企业在岗职工职业技能提升培训、失业人员就业再就业培训，有很多院校每年开展的社会培训参与人数已经远远超过在校学生的数量，大大提高了劳动者的就业能力，促进了在岗职工的职业技能提升。而各类社会职业培训机构，可快速对接人力资源市场对技能人才的需求，尤其是新职业的发展需要，灵活开发培训新项目，作为职业(技工)院校职业培训的有效补充，担负起了培养社会技能人才的任务。因此，近年来职业(技工)院校和社会培训机构在技能人才培养中共同发挥了基础性作用。

(四)企业发挥了在技能人才培养方面的主体作用

在现代企业经营管理中，人力资源成为企业核心竞争力，技能人才作为企业人力资源的重要组成部分，作用越来越凸显。近年来，大部分企业逐渐认识到加快技能人才培养对企业长远发展的重要意义，通过建立健全企业培训制度、建立企业职工培训学校或培训中心、加强企业内训师资队伍建设、加大企业职业教育经费投入、推动薪酬制度改革、提高技能人才待遇、畅通技能人才发展通道、加强校企合作和开展企业技能人才自主评价等举措，进一步加大企业技能人才培养的力度，切实发挥了企业作为用人主体在技能人才培养中的主体作用，促进了企业技能人才队伍整体水平的提升。

(五)各类劳动者积极参与职业技能培训活动

职业技能培训是提升劳动者就业创业能力，提高劳动者职业竞争力的重要途径。在当前全国上下高度重视技能人才培养，一揽子就业培训普惠政策的支持下，各类劳动者广泛参与各类职业培训活动，有效提升了劳动者自身的就业能力和岗位技能水平，也促进了我国技能人才队伍整体水平的提升。如各类未就业人员按照就业意愿并结合自身实际情况，可以就近到列入政府就业培训目录的院校和职业培训机构选择感兴趣的职业参加就业技能培训，并可按相关规定享受培训补贴。企业在岗职工可按自身的职业发展规划选择相应的培训机构参加培训，也可参加企业根据岗位技能需求自行开展的培训，或参加企业与职业(技工)院校、社会培训机构联合开展的定向岗位职业技能提升培训班，同样在培训结束后可以兑现相应的岗位技能提升培训补贴。对农村劳动者和新型职业农民，相关政府职能部门有联合部分院校和培训机构送培训进村镇、送培训到田间地头等举措，为补贴性农民职业技能培训提供了更有针对性和更便捷的技能培训渠道。很多劳动者通过职业技能培训，实现了就业，实现了岗位技能提升，增加了收入，充分显现了职业技能培训在促进就业、稳定就业、富民增收中的重要作用。

三、推行劳动者终身职业技能培训制度建设中面临的问题

(一)政府的宏观引领和指导作用发挥还不够

各级政府就职业技能培训工作先后出台了一系列的政策，在提升劳动者就业能力和岗位技能水平上起到了促进作用，但在具体的技能人才培养的宏观引领和指导方面发挥的作用还不够。如对技能人才培养的宏观规划还存在一定的缺失，对技能人才需求预测还不够及时全面，对新职业新标准的制定和发布还不够迅速，科学全面的技能人才评价体系还不够完善，很多企业特别是中小型企业因缺乏必要的指导未能建立有效的技能人才培训和评价体系，对政府投入资金扶持的职业技能培训基础能力建设和职业技能培训缺少必要的绩效评价或绩效评价不够科学全面。

(二)职业(技工)院校对技能人才基础性培养作用发挥还不够

职业(技工)院校长期以来肩负着培养国家技能人才的重任，也取得了可喜的成绩。但在肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到职业(技工)院校在技能人才培养中的基础性作用发挥还不够，主要表现在以下几个方面：一是部分专业课程体系更新不够及时，未能根据经济社会发展情况及时更新，导致培养的学生其职业能力不能很好地适应职业发展需要；二是定单式人才培养比例还不够高，未能把实际就业岗位的技能要求很好地融入实习教学中，导致学生不能很好地适应就业岗位的要求；三是产教融合、校企合作还不够深入，未能充分把产业发展和职业教育有机结合起来，未能充分发挥职业(技工)院校对企业在岗职工技能提升的重要作用；四是职业(技工)院校还相对缺乏充分调动干部职工积极性的内部激励机制，导致干部职工主动对接企业，服务企业和产业发展，主动承担社会培训的积极性不高。

(三)新技术新技能人才培养相对滞后

职业技能人才的技能培训需要对接产业人才需求，根据我国产业链布局的调整做出相应的动态调整[4]。随着经济社会和科学技术的飞速发展，新技术和新职业不断涌现，而与之相适应的技能人才培养往往滞后较多，不能快速保障新技术和新职业发展对技能人才的需求。主要原因体现在以下两方面：一是新职业推出及新职业标准开发还主要由政府部门牵头实施，周期相对较长，导致相应的技能人才培养标准不能及时推出，人才培养的师资队伍建设及与之相配套的教学实训基础设施建设、培训实施过程也就相应滞后；二是行业组织和龙头企业未能充分发挥其在新职业发展和新标准开发中的技术优势和市场配置的快速响应优势。

(四)企业对技能人才培养的基础比较薄弱，对技能人才培养的重视和投入也不够

一是目前相当多的中小企业在职人员的培训基础相对薄弱，很多企业没有专门的培训机构和人员，培训制度和体系也不健全，组织开展相关培训工作有些勉为其难。二是部分企业在技能人才培养中存在“拿来主义”。只想用时有人，而不注重平时培养，还存在怕培养的人才跳槽流失的顾虑。三是经费提取和投入不够。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求：“一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费,从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按2.5%提取,列入成本开支。要保证经费专项用于职工特别是一线职工的教育和培训,严禁挪作他用。”[5]但在部分企业中仍然存在未能足额提取职工教育培训经费并主要用于一线职工教育培训的现象。四是部分企业对技能人才培养的激励机制还不健全。如技能人才的技能水平与待遇相挂钩的薪酬制度未完善，技能人才的成长通道未建立等。

(五)劳动者职业技能培训内生动力不足

近年来，虽然国家和企业对高技能人才的重视程度不断加强，但劳动者参加职业技能培训、提升职业技能水平的内在动力却不足，主要有以下几方面因素：一是重学历文凭、轻技能劳动和技能人才的传统观念还未从根本上得到扭转，社会对技能人才的认同度普遍不高。二是技能人才职业发展通道单一，空间受限，薪酬待遇偏低，劳动强度较大。三是技能劳动者职业规划引导不够。虽然职业生涯规划被院校纳入了课程体系，但企业在岗技能劳动者由于缺乏引导，对自己的职业发展很少规划。四是部分企业缺乏相应的激励机制，在薪酬待遇、职级晋升、技能人才与专业技术人员和管理人员互通方面很难突破。

四、对策

(一)政府层面

一是进一步加大政策引领和资金投入。国家、省、市各级政府要进一步重视对技能人才队伍的建设，把技能人才列入重要的社会发展目标，从出台技能人才培养的指导性文件、加大技能人才培养补贴力度、完善技能人才表彰奖励政策、建立技能人才成长机制、打通技能人才与专业技术晋升通道、引导和鼓励企业开展灵活多样的技能人才培养和评价方式等方面入手，加大技能人才培养力度，拓宽对技能人才培养的经费筹措渠道，持续加大对职业技能培训的基础建设支持力度，加大对各类技能劳动者的职业技能培训补贴力度，进一步壮大技能人才培养事业，提升技能人才整体水平。

二是加强技能人才培养规划和需求预测。从国家层面加强技能人才培养的宏观战略规划，明确全国的技能人才培养阶段性目标、重点方向、培养路径，明确各级政府及企业、职业(技工)院校的责任。定期开展技能人才需求预测，及时掌握我国技能人才需求变化动态并向社会发布，引导各类社会培训机构和职业(技工)院校根据市场需求加强培训供给，在技能人才供给中体现政府引导、市场主导的培养机制。

三是搭建职业技能培训交流平台。各级政府职能部门应发挥在职业技能培训中的牵头指导作用，加强职业技能培训区域性合作交流平台建设，常态化开展交流活动，做好职业技能培训扶持政策宣传，推介职业(技工)院校和培训机构，交流企业职业技能人才培养的优秀举措和先进经验，研究职业技能培训的新变化新需求，促进校企合作。

四是建立新职业新标准的快速发布机制。国家职业技能标准是培养、评价技能人才的依据，建立新职业新标准的快速发布机制，可加快新技术新产业所需技能人才的培养进程，有效满足重点行业和新经济、新业态职业(工种)的技能人才需求，为经济转型升级和技能人才队伍建设高质量发展提供有力支撑。

五是进一步完善技能人才评价体系建设。技能人才评价作为技能人才队伍建设的重要环节，是以职业标准为主要依据对技能劳动者技能水平的客观评价，也是对技能人才培养质量的有效检验。按照《关于改革完善技能人才评价制度的意见》(人社部发【2019】90号)“深化职业资格制度改革，建立职业技能等级制度，健全完善技能人才评价体系，形成科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制”[6]工作要求，在技能人才评价中，各级政府职能部门要充分发挥市场的主导作用，调动社会各类资源参与技能人才评价的积极性，进一步完善以行业组织、职业(技工)院校、用人单位为评价主体，以职业技能等级认定、国家职业资格评价和专项职业能力考核为主要评价形式的职业技能人才评价体系，满足各类技能劳动者对技能人才评价的需求。

六是进一步加强技能人才培养的绩效考核评价。各级政府应把职业技能培训工作纳入政府考核体系，定期对职业技能培训政策落实、培训补贴兑现情况进行督察审计，确保政策和资金不折不扣落实到位。同时，还要对各类劳动者在享受政策性培训补贴后的培训满意度、技能提升，促进就业和稳定就业情况，政府对公共职业技能培训基础能力建设投入的实际运行情况等进行绩效考核评价，就发现的问题及时整改，确保政府补贴补助资金的使用效果。

七是进一步加大宣传力度，营造技能人才成长的良好社会氛围。要通过各种媒体广泛宣传政府关于技能人才培养的政策，通过组织开展职业技能大赛、优秀高技能人才代表专题访谈、高水平技能人才表彰奖励等形式广泛宣传技能人才典型，努力在全社会营造技能成才、技能强国的良好氛围。

(二)社会层面

一是行业组织和培训机构广泛参与职业技能培训。行业组织要充分发挥其前沿信息获取和技术资源整合等优势，自主或联合龙头企业、职业(技工)院校、培训机构就本行业技能人才需求有针对性地开展定单培训、岗位技能提升培训，主动承接新职业新标准或行业岗位规范的开发制定任务，引领行业技能人才培养方向。各类职业技能培训机构要根据技能人才市场需求不断创新工作思路，开发与市场需求相适应的职业技能培训项目，加强自身培训能力建设，强化培训品牌意识，力争培训数量和质量双提升。

二是进一步深化职业(技工)院校与企业的职业技能培训合作。职业(技工)院校和企业可借助所在地区职业技能培训交流平台或主动出击，建立校企之间经常性的联系协商合作机制，并就在校学生的定单式培养、岗前实习、实习实训基地建设、企业在岗职工岗位技能提升、教学改革、技术革新和技术攻关等方面进行深入的洽谈合作，形成企业与学校间产学研等工作的良性互动机制，实现院校职业技能培训能力大幅提升和企业技能人才整体水平大幅提升的双赢局面。政府职能部门应充分发挥其在校企合作中的引导和政策扶持作用，牵好校企合作线，用足技能人才培养政策。

三是进一步发挥企业对技能劳动者培养的主体作用。企业是技能人才的使用主体，同时技能人才是企业稳定健康持续发展的重要人力资源保障，企业要充分认识到技能人才培养的重要意义，充分发挥企业在技能人才培养中的主体作用。企业要通过制定技能人才培训规划，建立健全有效的职业技能培训体系，建立高素质内训师资队伍，创新企业技能人才评价机制，建立健全技能人才成长通道，建立技能人才薪酬待遇与技能水平相挂钩的分配机制，加强职业技能培训载体建设等措施加大职业技能培训力度，在企业内部形成单位重视、措施到位、职工积极参与的良好技能人才成长环境[7]。

(三)技能劳动者层面

一是强化技能成才、技能报国的自我认知。技能劳动者要充分认识到技能人才是促进经济社会发展的一支重要人才队伍，国家对技能人才高度重视，技能人才的社会地位和待遇水平将显著提升，练就一身过硬的技能本领也是成才报国的重要途径，技能劳动者要坚定技能成才、技能报国的理想信念。

二是做好职业发展规划。技能劳动者应通过参加培训教育、企业引导、自我学习等多种途径学习掌握设计个人职业发展规划的方法，结合自身的技能水平、经济社会和科学技术发展对相应技能人才的岗位要求，设计个人职业发展规划，制订相应的计划，并认真加以落实。

三是养成良好的学习习惯，主动参与职业技能提升培训。技能劳动者要充分利用国家、社会和用人单位对技能人才高度重视和大力支持的有利环境，通过不断学习，发现工作中存在的问题和不足并加以认真研究分析，尤其要重视对新技术、新知识、新技能的学习，把学到的知识、技能与实际岗位工作紧密结合，遵循岗位工作要求和劳动者技能水平相互匹配相互促进的原则，敢于向技术难题和技能高手挑战，不断追求岗位技能和生产服务水平双提升。

五、结语

推行劳动者终职业技能培训制度，是技能人才队伍建设的重要制度保障，当前我国的技能人才培养取得了阶段性的成果，但仍需政府持续重视，继续加大政策扶持和资金投入力度，同时要引起社会的广泛关注和支持，强化院校、培训机构和企业的紧密合作，不断提升职业技能培训供给能力和水平，充分调动技能劳动者参与技能培训的积极性，为实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦奠定技能人才基础。