新时代视阈下环境治理法治化

陈 军，肖 婷

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

党的十九大以来，中央出台了一系列生态环境治理的重大政策，把环境治理融合到生态文明建设系统工程中并纳入法治化轨道，实现环境治理法治化。党的十九届四中全会在推进生态环境治理体系和治理能力现代化上，作出了坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生的重大战略部署。

法治化是国家治理体系和治理能力现代化的根本。法治作为国家治理的基本要求，在推进国家治理现代化进程中，发挥着不可替代的作用。环境治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，而环境治理法治化是环境治理的有效路径。

一、新时代对环境治理提出了新要求

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［1］11我国社会主要矛盾已经出现了本质的变化，这对国家推进治理体系和治理能力现代化提出了新的标准和要求。如何回应时代主题，满足人民日益增长的美好生活需要，关键在于与时俱进地推进国家治理现代化。

良好的生态环境是人民日益增长的美好生活需要之一。但环境问题日趋凸显，在新时代背景下，国家顺应人民对美好环境的期盼，高度重视环境治理。如何着力解决突出的环境问题，推进环境治理现代化，满足人民群众对美好环境的向往，实现绿色崛起和经济发展共赢是摆在我们面前重要的时代课题。

习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”［2］习近平总书记关于环境治理的新要求、新目标和新部署，为环境治理提供了根本遵循和行动指南。必须把制度建设作为推进生态文明建设的首要位置，按照国家治理现代化的要求和目标，致力破解制约生态文明建设的难题，把生态文明建设全面纳入法治化、制度化轨道。2019年10月31日党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”［3］，明确了建设美丽中国的一系列制度安排，并将其作为实现国家治理现代化的重要战略部署［4］。对国家治理现代化提出了更高标准、更为精细化的顶层制度设计，治理理念更为先进。党的十九大以来，党中央出台了一系列关于生态文明建设的重要政策，运用法治思维和法治方式，把环境治理纳入法治化轨道，指明了建设方向，提出了更高的标准和要求，法治化成为环境治理的必由之路。

2018年，我国将生态文明建设写入宪法，重塑当代中国生态环境治理实践的法治背景，为环境治理提供了宪法依据和保障，统摄与指引环境治理法治化实践。

二、环境治理面临的法治困境

环境治理法治化以环境法律制度的完善为基础，主要内容包括环境治理中法治思维的确立，环境立法、执法、司法、守法等环节的高效运行，同时通过形成静态的环境法律制度和动态的环境法律运行相结合的机制来实现最终的环境治理法治化［5］。尽管，这些年来不断加强环境保护，将环境治理纳入法治化轨道，但仍存在以下法治困境。

（一）环境治理的法治理念有待进一步提升

首先，传统上一直提倡生态文明建设的理念，对生态环境治理的法治思维更多地停留在严格依法保护上，其理念是依法保护环境不受破坏。新时代，仅靠严格依法保护的理念已不能满足当前环境治理现代化建设的要求，环境治理需要依法保护和绿色经济发展并重。环境保护并不意味着不发展经济，而是创新发展，进行产业结构调整和绿色生产方式的转型，实现绿色“崛起”、环境与经济的协调发展。

其次，过去对环境治理主体的认识上多停留依靠政府，政府在环境治理中扮演主要的角色。新时代推进环境治理现代化必须清醒认识到环境治理主体的多元化，生态环境治理需要政府主体以及全社会共同的参与。环境治理法治程序中的社会组织和公众参与制度有待进一步完善，多元主体参与的治理机制还需建立健全，公民表达自身环境利益诉求的法治渠道还需进一步创新。

（二）环境治理执法制度不够完善、体系不够顺畅

近年来，环境治理已经取得了很大的成绩，环境治理执法也卓有成效。但环保执法还存在急需解决的问题。

1.执法职能相对分散

我国环境执法实行的是环境保护部门对环境实行统一监督管理与相关行政主管部门实行专项监督管理相结合的体制，环境执法模式主要是各级环保部门执法以及与其他执法职能部门相结合执法。依据不同的环境法律法规，环境执法主体主要由环境保护部门、自然资源部门、综合执法部门等多个政府执法职能部门组成，环境执法权限存在着交叉和重复领域。在缺乏有效协调机制的情况下，执法主体受部门利益和地区利益的驱动，容易发生矛盾争执，或超越职权或相互推诿，导致执法秩序紊乱。

2.环境执法能力不足、经费不足、装备受限

长期以来，地方政府的环保部门执法人员严重不足，与日益增加的污染源和严峻的监管任务难以适应。各级环境管理部门普遍面临着人手不足、经费短缺和设备落后等问题。为克服环境行政执法人员的不足，基层不得不临聘大量的人员作为协管员，但由于临聘人员素质参差不齐，尚未取得行政执法资格。而且，临聘人员的待遇普遍偏低，工作任务重、压力大，人员流动性大。

由于执法队伍中，人员素质参差不齐，相当一部分并未经过系统的、专业的执法培训。这部分执法人员在环境行政执法过程中，往往疏忽执法程序，环境执法人员的业务能力和执法水平都有待进一步提高。

3.监督不够到位，公众参与不足

现代国家治理强调多元共治、合作共赢，尤其强调社会治理中社会组织、专家和公众参与的作用，环境治理也不例外。社会组织、专家和公众参与在环境治理执法中发挥着重要作用。但事实上，我国社会组织、专家和公众对环境执法的参与程度相对较低，对环保部门行政执法行为监督不够到位。具体原因主要包括三个方面：一是长期以来形成的惯性思维，环境执法中主要依靠政府，政府是公共利益的惟一代表；二是相关环境治理法律制度的不完善，没有为公众参与环境执法提供合理合法的路径和具体方式；三是公众环境法律意识有待提高，专业性不足，公众参与环境执法的积极性不高。

（三）化解环境治理矛盾的救济机制相对滞后

1.环境治理救济措施有待完善和创新

实践中，环境司法对公民环境权益和生态环境保护力度不够，环境违法事件发生后，诉讼主体界定相对复杂，企业环境违法成本偏低，环境污染事件甚至酿成的事故层出不穷，但污染受害人却未能得到及时、合理的司法救济，生态环境也未能通过司法路径得到满意的修复。尤其是在面对经济发展与环境保护的选择时，地方政府更倾向于发展经济，没有把生态环境保护放在优先位置，甚至发生干预司法的现象。司法机关不仅无法有效保护生态环境，甚至也无法有效保护公民的健康权等基本人格权益。

2.受多种因素制约，环境治理机制有待创新

实践中，环境行政执法的重点都更多的集中于城市，乡镇基层对环境治理重视不够，行政执法力量存在城乡分配严重不均的现象。环境部门人员、机构配置明显滞后于环境保护的需求。而现实中，农村农业的环境污染问题凸显，不容忽视，白色垃圾袋污染随处可见，受农药、化肥等危害严重，生态环境系统受到破坏。

3.环境治理机制滞后

就环境执法的方式来说，环境执法仍是以事后治理、惩罚为主要方式，事先预防机制不足，环境治理机制明显滞后。基层政府渴望经济发展的心情迫切，急于摆脱贫困，对环境问题存在先污染后治理的心理。环境治理主体没有能够形成上下级之间、不同部门之间有机协调、信息共享的体制机制，环境执法任务条块分割，执法主体各行其是。

三、环境治理法治化的思考

如何协调经济发展和环境治理的关系是我们亟需破解的难题。环境治理法治化是经济发展和环境治理协调发展的最佳路径选择。

（一）更新治理理念，加快推进环境治理法治化

党的十九大报告提出：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。”［1］23新时代，我国环境治理实现了从末端治理到源头防治与过程控制、由政府管理到全民共治、由“重经济增长轻环境保护、环境保护滞后于经济发展”到“创新、协调、绿色、开放、共享”的理念转变。

将生态文明建设写入宪法，宪法为环境治理理念注入新的活力。依据宪法，新修订的《环境保护法》将保护环境作为基本国策写入其中，彰显了国家对环境保护和经济发展并重的清醒认识和战略思考。《环境保护法》第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”［6］《环境保护法》重塑经济发展和环境保护的关系，体现了环境治理理念的重大变化。

事实上，环境保护和经济发展之间并不矛盾，保护生态环境并不意味着不发展经济，而是更新理念，走一条绿色、创新发展的道路，生态环境保护和发展经济兼顾，发展经济过程中生态环境保护优先。这就意味着摒弃以往先污染后治理的发展模式，实现环境保护与经济发展共赢的新格局。

《环境保护法》理念的转变直接影响到环境治理模式的转型，必须更新治理理念，加快推进环境治理法治化，正确处理好依法保护环境和经济发展的关系。坚持经济发展、保护优先，保护优先不是反对发展，生态保护不是用停滞发展的办法来实现，经济发展必须是建立在依法保护环境基础上的有约束、有底线的高质量发展。

（二）严格依法执法，加强基层环境法治的执法制度体系建设

1.稳步推进综合执法改革，文明规范执法

综合行政执法改革是国家治理变革的重要部分，是推进政府治理体系和治理能力现代化的重要举措。综合行政执法是伴随相对集中行政处罚权制度的建立而提出的一个新概念，是我国行政管理体制改革的重要创新。其内涵主要是由依法成立或依法授权的一个行政机关行使原来由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一种制度。具体说就是通过依法建立新的执法主体或依法授权一个原有行政机关合并相关行政执法权，实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制［7］。党中央、国务院推行综合行政执法改革的目的和出发点在于重新调整和配置行政职能，解决部门职能交叉及职能分散，将行政执法权相对集中于某一行政机关集中行使。

当下，综合执法改革正在稳步推行，推进基层行政执法重心下移，环境行政执法的主体也不例外。重心下移乡镇，保障了环境行政执法职能相对集中于一个综合的行政执法机关，一定程度上克服了执法职能分散的弊端。

环境行政执法不仅要职能相对集中，而且要公正、文明、规范。国务院试点行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度“三项制度”，取得了理想的效果。对于环境行政执法领域，也必须严格落实“三项制度”。

2.强化基层环境治理行政执法能力

近年来，随着政府行政审批改革推进、职能转变和简政放权，大量的行政执法事项下放到基层，基层行政执法任务剧增，而基层执法人员短缺、装备滞后，制约了行政执法能力的发挥。而且，基层行政执法涉及众多法律、法规、规章以及政策，这也对基层行政执法人员的综合素质和业务能力提出了更高的要求。而国家机构改革，在精简和效率的原则下有严格的编制要求，因此，基层环境治理行政执法领域有必要探索第三方辅助执法机制、利用高科技设备、借助地方智力支持等手段，为环境行政执法提供人力、技术和智力的支撑，以提高基层环境治理行政执法能力。

同时，加强环境执法人员队伍建设刻不容缓，加大对环境行政执法人员的法律专业知识培训，提高其行政执法能力与水平。地方政府可以充分利用当地高校的智力资源，组织执法人员进行相关法律知识的培训，系统性、有步骤地对生态环保执法人员进行执法培训。

3.积极培育公众参与，强化环境执法监督

2014年新修订的《环境保护法》一定程度上增加了环境执法权限，同时也强化了对公众参与环境治理知情权、参与权、提起公益诉讼权等权利保障，为加大环境治理提供了法治依据。新修订的《环境保护法》改变了传统的环境治理模式，实现了环境治理从政府一元治理向政府、企业、社会公众等主体多元互动的由政府主导、倡导企业和公众参与的新治理模式转变，更大限度保障环境执法的公正性与合法性。

（三）坚持公正司法，健全环境治理矛盾化解机制

1.严格执行《环境保护法》，创新环境治理司法机制

依据新修订的《环境保护法》，环境治理的司法审判明显严于过去。新时代，保护环境放在首位，司法也应该充分发挥主观能动性，创新司法审判和执行措施，审时度势地处理好发展经济和保护环境的关系。坚持保护环境优先兼顾经济发展的原则，努力找到创新发展与生态保护的平衡点，从而实现经济效益、社会效益和环境效益的协调发展。

创新司法手段保护生态环境，不拘泥于过去仅仅强调依法保护，而是注重法律保护与创新发展并重，通过司法手段加强对环境的司法保护，提升环境保护的司法保障力。这样，一定程度上弥补行政执法手段的不足，也有利于在环境治理过程中有效预防环境侵害的发生、及时救济和补偿环境损害。

2.创新治理机制，多元路径化解环境治理领域纠纷

环境治理应完善人民群众参与环境治理的法治化渠道，对于环境治理领域的矛盾和纠纷，应通过全方位的法治建设，建立起群众表达诉求、沟通利益、保障权益畅通路径，将信访制度、人民调解、行政调解、司法调解等制度，紧密结合环境治理的实际，创造性完善环境治理纠纷预防、调处、化解等多种手段相配合的综合机制。

第一，建立基层治理的法律服务机制。充分发挥一村一法律顾问的律师、司法所主导下的人民调解、民间法律工作者的作用，对担任村法律顾问的律师灵活管理，调动他们服务人民群众的积极性，将法律关怀送到最基层人民群众中去。条件具备的，可以由政法委牵头，在司法所、派出所等处设立法律咨询服务站点，及时有效解答群众日常生产和生活中遇到的环境治理问题，提供法律意见和法律咨询。保障人民群众的合法、理性诉求表达，最大限度地将基层环境治理中的矛盾妥善解决在萌芽状态。

第二，学习借鉴“枫桥经验”，完善环境治理过程中的矛盾多元纠纷化解机制，推行“大调解”制度。结合案情实际，建立环境纠纷化解的综合机制，灵活处理好行政调解与人民调解、司法调解的衔接与互动机制，最大限度发挥行政调解、人民调解、司法调解各自的优点和互动作用，将环境矛盾化解在基层和萌芽状态，切实做到依法保障人民群众环境权益。