秦内史辖县管见

◎李 兴

（秦始皇帝陵博物院，西安 710600）

秦内史的辖县问题，前人学者已多有论及，因各家所采用的衡量标准不一，导致其间多有分歧。就置县数目而言，有36 县、42 县、27 县、34县、44 县、42 县、38 县[1-7]等不同说法。同时，晏昌贵先生从里耶秦简中对秦内史辖县有所发现[8]，吴良宝对战国、秦内史辖县进行梳理考证[9]等。笔者在充分吸收前人研究成果的基础上，对秦内史的形成过程、范围做一概述，对存在争议的内史辖县做一辨析。

一、作为行政区划的秦内史

关于“内史”一词，一般有职官和行政区划两种含义，其最初是作为职官这一含义而出现的。《周礼·春官宗伯》云：“内史掌王之八枋之法，以诏王治。”作为职官，内史自西周时期已有设置。秦继承了这一制度，秦穆公时就有“内史廖”。秦内史作为行政区划含义，如《汉书·地理志》云：“本秦京师为内史。”颜师古注曰：“京师，天子所都畿内也。秦并天下，改立郡县，而京畿所统，特号内史。”[10]内史的行政区划形成，与秦国领土的扩张以及郡县制的逐步推行有关。

西周时期，王城周围的地域称“王畿”，所谓“方千里曰王畿”[11]。即以王城为代表的政治中心形成一个较广阔的统辖范围。同样，各诸侯国以国都、封地治所为中心向周边辐射形成统辖区域。当分封制走向没落时，代之而起的是县制、郡制的推行。文献记载中，秦国施行县制开始于秦武公时期，“十年，伐邽、冀戎，初县之”[12]。当时的县应是直接归中央统属的。至迟在秦穆公时，郡在秦国出现。①见于《国语·晋语二·里克杀奚齐而秦立惠公》夷吾言于公子絷：“君实有郡县。 ”当时的秦郡应是置于政治中心的边缘地带，《史记正义》：“韩安国云‘秦穆公都地方三百里。并国十四，辟地千里’，陇西、北地郡是也。”[12]秦穆公霸西戎所开拓的土地，应为后来陇西郡、北地郡的一部分。郡同样直接归中央统属，其地位不高于同时期的县。这样便在早期的秦国形成了一个以国都为中心，向辖县、郡辐射统治的结构，此可视为内史行政区划结构的早期雏形。

商鞅变法时，秦国政区地理进一步调整。首先是都城迁徙至咸阳城。政治中心东移，就地理区位来看，西部边陲与都城之间的联系弱化，这为边地以郡为中心形成一级行政区划以及以都城为中心形成内史创造了条件。其次是“集小都乡邑聚为县”[12]。县制的大规模推广，进一步强化了中央对地方的控制，为县上设郡打下基础。

商鞅变法后，秦国国力大幅提升，领土日益扩张，至秦昭襄王时，秦国已有“十二郡”。《睡虎地秦简·秦律十八种·置吏律》记载：“县、都官、十二郡免除吏及佐、群官属。”这里的“十二郡”具体何指，尚有争议，但此时的“郡”已是县之上的一级行政区划，国都咸阳所在的关中地区，与扩张地区新设的郡相区别。即便内史于此时不属于“十二郡”之列，也已是无名而有实。此时，早期秦国以国都为中心下辖县、郡的结构，已转变为以国都为中心下辖县以及诸郡作为一级行政区划下辖县的结构。国都为中心下辖县的结构即是作为行政区划的秦内史的基本内涵。至迟在秦统一时，“内史”一词正式被赋予行政区划的含义。秦始皇二十六年（前211 年）“分天下以为三十六郡”，裴骃在《史记集解》中即认为此三十六郡中包含内史。[12]辛德勇先生在考订秦始皇三十六郡时，也认为内史在三十六郡之内。[13]

作为行政区划，内史的界址范围同样需要阐释。《三辅黄图校注》：“秦并天下，置内史以领关中。”[14]关于内史所在的“关中”郡界四至问题，周振鹤主编的《中国行政区划通史·秦汉卷》对此有如下表述：

内史在秦关中地区的核心部分，其辖域东界达函谷关武关一线，即今河南省灵宝市、陕西省商南县处，以与关东相分；东北以河水与河东郡分界，南抵秦岭，西、北两界与《汉志》时期之三辅相仿，以陇山分界陇西郡，以子午岭、黄龙山及今陕北构造盆地边缘与北地、上郡相邻，领有梁山以南，华亭、清水以东之地。[7]

行政区域划定遵循着犬牙交错与山川形便两条划界原则，在中国历史上，这两条原则同时并用，但越到后来，犬牙交错的原则越占上风。[15]从内史的郡址四界来看，在郡县制推行的早期中国，山川形便占据着主导作用。内史与上郡、北地郡、陇西郡、汉中郡、三川郡、南阳郡接壤处皆以关隘、河流、山脉等为分界，在秦的政治中心周围构成天然屏障。

内史的所辖范围，一般参照《汉书·地理志》的记载，“京兆尹，故秦内史”“左冯翊，故秦内史”“右扶风，故秦内史”[10]，囊括西汉三辅地区，同时又包括西汉弘农郡西部地区。

二、秦内史辖县考辨

秦所辖县数目，史料中在商鞅变法时期就有所提及，但《史记·秦本纪》《史记·商君列传》《史记·六国年表》中的设县数存在差异，有“四十一县”和“三十一县”两种说法。因这些县数目中，包含相当一部分的内史辖县，故需对此问题做一分析。

并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县。《史记·秦本纪》

而集小都乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县。 《史记·商君列传》

十二年，初取小邑为三十一县。 《史记·六国年表》

以上3 条史料所记载，皆是作咸阳城之时，即秦孝公十二年的事，故两数字之间并无时段上的差异，此3 条史料所表达的便不是时间推移造成的县数目逐渐增设。如排除后人传抄错误的可能，“四十一县”与“三十一县”所指范围或有不同。

秦从诸侯到帝国，其间县数目应是一个动态变化的过程。在商鞅变法之前，县制在秦国的实施范围十分有限，商鞅变法时“集小都乡邑聚为县”，将存在于秦国地方的各类要素整合为县，县的数目由此增加，使得县这一地方行政区划广泛分布于秦国。正如林剑鸣所言：“在以前它（县）只设置于个别地区。商鞅在变法时，将县制普遍在全国推广。”[16]所以，在商鞅变法前，不能简单将“城某地”视同为此时即在此地设县，即使某地名后来成为县名，二者之间是可能存在时间差距的，如《史记·六国年表》记载“（秦献公）二年，城栎阳”“（秦献公）十一年，县栎阳”。虽然商鞅变法前的县制不甚成熟，其也应是具备一定规模、管辖范围和层级结构的，故不宜直接将某城、某邑认定为某县。现将商鞅变法前秦国的设县情况罗列如下：

邽：秦武公十年，伐邽、冀戎，设县。

冀：秦武公十年，伐邽、冀戎，设县。

杜：秦武公十一年置。

郑：秦武公十一年置。

频阳：秦厉共公二十一年置。

陕：秦惠公十年置。

蒲：秦献公六年置。

蓝田：秦献公六年置。

善明氏：秦献公六年置。

栎阳：秦献公十一年置。①以上皆出自《史记·秦本纪》及《史记·六国年表》。

秦献公迁栎阳之前的都城泾阳、雍城等地，在商鞅变法前是否视为县尚未有确切证据。秦武公十一年（前688 年）灭小虢，置虢县的时间缺载。《汉书·地理志》“下邽”条目应劭注：“秦武公伐邽戎，置有上邽，故加下。”颜师古注：“取邽戎之人而来为此县。”又有《水经注·渭水》：“秦伐邽，置邽戎于此，有上邽，故加下也。”可知秦武公十年（前687 年）伐邽分置上邽、下邽。如此，则商鞅变法前可确知设置过上邽、下邽、冀、杜、郑、频阳、陕、蒲、蓝田、善明氏、栎阳11 县，再考虑到县数目增减变化的情况，故在此推论《史记·秦本纪》所载“四十一县”与《史记·商君列传》《史记·六国年表》所载“三十一县”所差10 个县为商鞅变法大规模置县前的秦国置县数目，31 个县为商鞅变法时“集小都乡邑聚为县”的县数目，41个县为当时秦国置县的总数目。由当时秦孝公时期秦国的疆界范围来看，此41 个县中的大部分集中在内史地区，并长期存在于秦国行政区划的版图中。

内史所辖县数目，前人已有详细考证，由于界定内史辖县的标准不同，故而存在争议。学界普遍认同的县数目如下：咸阳、频阳、夏阳、重泉、宁秦、郑、下邽、栎阳、高陵、蓝田、杜、芷阳、云阳、废丘、斄、美阳、临晋、怀德、郿、虢、雍、好畤、漆、栒邑、杜阳、丽邑、胡、武城、汧、衙、郃阳、商，共32县。①以上参考史念海《秦县考》、谭其骧《中国历史地图集》、马非百《秦集史》、王遽常《秦史》、徐卫民《秦内史置县研究》、周振鹤《中国行政区划通史》（秦汉卷）、后晓荣《秦内史置县新证》等。以上县数目笔者认同其皆为秦内史辖县。

现将秦内史区域辖县有争议者分别做一辨析：

考察秦人历史，有“九都八迁”之举。“九都”即秦邑、西犬丘、汧、汧渭之会、平阳、雍、泾阳、栎阳、咸阳，涉及内史地区的有汧、汧渭之会、平阳、雍、泾阳、栎阳、咸阳7 个地方。这七地在都城迁徙后，是否皆置为县，是值得商榷的。汧渭之会，其具体位置学界尚存争议，且其作为国都更具临时性质，加之目前无论是历史文献还是考古资料皆无汧渭之会置县的证据，故疑汧渭之会未有置县。平阳，秦宪公时迁为都城，加之秦出子、秦武公共3 位秦国国君以此为都，秦德公即位后迁都雍城，平阳封公子白，此后便无秦时期平阳置县的记载。泾阳，秦灵公时为都城，秦昭王时有泾阳君，一般认为其食邑为泾阳，进而推测泾阳置县。但从《史记·穰侯列传》所记载的“令泾阳之属皆出关就封邑”可以看出，当时泾阳君的封地并非在关内，《史记·秦本纪》又云：“泾阳君封宛。”同时期的高陵君《史记索隐》云：“悝号高陵君，初封于彭。”可知泾阳君、高陵君的封号与地名泾阳、高陵之间是可以存在断裂关系的，也就是说，以封君名号推测某地是否置县是存在问题的。另汉代安定郡下有泾阳县，非秦内史所辖，故疑作为临时都城的泾阳在秦时期未能置县。

长安，马非百《秦集史》、王遽常《秦史》认为秦时期置有长安县，依据为秦王嬴政之弟成蟜封为长安君，楚怀王曾封项羽为长安侯，成书于唐代的《元和郡县图志》言其为秦旧县。上文业已论述以封君名号推论某地置县或有误，所以用长安君推测长安县并不确定。据《史记·高祖本纪》：“以沛公为砀郡长，封为武安侯，将砀郡兵。封项羽为长安侯，号为鲁公。”项羽被封为长安侯的同时，刘邦被封为武安侯，颇疑此“长安”“武安”与地名无涉，加之此时正值项梁军破，关东反秦势力尚未进入关中，此“长安”之名当与内史地区无关。《汉书·地理志》载：“长安，高帝五年置。”宋人宋敏求纂修《长安志》言：“长安县，本汉旧县，盖秦之地名也……长安，盖古乡聚名。”所以，长安在秦时期应为乡聚地名。

白水，杜佑所编《通典》云：“秦文公分清水为白水，即此。”成书于明代的《郡县释名》《雍大记》皆言白水为秦孝公十二年置县。《秦封泥汇考》中收录有“白水之苑”“白水苑丞”“白水左尉”[17]。由此可知，秦时期在白水一带有苑存在。《秦封泥集》中收录了早年在关东地区出土并被收藏家辑录入谱的乡印封泥，其中有“白水乡印”[18]。此白水乡是否与秦内史地区有关，仍待考证。《汉书·地理志》广汉郡下有白水县，非内史所辖。白水于秦时期置县皆载于成书较晚的史籍中，出土材料证明其置县的证据略显不足。秦时期白水与汉代粟邑县有关，《元和郡县图志》言：“白水县，本汉粟邑县之地，属左冯翊。”《汉书·地理志》左冯翊下有粟邑县，白水在秦时期应为一苑囿所在地，至汉代归粟邑县所属。

武功，认为其为秦内史辖县的依据主要来自《元和郡县图志》所载：“孝公置四十一县，城斄、美阳、武功，各其一也。”但同书又云：“武功，汉旧县。”《汉书·地理志》右扶风下有武功县。《史记·田叔列传》言：“武功，扶风西界小邑也。”武功可确定为汉代置县，于秦时期是否置县存疑。

阳陵，《汉书·地理志》“左冯翊”下有阳陵县，且云：“阳陵，故弋阳，景帝更名。”《汉书·景帝本纪》：“五年春正月，作阳陵邑。夏，募民徙阳陵。”知此阳陵县在汉景帝时期由故弋阳更名而来。关于秦时期的弋阳，里耶秦简中有“弋阳须卻”[19]，整理者认为此“弋阳”可能为汉景帝阳陵前身，也可能为后来汉汝南郡属县下的弋阳侯国。弋阳是否为秦置县仍需要更多证据支持。又有传世“阳陵虎符”，王国维考证认为其为秦虎符，则秦时期存在阳陵县。晏昌贵考订里耶秦简中的阳陵县，认为里耶简中的阳陵县既不属洞庭郡管辖，也不应在关中地区，其前身为包山楚简之“阳陵”，为郑国故地，后属楚。[20]楚汉之际又有阳陵侯傅宽，《史记·傅靳蒯成列传》：“因定齐地，剖符世世勿绝，封为阳陵侯，二千六百户，除前所食，为齐右丞相，备齐。五岁为齐相国……子侯偃立，二十一年坐与淮南王谋反，死，国除。”傅宽是在平定齐地时封侯，随后即为齐右丞相、齐相国，最后一任阳陵侯因涉及淮南王谋反而导致除国，那么此“阳陵”应距离齐地、淮南王国不远，其在关中的可能性较小。故秦内史地区置阳陵县尚缺乏证据支持。

陈仓，对于秦置陈仓县，学界争议不大。《史记·滑稽列传》：“始皇尝议欲大苑囿，东至函谷关，西至雍、陈仓。”《史记·高祖本纪》：“邯迎击汉陈仓，雍兵败还走。”《汉书·地理志》“右扶风”有陈仓。可证自秦经楚汉之际入汉，陈仓始终置县。但对于陈仓是否属内史，略有分歧。周振鹤主编《中国行政区划通史》中，秦内史属县无陈仓，陈仓被划归陇西郡。[7]按上文对内史区域的划分，内史与陇西郡以陇山为界，陈仓位于陇山以东，且陈仓在汉属右扶风，故陈仓应属内史管辖。

王遽常所著《秦史》，将陕、宜阳、渑池、丹水、新安五地划归内史。[4]史念海在《秦县考》中同样将陕划归内史。[1]陕，《汉书·地理志》“弘农郡”有陕，位于今三门峡地区，属函谷关以东，非内史属地，据谭其骧《中国历史地图集》在秦属三川郡；同样的，宜阳位于今宜阳县西，渑池在今渑池县西，新安在今渑池县东，皆在函谷关以东，同属秦三川郡；丹水位于今淅川县以西，在武关以外的东南方向，在秦属南阳郡。此外，王遽常还认为秦内史有盩厔县，但《元和郡县图志》言：“盩厔县，汉旧县，武帝置，属右扶风。”《汉书·地理志》“京兆”尹有盩厔，其应是西汉所置县。

鄠，《汉书·地理志》“右扶风下”有鄠县。《元和郡县图志》云：“鄠，夏之扈邑……扈至秦改为鄠邑，汉属右扶风。”后晓荣根据1948 年户县出土秦惠文君四年封宗邑瓦书、《汉书·地理志》“右扶风鄠县”下有酆水等材料，认为西汉鄠县在秦实名酆县，且酆县为秦内史属县[6]，从其说。

鄜，《汉书·地理志》“左冯翊”属县有鄜。《二年律令·秩律》中，汉初内史属县有鄜。《史记·秦始皇本纪》：“麃公等为将军。”应劭曰：“麃，秦邑。”《史记索隐》曰：“麃公盖麃邑之公。”《史记正义》曰：“麃，盖秦之县邑。”对《史记》“麃”所做注解中，推测其为秦邑、秦县。古文中，鄜与麃为同一字。出土于今陕西宝鸡地区的西汉官窑瓦当有“麃窯下当”，是为麃邑官窑建筑用瓦。[21]则麃在汉应属右扶风，而非左冯翊，即汉初的鄜与麃并非一地。所以，鄜在秦时期是否为内史属县尚缺乏史料支持，谭其骧主编的《中国历史地理集》第二册中，在秦时期关中诸郡里标注有鄜，其作为乡聚之地出现[3]；秦时期内史当有麃邑，置县情况存疑。

征，《左传》文公十年“秦伐晋，取北征”即此地。其曾作为秦景公之弟后子针的封邑，“秦征、衙实难桓、景”[22]，将后子针封邑征、衙并列。《汉书·地理志》“左冯翊”有征、衙两县，汉代征县、衙县应由秦时期的征、衙演化而来。征、衙在秦景公时期属“大城”，今陕西蒲城县发现一处漕仓遗址，调查者认为此处为文公十年秦伐晋之“北征”，后为秦县，汉因之，其地南北长约3 千米，东西宽1.5—2 千米。[23]前人研究中，衙被认为是秦内史属县，目前尚未有出土文献可直接证明秦内史有征县，但其置县的可能性较大。

戏，早期研究中，秦内史属县皆无此地，后随出土文献的增加，戏地置县逐渐被证实。秦封泥中有“戏丞之印”[18]；秦始皇帝陵园出土有秦“戏口”“戏工禾”等陶文。[24]可知秦内史置有戏县。同样，以新出土文献可证的还有上雒，秦封泥有“上雒丞印”[17]，《汉书·地理志》“弘农郡”下有上雒，其区域划分在秦应属内史。

翟道，秦封泥中有“翟道丞印”[18]。《汉书·地理志》“左冯翊”有翟道。翟道置县应无异议，争议之处在于翟道归何郡所属。周晓陆、路东之、谭其骧、周振鹤等认为其属上郡，后晓荣、吴良宝等认为其属内史。①参见周晓陆、路东之《秦封泥集》“翟道丞印”注解，谭其骧《中国历史地图集》第二册，周振鹤《中国行政区划通史》秦汉卷上，后晓荣、田小娟《秦内史置县新证》，吴良宝、秦凤鹤《战国至秦代内史辖县新考》。认为翟道属上郡的依据不甚明确，谭其骧在其《中国历史地图集》中，秦内史辖域范围与汉三辅地区并不重合，汉左冯翊的北部地区并未包含在秦内史区域内，其缘由未知，翟道属上郡的说法基本依此而来；翟道属内史的依据一般为《汉书·地理志》以及《二年律令·秩律》，以翟道在汉所属逆推秦代情形，笔者认同秦内史等同于汉三辅的区域范围，故从翟道属内史之说。

槐里，《汉书·地理志》言：“周曰大丘，懿王都之，秦更名废丘，高祖三年更名。”据此，则废丘即槐里。但是，陈直在《关中秦汉陶录》中，收录有“槐里市久”陶壶，“槐里市久”为秦陶文。《史记·李将军列传》：“其先曰李信，秦时为将，逐得燕太子丹者也。故槐里，徙成纪。”可知秦时已有槐里。此外，传统观点认为的废丘与槐里为同一地，大致在今陕西省兴平市南佐村一带，然而，在今陕西省西咸新区东马坊遗址发掘出带有“法丘公”字样的陶器，发掘者认为此地或为秦废丘所在。[25]也可证明槐里与废丘实非一地。所以秦时内史实有废丘与槐里两县。

船司空，秦封泥有“船司空丞”，出土秦陶文有“船司空□”，《汉书·地理志》“京兆尹”有船司空，后晓荣据此认为秦内史有船司空县。[6]周振鹤认为“县自然有丞，然从出土的秦代封泥、简牍看，乡亦有丞，中央属曹亦有丞，船司空虽有丞，然似未置县”[7]判断船司空在秦已置县的症结在于，“船司空”既可能为地名，也可能为属曹之名，暂无佐证可证明“船司空”在秦为地名，故船司空置县存疑。

郝，后晓荣据秦封泥等材料认为秦于内史置郝县，其地在今陕西周至县东南，汉时废。[6]吴良宝认为秦封泥中的“郝”与新见韩兵器上加刻的秦文字“亦阝”为一地，既可能是今陕西周至县东的秦地“郝”，也可能是今河南汝州市西的韩地“赫”。[9]据现有材料尚无法判断其所属。

漆垣，周振鹤主编《中国行政区划通史·秦汉卷》认为秦内史有漆垣。[7]《汉书·地理志》“上郡”有漆垣。出土秦兵器“十五年上郡守寿戈”，上刻铭文“漆垣工师乘”等字样[26]，也可知漆垣当属上郡而非内史。

谷口，《史记·范雎蔡泽列传》云：“北有甘泉、谷口，南带泾、渭，右陇、蜀，左关、阪。”《史记·刺客列传》鞠武之言与此略同。“甘泉”“谷口”“泾”“渭”“陇”“蜀”“关”“阪”并列而论，其或指山川关隘，或指宏观地域，谷口在此不应为某具体行政单元。《史记·郊祀志》：“所谓寒门者，谷口也。”颜师古曰：“谷口，仲山之谷口也。汉时为县。”《史记·汉兴以来将相名臣年表》：“（汉文帝）后元三年置谷口邑。”《汉书·地理志》“左冯翊”有谷口。可知，谷口应为西汉置县，秦时为一战略要地。

杜平，《史记·秦本纪》有“与魏惠王会杜平”之句，据此尚无法判断杜平的置县情况。《史记·樊郦滕灌列传》：“赐婴爵列侯，号昌文侯，食杜平乡。”《索隐》曰：“谓食杜县之平乡。”同传又有“赐食邑杜之樊乡”之句。《汉书·灌婴列传》：“赐婴爵列侯，号昌文侯，食杜平乡。”颜师古曰：“杜县之平乡。”可知，“食杜平乡”是为“食杜之平乡”，此杜平应为杜县平乡，在今西安市长安区西。而“与魏惠王会杜平”之“杜平”据《读史方舆纪要》引《澄城县志》云：“县有杜平乡，秦孝公五年与魏惠王会于杜平。”[27]在今渭南市澄城县，与杜县平乡应非一地，且于秦时期非为县。

华阳，《秦封泥集》中收录有“华阳丞印”，对此封泥有4 种解释：华阳宫丞；华阳太后宫之丞；华阳为秦县，其地在今郑州南；华阳在今陕西，具体不详。[18]关于华阳在今陕西的解释，来源于《山海经》：“温水出崆峒……入于河，华阳北。”郭璞注：“今温水在京兆阴盘县。”据此尚无法判断“华阳”是否置县。“华阳丞印”的具体所指为何未知，故华阳于秦内史置县存疑。

彭阳，秦封泥有“彭阳丞印”[17]，《汉书·地理志》“安定郡”有彭阳。秦置彭阳县应无问题，但其上属郡为何尚不明确。晏昌贵据里耶秦简中的属县规律认为彭阳属内史，同时，张家山汉简《二年律令·秩律》彭阳前有“胡、夏阳”，后为“朐忍”，胡、夏阳均属汉初内史，彭阳亦当属内史。[8]但据《中国历史地图集》及《汉书·地理志》有关彭阳的记载，彭阳于汉归安定郡管辖，于秦归北地郡管辖。周振鹤在论及《二年律令·秩律》各县上属郡时，也将彭阳划归北地郡。[28]《汉书·匈奴列传》载：“孝文十四年，匈奴单于十四万骑入朝那萧关，杀北都尉卬，虏人民畜产甚多，遂至彭阳。”服虔曰：“安定县也。”师古曰：“即今彭原县是。”彭阳之地在今甘肃省镇原县东，其地在秦时期靠近义渠，皆北地郡所辖，故笔者从秦彭阳县在北地郡之说。

三、余论

综上所属，可知秦内史置县有：咸阳、频阳、夏阳、重泉、宁秦、郑、下邽、栎阳、高陵、蓝田、杜、芷阳、云阳、废丘、斄、美阳、临晋、怀德、郿、虢、雍、好畤、漆、栒邑、杜阳、丽邑、胡、武城、汧、衙、郃阳、商、戏、上雒、陈仓、翟道、槐里、酆，共计38个县。其余地名因其所属或置县情况尚缺乏足够的证据支持，暂做存疑。秦内史地区的县数目是一个动态变化的过程，一些县如“杜”“郑”等为秦早期置县，置“丽邑”已是秦王政时期，其间或置新县或废旧县，其中相当一部分为汉所继承，也有如“蒲”“善明氏”等县入汉时已难觅其踪；另外，从“翟道”“彭阳”等县上属郡存在争议的情况来看，秦内史郡界也存在动态调整的可能性。此种延续与调整为汉代三辅行政区划的形成奠定了基础。