黔西南州国土空间规划传导体系构建研究

闫奕彤，朱隆斌，吴鹏

（1.南京工业大学建筑学院；2.中规院(北京)规划设计公司江苏分公司）

1 研究背景

1.1 规划传导现存问题

在过去的规划实践中，各类规划存在错位、缺位、越位等问题。

1）规划事权不清晰

过去为适应多类型的发展目标，设置了多套规划体系，包括主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划等，长期存在“条块分割”的管理体制[1]。横向上，不同规划主管部门不同，对同一范围内的同一要素各有安排，存在内容重复和指标不一致的问题。纵向上，不同层级的核心管控内容不够明确，往往导致规划深度趋同。

2）规划要素传导方式不明确

在规划要素的上下传导中，缺乏对要素传导方式界定，例如哪些要素需要原封不动的落实上级内容，哪些要素允许根据地方实际进行优化和深化，哪些要素需要在基层规划中进一步细化落实等等[2]。

3）重刚性轻弹性

各类规划大多以终极蓝图的形式引导城乡发展趋势，以约束型指标为主，可调整性不高，规划弹性仅体现用地的留白上[3]。而在规划实践中，上位规划可能与地方政府相关政策、经济社会发展实际需要等存在冲突，需要有较高的适应性，允许地方对上位规划的某些指标进行一定的调整。

1.2 国土空间规划及其传导体系的探索

1.2.1 规划传导的下放上收与横向协调

2018年11月国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，指出“坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调”[4]。2019年5月中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了“五级三类”的国土空间规划框架及其重点内容，指出“国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接”，要“健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”[5]。

1.2.2规划编制探索中传导内容和传导方式的确定

2020年9月，自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，对规划传导内容、传导方式等做出界定[6]，为规划编制工作的开展以及如何充分发挥其承上启下、上传下导作用指明了方向。

2 黔西南州国土空间规划的特点与基本框架

2.1 州级国土空间规划特征

2.1.1 州的行政地位

自治州是我国行政区划之一，级别属于地级行政区，其管辖区域为县级行政区，包括县级市、县、自治县[7]。黔西南州位于贵州省西南部，属云南、广西、贵州三省结合部地区，辖2市6县1新区（见图1），首府驻兴义市，是黔西南州辖县级市。根据七普数据，黔西南州常住人口301.51万人，其中兴义市常住人口100.41万人，位列各县市人口数量第一，同时兴义是黔西南的政治、经济、文化、科教中心，与州域内其他县市相比，兴义市具有更重要的地位。

图1 黔西南州行政区划图

2.1.2 州级规划的特征

1）具有战略性

宏观层面上在落实国、省两级国土空间战略要求的基础上，理清优势及问题，推进资源环境、经济产业、城乡空间等方面的重要研究，形成对全州的总体认识和目标战略共识。

2）具有协调性

中观层面上依据上级下发的关于双评估、双评价、国土空间规划指南等文件，协调全州各县市关系，统筹其国土空间开发保护格局并进行特色化安排，探索适合州级的国土空间规划体系。

3）具有结构性

微观层面上先摸清家底，梳理全州底图底数，再构建全州空间结构，以生态优先为原则，科学布局生态、农业、城镇三类空间，制定分区策略。

2.2 原有空间类规划内容

黔西南州原有空间类规划包括国土部门主导的《黔西南州土地利用总体规划（2006-2020）调整完善方案》和规划部门主导的《黔西南州州域城镇体系规划（2018-2030）》，前者侧重自上而下的指标分解和底线边界传导管控，后者侧重战略和布局的结构引导[8]，“两规”的相关内容如表1所示。黔西南州政府属于区域型政府，过去其城市规划依托州域城镇体系规划开展，对下级约束性不强；州级土地利用规划在省级指标分配到县市的基础上，直接将各县市数据适度整合，对全域空间管控力度较小、调配措施较少。

表1 黔西南州“两规”一览表

2.3 现有国土空间规划体系框架内容

随着机构整合以及国土空间规划工作的开展，需要进一步对原有的空间类规划理清事权，磨合工作方法[9]，依据与原有空间类规划内容的对应关系制定新时期国土空间规划传导体系（见图2），求同存异，科学地开展国土空间规划相关工作。《黔西南布依族苗族自治州州域国土空间总体规划（2020-2035年）》是州域国土空间保护、开发、利用和指导各类建设的行动纲领，其主要内容如表2所示。

表2 黔西南州国土空间规划主要内容

3 规划传导的认识及要求

3.1 对规划传导的认识

3.1.1 传导层级

保证规划横纵传导的权威性和协调性。权威性指遵循上下级国土空间规划间的服从关系，明确各级政府部门的事权，贯彻“管什么就批什么”的原则；协调性指详细规划、相关专项规划的编制要与国土空间总体规划的要求相统一，同时也要注意专项规划间的统筹和平衡。

3.1.2 传导要素

通过归纳原有空间类规划的内容以及政策文件要求，可分为目标定位传导、功能布局传导、控制线传导、指标传导、名录传导、专项要素传导、政策传导。其中，目标定位传导是对规划战略意图和发展目标的逐级细化；功能布局传导可分为宏观层面的国土空间开发保护格局、中观层面的功能分区和管控分区、微观层面的用地类型和位置坐标等；控制线传导包含生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条管控线以及城市绿线、蓝线、紫线、黄线等；指标传导是以总量、人均、地均等形式对规划中一些定量化要求进行传导，按属性可分为约束性、预期性和建议性指标；名录传导是以列表的形式对空间要素进行管控，主要包括历史文化遗产名录、自然保护地名录等；专项要素传导指公共设施、交通设施、市政设施等特定功能在规划中的配置；政策传导主要是以规划相关标准、要求、原则等文件形式进行传导。

3.1.3 传导方式

以传导要素的法定性为标准，可以分为刚性传导、弹性传导；以传导要素的传导深度为标准，可以分为定性传导、定界传导、定量传导、定位传导。

3.1.4 传导手段

对上级规划已有明确要求的内容，以落实、分解、反馈的手段传导，属于直接传导；上级规划未明确的内容，则通过结合规划层级的情况，以深化、细化、优化、增补等手段进行传导，属于间接传导[10]。

3.2 规划传导相关要求

随着全国国土空间规划工作的开展，正逐步形成“国家-省-州/市-县-乡镇”的上下联动机制，在规划传导上主要提出以下要求：①落实省级国土空间规划要求，并对下位规划和专项规划进行指引，强化市（州）县纵向传导，统筹专项横向传导；②传导内容上要坚持刚性管控与弹性引导相结合，建立符合当地的传导体系；③衔接国民经济与社会发展五年规划，制定近期行动计划；④健全规划实施保障措施和机制，以“一张图”为支撑完善规划全生命周期管理。同时，要明确规划传导不只是自上而下的单向传导，而是上下级政府、不同部门间协商的结果，不仅要强调“国家意志”自上而下的保护管理[11]以及规划要素的分解，也要重视自下而上的反馈调整机制[8]，最终形成“构建—反馈—修正”的工作过程。

4 黔西南州规划传导体系的构建

4.1 构建事权清晰的纵向传导体系

除了传统的市（州）传导主体外，还可以考虑在县市级与乡镇级国土空间规划中间增加片区单元层级，以增强规划的指导性和实施性，即从纵向构建“贵州省—黔西南州—市/县—片区单元-乡镇”的规划传导体系（见图2）。

图2 传导层级构想

各层级规划事权不同，要素传导深度也不同。贵州省级总体规划主要在宏观上对空间发展布局和结构等进行把控；黔西南州级总体规划主要明确在全州层面需要协调的重大事项，包括目标定位、空间战略、总体格局、三线规模、双评价等主要内容，并对州辖的各县（市）级规划进行指引；下辖的县（市）级总体规划需落实州级确定的规划目标和定位、功能分区、重要控制线、要素配置等内容，同时制定县（市）约束性指标分解方案以确保得到落实；片区单元级总体规划类似于城镇发展片区的单元控规，除了落实管控要求，还要明确各城市片区或郊野片区单元主导功能、人口和用地规模、地块开发强度、配套设施布局等内容；乡镇级总体规划作为落地性、操作性规划，重点落实上级规划内容，划准边界位置。

针对黔西南州级与相邻上下两级的传导关系，依据传导深度，从定性、定界、定量、定清单四方面将传导要素按照目标定位、功能布局、控制线、指标、名录、专项要素的分类进行归纳，初步构建黔西南州级与省、市（县）总体规划内容的传导路线（见图3），构建全域统筹、分类传导的规划传导体系[12]。

在各类传导要素中，指标传导包含的内容最为广泛，涵盖城乡建设、农业生产、生态保护等方面，与其他传导要素相补充和配合。通过参考国、省发布的国土空间总体规划编制技术指南，结合黔西南州的地方特色，分类汇总现行规划指标，并进行筛选和调整优化，从空间底线、空间结构与效率、空间品质三方面构建黔西南州规划指标体系，明确指标属性和管控层级，形成覆盖省—州—县（市）三级的主要控制指标汇总表（见表3）。

4.2 搭建衔接有效的横向协调体系

黔西南州国土空间规划需在横向上构建“总体规划+专项规划+详细规划”的传导体系。总体规划要统筹和平衡地方详细规划以及各相关专项领域的空间需求，详细规划与专项规划反过来也要对总体规划进行反馈和支撑。

1）总体规划向详细规划的传导协同

其核心是实现从用地布局和用地分区到用地分类的转换，总体规划主要以“分区图＋管控表”的形式对详细规划提出管控要求，应合理划分约束性指标和建议性指标，对于非刚性的量化指标尽量以区间形式进行限定，把属于地方政府的事权归还到地方，将用地的弹性留给详细规划。

图3 黔西南州级与相邻两级规划内容传导路线图

表3 主要控制指标汇总表

2）总体规划向专项规划的传导协同

专项规划主要是体现各类资源要素、行业的细分或时序阶段安排，在类型上可分为资源利用类专项规划、要素配置类专项规划、安全保护类专项规划、城市特色类专项规划以及行动实施类专项规划。专项规划需在总体规划的指导下编制，落实相关约束性指标，并在规划目标和重点管控内容上与总体规划保持一致。总体规划通过制定专项规划编制目录清单，发挥对各专项规划的指导作用，并提出约束性要求，同时，总体规划要对专项规划成果进行编审核对，经依法批准后纳入州级国土空间基础信息平台，叠加至国土空间规划一张图。

5 结语

传导体系的建立是战略落地、格局优化、底线约束、转型发展的重要保障，也是各层级国土空间规划的重中之重。我国幅员辽阔，各地行政管理模式有所不同，像黔西南这种自治州地区，其管辖区域的层级和类型更加多样化，兼具战略性与协调性，因此不宜简单套用一般地级市的传导模式，需探索建立适合州级特点的规划传导体系和路线。同时，州级规划的传导不仅要注重自上而下的战略部署与规划协调，也要注重自下而上的反馈，以利于州级规划更好的进行要素统筹，从而实现各级协作、上下联动组织、多部门联合推进。