基于《交通强国建设纲要》的我国TOD管理内容优化分析

赵亚东

（山东建筑大学）

1 引言

2019年9月印发实施的《交通强国建设纲要》中提出：推动交通的快速发展由对规模和速度追求向更加注重质量效益转变，由各种交通要素和方式相对独立的发展向更加注重与一体化交通方式融合驱动发展的转变，由更加依靠传统交通要素和方式的驱动向更加注重自主创新交通方式驱动发展转变，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的新型现代化的综合公共交通和服务体系。

2 交通强国建设纲要的主要内容解析

《交通强国建设纲要》从宏观政策层面指导了城市与城市、城市内部之间的交通发展建设。

《纲要》中第三（一）条明确说明了现代化综合交通规划建设者的基础设施布局完善的任务，其中提出以多中心、网络化为主形态，完善多层次网络布局，优化已开发的存量资源配置，扩大优质的增量供给，实现交通的立体互联，增强交通的系统韧性[1]。这一内容要求城市的存量规划与优质增量的空间发展要求，以多中心网络化的空间结构特征，与TOD的空间发展特征相适应。

《纲要》中第四（一）条中提出加强城市交通拥堵综合治理，优先发展城市公共交通，鼓励引导绿色公交出行，合理引导个体机动化出行[1]。为了解决城市交通拥堵问题，鼓励以公共交通为主要的出行方式，限制小汽车的发展，提高交通运载力的同时兼顾绿色出行理念。

《纲要》的第五部分提出，推进交通工具、交通管理技术的创新，大力发展智慧交通[1]。随着大数据、互联网的深度发展，以智慧交通、智慧出行为创新导向，加强新型交通工具的研发，如无人驾驶技术，定制公交的普及等元素，利用技术、工具的进步促进城市交通的多样化和智能化。

《纲要》中第六（一）条中提出提升本质安全水平，[1]完善交通基础设施安全技术标准规范，持续加大基础设施安全防护投入，提升关键基础设施安全防护能力。

《纲要》的第七部分提出，绿色发展节约集约、低碳环保，在城市资源集约化利用的同时，促进低碳出行[1]。在绿色交通、公交优先出行的理念下，自行车等环保型车辆的使用是城市居民实现最后一公里的重要出行手段。

3 TOD概念内容及在我国发展的现状

《交通强国建设纲要》不仅在交通上对人、物进行空间上的安全、快速、高效移动，还以交通为引领，同时将城市的景观、商业、居住、产业等要素在交通建设和发展的带动下实现协调与良性发展。TOD模式是实现这一城市体系构建的实施方向之一。

3.1 TOD概念内容

TOD的概念最早是由新城市主义的代表人物彼得·卡尔索尔普在《未来美国大都市：生态、社区、美国梦》一书中为了解决二战后无限制蔓延的美国城市而采取的一种以公共交通场站为中心、综合发展的步行化街区建设模式，并为基于TOD模式的城市土地利用开发制订了一系列关于城市土地开发的准则[2]，即以公共交通导向发展的TOD模式。

TOD的主要作用是协调在城市发展过程中土地利用和交通规划产生的用地紧缺和城市发展、交通拥堵与人口增长之间的矛盾[3]。其中，TOD建设对象是利用火车、机场、地铁、公交站等交通枢纽站点，然后以400米～800米的步行半径建立起以枢纽站点为中心的城市新型综合服务中心区[4]。城市新建地块、旧城更新地块以及土地优化升级地块等均可以在TOD的理念下进行建造，其建设特点是集居住、工作、商业、商务、文化教育、社会医疗等于一体的高密度开发的土地混合利用模式。

3.2 TOD在我国发展的现状

TOD模式在我国已经有着丰富的案例和经验，如香港。香港的高密度开发决定了高密度的人口分布，而香港的公共交通担负着全港80%以上的客流量，TOD社区的开发模式使全香港约有45%的人口居住在距离地铁站仅500m的范围内，TOD社区在香港的应用取得了很好地效果。

近几年，内地在规划建设中也注重TOD模式的应用开发。如广州的ITC凯达尔枢纽国际广场，杭州芳全站、济南新东站等拥有大型运载能力的轨道交通枢纽站点及周边的规划建设。

我国目前的TOD开发案例一般针对城市的大型轨道枢纽站周边及沿线等展开，受其因交通区位优势而聚集起来的发展特征，进一步说明这处轨道枢纽站点建设的TOD是成功的。实际上，TOD建设项目实施前和实施后其周边的基础设施、用地功能、开发强度等指标以及带来的新的发展并不明显。更有一些研究者认为，只要是在大型轨道枢纽站点的周围进行用地的再开发或者场站综合体的开发，就属于TOD规划建设。总而言之，我国目前的TOD开发建设仍处于起步探索阶段。TOD周边土地利用的开发强度和功能配置还没有统一的标准和要求。

4 《纲要》与TOD管理复合分析

在交通强国战略的指引下，未来的交通一体化总体模式不能仅局限在通道和枢纽设施周边的土地开发与建设的规模和标准，还应着眼于城市与城市之间、城市内部全过程出行的服务品质提升，其核心是处理好人与场站枢纽的关系，注重差异化人群的需求，关键是重塑走廊和枢纽的功能[5]。TOD的土地管理模式是实现整体交通一体化的基础。

TOD作为交通强国战略实施的重要组成部分，《纲要》中要求基础设施的完善和立体交通的建造符合TOD模式中以综合交通枢纽为中心发展高密度中心区的情况。《纲要》中所提的绿色交通体系的构建要求在TOD规划建设中始终把握环境的友好性原则，在新技术、新交通工具以及新土地管理开发模式中推进交通强国战略的实施。而TOD的建设与发展，势必会导致新的治理体系与新的营商环境的建立，这符合交通强国战略发展的需要。

5 我国TOD管理问题及建议

《交通强国规划纲要》在宏观政策上指明了具有中国特色的交通强国建设，是建设安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通运输体系。而TOD模式是我国在城市规划探索中的重要开发模式，是推进交通强国建设的重要举措。目前，我国TOD处于探索发展阶段，TOD的建设存在规划建设缺乏统筹协调，难以实现交通枢纽及周边地区的综合开发等问题；缺乏相关的规范和标准以及控制指标要求；缺少对我国城市发展特点的考虑；TOD管理体制亟须完善，难以确定TOD的综合开发管理主体，破解这些障碍，是推进TOD发展实施的关键。

我国城市的TOD构建模式缺少TOD技术标准，在实际运用中，仍然以国外的技术研究标准作为支撑。而且，关于TOD相关的规模等级以及空间结构特征，主要从宏观特征上进行辨识，缺少量化支撑。所以，首先要站在国家的宏观层面制定出一整套TOD等级评价体系，确定不同等级规模不同功能的TOD空间结构标准。其次，从中观层面，组织好城市与城市之间、区域与区域之间的衔接问题，制定相应的控制方式，最后确定TOD建设的相关要素的相应指标，构建TOD内部的指标量化体系。由此，创建一整套由大到小完备的标准体系。

加强控制指标的可操作性是落实TOD规划意图的关键问题，应正确把握好TOD模式中土地利用与交通规划之间的关系。TOD模式的开发比传统的交通规划与土地利用开发更紧密[6]。应该把握好用地开发强度、功能性质、交通建设以及城市设计等要素和主要指标的控制。应该对TOD规划要素的指标控制内容及方法进行研究，对TOD规划在城市整体或线路等宏观层面指标以及站点综合体内部交通接驳及建筑设计微观层面指标进行深入分析。

规划设计中应注重因地制宜、因时制宜的原则。通过把握TOD内部的交通组织与土地利用、建筑特色、文化氛围、自然环境等情况，对如公交站点、土地利用、换乘衔接、建筑风貌、广场设置等要素规划与建设时，注重各要素之间的协同发展。一方面要根据TOD所在的城市特点制定出相配套的TOD实施细则；另一方面，TOD的主导建设方要将对TOD内涵、外延等的理解融入符合本城市特点的发展规划中，并把TOD实施过程中的差异性及规划要求及时加以总结归纳，并反馈到建设中，总结出适合本地实际需求的技术实施指导，并与其他TOD建设实现共享，促进TOD经验的总结，建立TOD实施的弹性调整机制。

建立TOD的管理主体。由于TOD有别于传统城市土地的开发和建设模式，是使土地、交通、环境等各部门之间的协调更加紧密的一种开发模式。这就对我国的规划建设主体提出了新的要求，而目前，我国TOD的建设在实施过程中并没有相配套的管理主体，就导致在TOD的建设管理工作中需要环境、规划、交通、各部门的合力[7]。目前，为了确保TOD建设与实施的进行，在TOD建设中由一个主要负责人斡旋于各个部门以及开发建设的参与者之间。因此，管理主体的多部门分工干扰导致在TOD建设、开发过程中，管理效率不高，出现问题不能尽快高效解决，这是我国TOD模式存在的管理缺陷。为了将各个TOD项目的管理主体明确化，加强TOD的建设实施效率，需要构建专门的行政建设主管部门，将与TOD建设相关的交通、土地等部门中的相关职能进行重新组织，建立新的城市规划部门体系，因此，TOD的开发与实施就有了专门的职能部门，使TOD的建设、实施与管理更加高效、快捷，反馈也更加灵敏。

完整的公共交通网络体系是TOD发展的基础，是保证城市各地块可达性的重要措施。在区域层面，完善的公共交通网络是各TOD之间协调发展的重要廊道。对TOD内部来说，完善的公交网络是减少私家车，提高公交出行的重要举措，对于缓解城市内部的交通拥堵和绿色出行有重要意义。另外，因为我国城市规模大小不一，城市的用地形态和布局结构有着很大差异，所以需要结合各个城市的类型特点，制定符合本地特征的公共交通建设策略。