农村学前教育公共服务供给优化策略研究——基于新公共服务理论视角

左宽，李琪，孙晓轲

(1.淮北师范大学教育学院，安徽 淮北 235000;2.常州工学院师范学院，江苏 常州 213022)

一、新公共服务理论与农村学前教育公共服务供给

(一)新公共服务理论的关注维度

新公共服务理论是登哈特夫妇于21世纪初提出的一个全新的管理模式和理念，该理论是在批判和完善新公共管理理论的基础上产生的[1]5-8，“是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色一套理念”[2]10。新公共服务理论以“公民”为中心，以“服务”为理念，注重维护“公共利益”。在政府职能上，强调服务而不是管制；在服务理念上，强调公共服务最终要服务于公民；在公众参与上，重视民主和公民权，强调公民的广泛参与；在权益保障上，强调以人为本而不是片面追求效率；在公共服务的目标上，追求公共利益。这与我们建设以人民为中心的服务型政府、打造和谐社会的理念不谋而合。本文尝试探讨如何以新公共服务理论为指导，优化农村学前教育公共服务供给，推动和促进我国农村学前教育公共服务供给体系的建设。

(二)新公共服务理论在农村学前教育供给研究中的价值

《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，要建设广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系[3]；《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及度，采取多种形式扩大农村学前教育资源，支持贫困地区发展学前教育发展[4]。随着“全面二孩”政策的实施，农村地区儿童接受学前教育的需求不断增加，这给薄弱的农村学前教育供给体系带来了较大压力。单一的农村学前教育公共服务供给模式已不能满足农村学前教育发展多元化的需要，公共服务供给不足、供非所求及供给效率低下等问题，进一步加剧了城乡学前教育发展的差距，影响了教育公平的实现。农村学前教育公共服务供应遵从“公平”“公正”的原则，将新公共服务理论引入农村学前教育公共服务供给中，有利于深化人们对农村学前教育公共服务供给的认识，转变公共服务供给理念，优化供给制度，创新供给方式，对建设广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系具有重要的理论价值和实践意义。

二、农村学前教育公共服务供给过程中存在的问题

(一)农村学前教育公共服务供需主体价值理念存在缺失

1.需求主体“主人翁”意识不强

新公共服务理论强调公民不仅仅是“顾客”(即单纯的被服务者)，为确保服务的质量，公民还应该是责任的承担者、政府的所有者、国家的主人[5]。在农村学前教育公共服务供给的过程中，包括幼儿、幼儿家长和农村幼儿教师等在内的需求主体的“主人翁”意识不强。首先，虽然幼儿是主要需求主体，但由于其年龄较小无法表达接受公平教育的意愿。其次，农村地区的幼儿家长受知识、经验所限，参与意识不强，即使当地农村学前教育公共服务并未达到预期，家长也不会向有关部门提出诉求。最后，虽然学前教育教师在提升保教质量方面具有较强的主动性和自主权，但对提高学前教育公共服务水平力不从心。

2.供给主体“以人为本”价值理念缺失

不论是新公共服务理论对人的重视，还是我国倡导的以人民为中心的发展思想，都体现了以人为本的价值理念。政策制度的制定以及落实都需要人来完成，只有制定和落实政策的公务人员或者其他服务人员的价值和利益得到充分尊重时，才能产生具有责任心、献身精神和公民意识的雇员和公民[1]7。首先，“以人为本”价值理念的缺失体现在地方领导对学前教育重视程度不够，公共服务供给决策时未通盘考虑当前农村学前教育发展现状、家长期望及农村幼儿学习发展的需要，存在以行政命令代替社会服务的现象。其次，农村幼儿教育供给结构严重失衡，虽然城镇化进程中出现了“村村有幼儿园”的“盛景”，却大都是“一师一校复式教学点”[6]。在农村学前教育供给中，还存在盲目追求数量及规模、忽视提供配套措施提升教育质量的情况。

(二)农村学前教育公共服务供给路径狭窄与闭塞

1.供给主体单一

新公共服务理论认为满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作得到有效实施[1]76。但农村幼儿园公共服务供给主体并没有体现“集体”和“合作”，多元主体供给公共服务的模式还处于发展初期，社会公益性供给机制和市场供给机制都不完善，服务农村学前教育的能力十分有限[2]76。庞丽娟等人指出，“我国学前教育公共服务在供给机制与模式上显得相对单一，缺乏适宜性与针对性”[7]。首先，市场主要通过民办园提供服务，虽然农村学前教育需求旺盛，但农村家庭难以支付高昂的民办园费用，优质的学前教育资源难以流向农村；其次，第三方部门体系不完善，对社会组织、民间团体等缺乏正确引导。当前，人民群众学前教育需求旺盛且呈多元化，如农村家庭希望教育资源向农村倾斜，降低入园费用，稳定教师队伍，交通便利等[8]，仅仅依靠政府提供的公共服务远远不够。

2.供给方式陈旧

新公共服务理论认为政府作为集体消费单位可以通过多种途径得到所需要的公益物品。E.S.萨瓦斯概括了9种公共服务供给形式：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、补助、凭单、自由市场及志愿服务[2]52。当公共服务来自多个供给主体时，供给方式必然呈现“百花齐放”的状态，公众需求也会得到较好的满足。与完善城市学前公共服务相比，完善农村地区学前教育公共服务难度更大。作为学前教育公共服务供给的“最后一公里”，农村地区学前教育面临的挑战更大，因此更需要改进和优化供给方式。当前，农村地区的学前教育公共服务供给状况仍不理想，供给方式陈旧甚至缺失，教育理念落后、办园模式单一、教育资源不均、婴幼儿教育服务缺失等问题比较突出。

(三)供给制度僵化且不完善

1.农村学前教育公共服务供给制度僵化

新公共服务理论认为公共行政官员不能独自做决定，而权威、系统化的科层制却能够“独自决定”。近年来，学前教育受到社会各界的广泛关注，有关学前教育的制度机制建设已经比较完善。然而，制度机制的落实与实施不理想，没有把应有的优势发挥出来。对当前农村学前教育公共服务过程进行分析便不难发现，其中存在的供给主体参与度低、供给方式单一、供需不匹配等问题，都与强调服从权威和系统化的科层制“传承”有关。地方教育部门行政人员往往机械地执行政策，没有搭建“省级统筹，以县为主，乡镇参与”的平台，只是将中央或上级部门下发的政策文件套用于本地区。县级政府在相关机制的设立与运行中，缺乏有活力、有想法、有主见的作为，未结合乡(村)学前教育实际情况落实政策。因此，政府应结合实际情况，充分发挥主观能动性，促成公共问题的解决。

2.学前教育公共服务监督评价机制不完善

根据新公共服务理论，政府在农村学前教育公共服务中不应简单地提供公共服务，还要对公共服务供给质量进行监督和评估。农村公共服务供给过程中，监督机制不够完善，对民办园的教学和管理缺乏引导和监督。虽然农村民办幼儿园的创设在一定程度上缓解了农村幼儿园供给数量不足的问题，但“无证办园”现象普遍存在。幼儿教师教学水平参差不齐，教学质量无法得到保证。农村民办幼儿园往往存在管理漏洞，导致安全事故和虐童事件频发，甚至危及了幼儿生命安全。另外，农村幼儿园在教学中普遍存在“幼儿园小学化”现象，违背了儿童认知发展规律，容易使儿童产生厌学情绪。

三、农村学前教育公共服务供给优化策略

(一)农村学前教育公共服务供需主体意识与价值的回归

1.需求主体：服务的“享受者”与“参与者”

新公共服务理论强调公民的“主人翁”意识，这说明公民既是公共服务的“享受者”又是“参与者”。与城市相比，农村地区的经济文化以及教育水平相对落后，家长、幼师及社区成员参与学前教育公共服务建设的意识不强。由于新公共服务理论强调组织内外的共同规范，所以具有专业知识的教育行政或其他行政人员有责任和义务唤醒家长、幼师及社区成员的公民意识。张更立等人指出，“农村学前教育供给质量的提升既需要外向度的扩大，又需要内生力的增强”[9]。想要提高家长、幼师及社区成员的参与意识，激发主体的内生活力，就应从学前教育公共服务“是什么”“为什么”和“怎么做”3个方面引导大家参与到公共服务供给过程中。“是什么”主要向幼儿身边“重要他人”宣传科学的学前教育理念，用大众化的语言让人们意识到学前教育的重要性；“为什么”主要宣传共建学前教育公共服务能够带来哪些好处；“怎么做”则是动员各种社会角色以适切的方式参与学前教育公共服务的建设。大众参与意识和责任意识的萌发可推动农村学前教育公共服务供给优化。

2.供给主体：“以人为本”的践行者

新公共服务理论强调，在公共服务供给的过程中,政府要重视人的发展和需求，重新思考自身在公共教育产品与服务中的角色和价值，转变管理观念，变革服务体制[10]。农村学前教育公共服务践行“以人为本”的理念，县域内各级政府和教育部门要通盘考虑本地区农村学前教育的发展现状与需求，重点关注幼儿、家长、教师、其他社区公民、社会组织以及农村民办幼儿园创办者等群体，作出切实有效的决策。对于幼儿、家长、教师、其他社区公民，要在满足其需求的基础上促进其发展；对于社会组织和民办幼儿园的创办者，要在引导其发展的基础上满足其需求。总之，供给主体(包括社会组织和民办幼儿园创办者)要以促进幼儿身心健康发展为核心，提供让家长放心、教师安心、居民暖心的农村学前教育公共服务。

(二)农村学前教育公共服务供给路径的优化

1.多元主体供给，增加农村学前教育供给服务投入

新公共服务理论提倡供给主体的多元性。在农村学前教育公共服务供给中，政府、市场、公民各主体应基于一定的法律、制度和规范，在职责分配、工作方式、作用发挥等多个方面进行互动[11]。首先，国家作为学前教育公共服务的首要责任人以及最终保障者，应动态调整学前教育在财政性教育支出中的比重和结构，建立合理的公共服务成本承担机制，出台相关优惠政策，激发农村学前教育发展的活力，鼓励市场资本和教育集团提供与学前教育相关的服务，扶持社会组织参与农村学前教育供给体系建设。地方政府要通过“开源”和“增效”两种方式发展农村和集体经济，增强其“造血”功能，从而增强地方政府对农村学前教育公共服务供给的财政支持[12]。其次，政府的公共服务供给应以农村地区学前教育发展需求为导向，顺应公共服务供给主体多元化、动态化趋势，以项目为载体连接政府和社会组织，实现多元合作[13]。可以借鉴浦东复合型公共服务供给模式，通过城乡二元并轨政策将城乡学前教育学校统一管理起来，合理分配学前教育供给资源。政府以将部分幼儿园委托给专业管理团队的方式协助管理，以提高农村学前办学水平。

2.创新供给方式，扩大农村学前教育供给服务范围

作为供给主体，政府应对农村学前教育公共服务供给给予更多的灵活性，针对不同地区的经济发展水平、人文环境及学前教育发展现状等实际情况创新供给方式，有针对性地调整学前教育供给产品类型和服务范围。首先，在公共服务资金供给方面，改变供给资金过于依赖地方财政的现状，通过招标等形式向社会购买服务，构建“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”模式用活公共资金[2]194。例如，上海市将福利彩票公益金作为公共服务资金。其次，在学前教育师资培养方面，可以利用互联网为农村学前教育提供资源。比如，可以通过“互联网+”、开办智慧课堂、百兆宽带进校园等措施整合教育资源[14]。最后，在供给内容方面，政府不可能提供所有公共产品，可以向市场购买学前教育公共产品和服务。比如，将婴幼儿早期教育服务引入农村学前教育公共服务中，弥补当前农村早期教育服务的缺失。

(三)农村学前教育公共服务供给制度的完善与活力激发

1.建立灵活有效的“对话制度”

新公共服务理论认为，可以通过对话来激发公共政务机构的活力。政府主导作用的有效发挥是建立“对话制度”的基础。“对话制度”并不是一种有形的制度体系，它强调在农村学前教育公共服务供给过程中，供需双方的协商、沟通与交流。建立灵活有效的“对话制度”有利于激发农村学前教育管理体制的活力，确保学前教育公共服务供给措施有效落地，满足公众对学前教育公共服务的期望。完善的对话机制包含公众参与、信息收集、决策制定、信息反馈等环节，是一个开放式的学前教育公共服务决策互动系统[15]。首先，分管学前教育的行政部门要懂学前教育，不能将学前教育的管理工作简单地交由其他部门代管。其次，县级政府要充分发挥主体作用，引导乡镇政府完善农村学前教育公共服务建设。建立县域与乡镇、社区公民的沟通机制与渠道，加强对话交流，确保县级政府充分了解不同乡镇的经济、人口及教育发展状况，精准施策，实现农村学前教育的有效供给。

2.完善学前教育公共服务供给监督评价机制

新公共服务强调，政府在思想上要具有挑战性，在行动上要具有民主性[1]6。当前，农村学前教育公共服务中存在监督机制不够完善、信息不够透明等问题。政府要勇于接受人民群众的监督，鼓励公民参与政策的制定、执行、监督和评价，确保公共服务决策能够切合农村学前教育发展的实际，满足幼儿教育的需要，最终保证公共服务的质量和成效。在农村学前教育公共服务供给过程中建立开放式的评价机制。首先，建立农村学前教育公共服务供给评价标准，便于人民群众对供给服务的质量进行评估。其次，适当扩大参与农村学前教育公共服务供给评价的范围，广泛听取家长、幼师、教研员、第三方评估机构的意见，形成客观、准确的评估报告，供政府研究讨论。最后，政府应充分利用公共服务供给评价结果，结合当前农村学前教育发展实际需要作出科学研判，合理调整学前教育公共服务供给政策，不断完善和优化农村学前教育公共服务供给。