基础教育高质量发展：理论认知与实践推进

郑星媛，柳海民

自“教育高质量发展”和“建设高质量教育体系”话语出现，各级各类教育便着手思考相关议题，力求为此出谋划策。基础教育具有优先地位，其存在前提便是为学生终身发展而奠基，为社会未来发展而储备。所以，实现基础教育高质量发展、建设高质量基础教育体系即是我国教育改革发展的主要目标与亟待解决的问题。于是，应从理论上认识“基础教育高质量发展”的历史依据及内涵特质，为进一步形成实践理路提供前提可能。

一、概念提出：高质量发展成为时代主题

（一）国际：日益关注提高教育质量

提高教育质量一直是教育领域的重要议题。联合国教科文组织（UNESCO）在早年间就提出要使全民教育转向全民优质教育，其自2002年始就持续追踪教育质量并发布监测报告，引发国际社会广泛关注。1990年UNESCO《世界全民教育宣言》认为“教育必须更具适切性，其质量必须提高，而且必须普及”，其第五条即“扩大基础教育的手段和范围”[1]。2000年UNESCO《达喀尔行动纲领》将全面提高教育质量作为一项目标，要求教育优质化并引发重视。2002年UNESCO启动年度教育监测并定期公布全民教育全球监测报告，从第六项“监测全民教育目标”中掌握全球教育质量动态。2005年UNESCO主题为《全民教育：提高质量势在必行》的监测报告论证了提高教育质量与实现人的发展之间的紧密关系，并给出了如何提升的认识和政策框架[2]。2013年UNESCO监测报告再次以质量为主旨并在《教学与学习：实现高质量全民教育》中展开专题分析。2015年UNESCO《教育2030行动框架》倡导“国家必须确保普及全纳、公平的优质教育和学习”[3]，为深化优质教育实践提供理论蓝图。

与此同时，世界各国也跟随UNESCO脚步紧锣密鼓地实行提高教育质量的相关工作，而我国亦是。例如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就将“促进公平”和“提高质量”定为两项工作方针并以后者为核心发展观和任务。多年来，我国发展基础教育、提高基础教育质量的举措有目共睹，其发展方向直至进入中国特色社会主义新时代发生重要转变。

（二）我国：教育政策话语发生变化

随着2017年“高质量发展”成为国家经济发展方略，教育领域也将此视为新坐标并谋求步调一致，相关政策话语和研究主张纷至沓来，教育改革发展重点发生转变。例如，政府工作报告中的教育发展话语分别为“发展公平而有质量的教育”（2018年）、“发展更加公平更有质量的教育”（2019年）及“推动教育公平发展和教育质量提升”（2020年），强调“有公平的质量”。2018年全国教育大会号召“推动教育从规模增长向质量提升转变”，教育部工作要点也“按照高质量发展根本要求，着力提升质量，扎实推进教育内涵式发展”。2019年和2020年全国教育工作会议延续此前话语并提出“坚持高质量发展，整体抓质量”，而2019年教育部工作要点为“坚持高质量发展，提高基础教育质量”，可见教育领域积极呼应经济高质量发展。

2020年“建设高质量教育体系”决策的出现正式将我国教育改革发展带领至新进程，明晰了“教育高质量发展”的改革定位和具体要求。于是2021年政府工作报告话语除“发展更加公平更高质量的教育”外，还提及“推动义务教育优质均衡发展”，同年教育部工作要点则“以推动高质量发展为主题，为建设高质量教育体系立柱架梁”并计划发布“教育高质量发展体系、优质均衡基本公共教育服务体系”文件。而今，新召开的2022年全国教育工作会议明确强调“加快教育高质量发展”，“巩固发展更加公平而有质量的基础教育”。可见“教育有质量发展”话语转变为“教育高质量发展”且以官方形式映入大众视野，并逐步成为基础教育领域的中心工作。

二、理论认知：基础教育的历史发展及其特征

（一）发展历程回溯：从教育普及到教育均衡

返本方能开新，基础教育发展的历程变迁能加深对其高质量发展的理解。以改革开放后的义务教育发展为透镜，有学者归纳其政策历程为初步发展（1978-1984年）、非均衡发展（1985-2000年）、非均衡向均衡发展过渡（2001-2009年）及均衡发展（2010年至今）四阶段[4]。可见义务教育发展目标在前两阶段为教育机会普及，实现增量扩规；在后两阶段为促进教育均衡发展，达成减负提质。

在以教育机会普及为目标的阶段（2000年前），重点为快速普及。相关政策文件一是确定基本在全国普及小学教育（1980年）和初中教育的任务（1982年）；二是实施九年义务教育制度（1985年）并将其写入《义务教育法》（1986年），基础教育发展逐渐规范化；三是布置“两基”目标（1993年）并如期达成（2000年），基本满足人民平等受教育需要，但产生各地区间不均衡发展状况。

在以教育均衡发展为目标的阶段（2000年后），重点为缩小差距。为改善不均衡发展状况，相关政策文件一是提出实现地区相对均衡（2001年）和学校均衡发展（2002年）；二是开展均衡发展的重点工作，如逐步实现步骤（2005年）、工作机制建立（2010年）、全国范围达成（2012年）及攻克县域和城乡（2016年）等；三是提出均衡优质发展愿景，完善相关体制机制（2017年），并在《中国教育现代化2035》提出“实现优质均衡的义务教育”（2019年）。在该阶段，我国财政性教育经费占国民生产总值比重突破4%，“全国累计2 767个县共23个省份实现基本均衡，占比95.32%”[5]，地区间不均衡发展状况得到改善。

（二）发展主题转换：从“有质量”到“高质量”

通过基础教育发展历程回溯，可清楚发现基础教育发展的三次主题转换。第一次是“机会性普及”，其主题转换实现了从“精英教育”向“大众教育”的突破。它以数量追赶和规模扩张为发展方式，如扩大教育对象、扩张教育规模和数量、延长教育年限等，讨论的是“有没有”基础教育，教育机会是否公平的问题（即“有学上”），处于非均衡发展阶段。第二次是“提质化实践”，其主题转换实现了从“有学上”向“上好学”的改造。它以质量追赶和要素驱动为发展方式，如增加教育投入、落实免费入学、改善办学条件、调整学校布局、实施课程改革等，讨论的是基础教育发展“是否均衡、充分”的问题，处于非均衡向基本均衡过渡阶段。该阶段虽然“有质量”，但质量不高，所以人民对“上好学”的需求依旧存在并延续至下一阶段。可见，前两次主题转换体现了教育机会供给不足与受教育者对有学上需求的矛盾。第三次是“个性化成全”，其主题转换正在实现从“优质化”向“特色化”的跨越。它以结构优化和创新驱动为发展方式，如建设标准化学校、改造薄弱学校、激发学校办学活力、实施教育减负工作、深化课程改革等，讨论的是基础教育“好不好”的问题。在此阶段前期，我国初步达成了由局部向整体迈进的“基本均衡”发展；在此阶段后期，其发展正在经历由“基本均衡”向“优质均衡”发展的渐进路向。该主题转换体现了教育发展不充分不均衡与受教育者对高质量教育要求的矛盾。

“基础教育高质量发展”的理念在时代变迁中生成而非凭空造就，“当前和未来较长一段时间教育发展取向从‘高速增长、资源重点投入’迈向‘高质量发展、资源公平配置’”[6]，基础教育发展重点从聚焦体量转向聚焦质量，发展战略从“有质量”发展迈向“高质量”发展。当前我国劳动力人数近9亿，平均受教育年限为10.7年[7]，我国从人口大国向人力资源强国的转变得益于不断改革发展的基础教育，所以应继续发挥优势，以第三次主题转换的目标引领基础教育高质量发展，为后续步入人才强国、教育强国的目标而努力。

（三）发展内涵确证：以“公平”促“均衡”

正本方能清源，关于教育高质量发展，其饱含着公平、均衡、协调、全面、创新、优质、持续和安全等发展理念[8]。第一，公平发展的质量更高，缩小区域、城乡、学校之间的教育差距，增强制度供给的充分性与平衡性；第二，均衡发展的质量更高，从硬件均衡走向课程、教学、教师、管理等软件均衡；第三，协调发展的质量更高，慎重处理各项关系，如数量与质量、规模与结构、资源与要素、空间与内容、类别与层次等；第四，全面发展的质量更高，全面贯彻教育方针、全面深化教育改革、全面提高教育质量、促进学生全面发展；第五，创新发展的质量更高，实施教育创新战略，培育教育创新动能，激发教育创新活力；第六，优质发展的质量更高，发挥资源要素潜力，实现教育投入产出效益最大化，促进教育发展制度、发展动能、发展过程、发展方式、发展结果最优化；第七，持续发展的质量更高，致力于资源节约型、环境友好型教育，打造教育可持续发展新常态；第八，安全发展的质量更高，实现校园的政治安全、育人安全、信息安全、饮食安全等[9]。

基础教育高质量发展在某种程度上虽与之俱同，但也有其特殊性，其价值位序的首位是“公平”，要求以“公平发展的质量更高”促“均衡发展的质量更高”。首先，核心为“有质量的公平”。由于基础教育质量是实现基础教育公平的先决条件，所以要求发展内在地嵌入公平。其次，关注学生学习起点、个体潜能和兴趣爱好。由于不挑生源、关心弱势，所以承认且正确对待差异。最后，目标为缩小差距和成全个性。由于优质均衡是特色均衡和差异均衡并以质量合格为底线[10]，即保留结果差异的同时依据自身条件展现特色，所以要缩小地区间、城乡间、校际间和不同背景学生间的教育质量差距，阻止、抵制或抵消个体不可控制的先赋因素对学生受教育过程和教育获得的影响[11]。

三、实践推进：复归学校教育优势，实现优质均衡发展

（一）侧重“量”的发展：巩固基础教育发展成果

固本方能强基，我国基础教育改革发展成就斐然，为推进其高质量发展，首先应关注两方面发展水平。一方面，保持稳健水平，稳定入学率和巩固率。一是做好进城务工人员随迁子女入学工作，保障其平等进入公办学校就读。目前该群体在义务教育学段就读比例为85.8%[12]，今后还可进一步降低入学花销与门槛、扩充城镇学位供给、建立关爱帮扶机制，为其顺利适应学习、实现异地升学寻求可能。二是常态化开展“控辍保学”，实时监督和评估工作进展。2021年《中国的全面小康》显示当前九年义务教育巩固率达95%以上，“控辍保学”取得有效进展。为巩固成果，需有效诊断可能导致辍学的原因，以预防为主，依法落实家长责任，敦促学校如实上报入学率、升学率和辍学率等数据并着力提高学生学习兴趣，提供入学保障，帮助流失生复学，减轻上学压力。

另一方面，提高普及水平，向学前和高中两端延伸，着力实现学前普及、普惠发展，高中普及、特色、多样发展。《2020年全国教育事业统计主要结果》数据表明基础教育尚存发展空间，可借鉴九年义务教育发展经验，提升两端办学条件和水平并扩大优质教育资源。前者一是需消解入园难、贵问题，商定投入与成本分担机制，完善生均公用经费或财政拨款标准、补助标准；二是需缓解办园师资短缺问题并确保待遇，加大幼师培训并体现实际性、多学科性和跨时空性[13]。后者需重视部分地区“县中塌陷”和“超级中学”问题，规范公办、民办普通高中招录秩序，推进高中学校标准化建设，完善生均公用经费标准，扶持薄弱高中改进，促进多样化、有特色发展，从分层走向分类办学。

实则，基础教育高质量发展在“量”上的稳步推进还依赖“质”的提升，其不同于只重视要素投入和产出的低水平发展，而是通过提升教育行业的竞争力与吸引力，吸纳更为丰富且优质的资源进入教育领域。

（二）侧重“质”的发展：提高基础教育服务能力

缩小差距是高质量基础教育体系作为基本公共教育服务体系的基本建设目标。首先需要增加机会成本，提升教职对教师、学校对学生及其家长的吸引力。一方面，为引进优质教师，应在编制保障、考核激励与工作减负上留住人才。在编制方面增加编制弹性、动态调整，采取措施核增编制、腾出编制及收回空编，防止“有编不补、编外用人”，同时落实人才引进和补充计划等优惠政策。在激励方面实行增值评价，物质上完善薪酬待遇和职位擢升评价，精神上注重专业发展和荣誉表彰评价，让教师有尊严且体面地工作。在减负方面减少非教学事务打扰，使教师潜心育人。另一方面，为吸纳更多学生入学，应使学生在入学时“上好学”，改进学位供给、拓展优质学校、实行师资跨校流动等；在学习时“学得好”，化解大班额问题，实现班额标准化，在“双减”下的课后服务上下功夫，减轻作业和校外培训负担，缓解家长接送难问题等；在毕业时“有方向”，在新高考选科背景下有效落实分层走班，提供职业生涯规划指导等。

其次，资源配置体现积极差异，实现信息分享和资源传递并逐步缩小差距。一方面，资源配置应使区域、城乡、校际间的供需达成相对均衡，转变资源配置逻辑，从“别人有什么，我就给你什么”的一致性转向“你想要什么，我就给你什么”的选择性[14]；另一方面，帮助薄弱学校、师资和学生提升进步。一是促进优质校帮扶薄弱校，如实行集团化办学、建设城乡学校共同体等；二是支持薄弱师资的学历提升、专项培训和交流轮岗等；三是对学困生进行个别化、有针对性的指导。

最后，学生培养遵循适性扬才的原则，使得学有优教。第一，学校通过自适应性的主动发展凸显办学特色，通过溯源历史文脉、植根地方生态等方式凝练个性定位。第二，校本课程需达成内容的广度、深度及选择的灵活度；教学应以项目为导向，谋求教技融合，开展基于真实情境、以概念为本的具身化学习，培育意义感和价值感；教育评价采取多样方式精准施测，注重学生心智发展，关注学习力提高，以数据循证作为改进依据。第三，家校共育形成合力，发挥学校指导作用，明确家长主体责任，研究家校合作机制，实施家长研修培训，宣传家庭教育优秀案例，发布家庭教育指南和手册等。第四，注重拔尖创新人才培养，甄别英才儿童，实行弹性学习制度，实施人才培养项目等。

（三）质量监测与评价：保障基础教育质量水平

推进基础教育高质量发展，还需进一步落实、扩大和完善多年改革发展形成的质量监测与评价体系。首先，继续开展教育均衡发展督导评估。检验教育均衡（尤其是优质均衡）发展与否的重要手段即是进行督导评估，其考察结果对未来在全国范围内实现优质均衡具有重要参考价值。借鉴2012年暂行办法经验，教育部于2017年推出《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，正式确定四项评估内容并细化各项指标，旨在督促各地义务教育均衡发展水平更进一层。2019年督导评估工作报告显示成效明显，但也存在教育经费投入仍然不足、学校标准化建设仍有短板、教师队伍仍有困难、学校管理水平相对滞后以及民办教育管理不够规范等问题[5]，因而，为推进基础教育高质量发展，还需扎实做好下一步工作。

其次，有效落实基础教育质量监测体系。在修订2015年版本基础上，教育部发布《中国教育监测与评价统计指标体系（2020年版）》，为国家掌握各级教育事业发展状况提供依据。之后教育部又发布《国家义务教育质量监测方案（2021年修订版）》，对学生发展质量和相关影响因素进行为期三年的监测指导。为推进基础教育高质量发展，还需完善监测制度、改进结果评价、突出过程评价并探索增值评价，加强监测结果的应用和参考价值以指导基础教育教学改革和政策调整。

最后，逐步完善基础教育质量评价体系。2020年中共中央、国务院推出《深化新时代教育评价改革总体方案》，让破除教育评价“五唯”痼疾、纠正“单向度”偏差得到了明确的指引。近两年教育部所发《义务教育质量评价指南》《普通高中学校办学质量评价指南》《幼儿园保育教育质量评估指南》与未来计划出台的《初高中学生综合素质评价实施指南》，将构成完整的基础教育质量评价体系。因此，基础教育高质量发展的推进还需加强基础教育治理能力，通过质量评价体系扭转教育观念和风气。

总体而言，基础教育高质量发展关照发展差距和发展特色，通过制度设计和结构调整来实现公平而均衡发展的高质量基础教育生态，从而呼应现代化经济体系转型升级对教育的时代需求。