上海加强基层治理体系和治理能力现代化的路径与策略

陶希东

[摘 要]近年来，上海基层治理体系和治理能力现代化建设呈现党建引领、服务至上、自治共治、法治为重、数治支撑等新趋势、新特点，取得了显著成效，但也面临新的问题和不足。进一步推动体制变革、推动数字化转型、提升应急治理能力是未来上海基层治理需要持续完善的基本内容。

[关键词]基层治理;现代化;上海

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，正所谓“基层不牢、地动山摇”。党的十八大以来，中央高度重视城乡基层治理工作，党的十九届三中、四中、五中全会都提出了有关基层治理创新的基本精神和要求，2021年4月印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），对基层治理做出了顶层设计和总体部署，为全国各地推动基层治理创新提供了根本遵循和行动指南。上海作为我国经济最发达的超大城市，自2014年以来，按照“走出一条符合超大城市规律和特点的社会治理新路子”的目标要求，全市上下按照“人民城市”新理念，着力进行了基层治理体制机制的全方位改革创新，初步形成了党建引领的基层治理社会化、专业化、精细化、智能化新趋势和新格局。在归纳总结上海超大城市基层治理趋势和经验的基础上，根据《意见》的最新指示精神和改革要求，寻找差距，补足短板，不断开创基层治理体系和治理能力现代化的新局面，形成基层治理现代化的“上海典范”，是上海提高国际大都市治理水平的基本任务和根本保障。

一、上海基层治理体系和治理能力现代化建设的趋势、成效与不足

（一）上海基层治理体系和治理能力现代化的趋势与成效

经过七八年的不懈努力，上海不断加大向街镇赋权、赋能，基层治理体系和治理能力现代化建设表现出如下五大明显趋势，并取得了积极成效。

一是凸显党建引领，党的建设贯穿于基层治理的各方面和全过程。在纵向上，构建了市、区、街镇、居民区四级上下联动的城市党建工作新体制，所有街镇普遍建立健全了1+2党建工作新机制，为基层治理始终沿着中国特色社会主义的正确方向发展演进打下坚实的组织基础和制度保障。在横向上，重点打造全域化党建、楼宇党建（楼事会、楼委会）、社会组织党建、行业党建、滨江党建、毗邻党建等多种形式的共建共治党建平台，资源整合、供需对接、整体合力显著提升。

二是构建多元化、多层次的基层服务实体空间，打造形成15分钟社区生活服务圈，基层公共服务能力显著提升。近年来，全市街镇当中，按照构筑15分钟社区生活服务圈的目标与要求，着力打造形成了包括社区事务受理服务中心、党群服务中心、睦邻中心、邻里汇、商业服务中心、为老综合服务中心、家门口服务站、职工服务之家、新时代文明实践中心等多元化、多形式的“公共服务实体空间”，把周到的服务送到居民的家门口，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著提升。

三是以自治为导向，搭建自治共治协商平台，形成破解群众急难愁问题的自治新方略。全市街镇普遍推广并建立健全了发源于五里桥街道的“三会三制”（即听证会配套公示制、协调会配套责任制、评议会配套承诺制以及包括议题征询会、民主恳谈会、监督合议会在内的新“三会”制度）自治制度体系，形成了“议题征询—听证—公示结果、民主恳谈—协调—落实责任、监督合议—评议—作出承诺”的民主协商机制，实现了基层协商的“全过程民主”;创新性培育形成了包括“社区自治金”“小区自管会”“红色物业共治委员会”“住宅小区综合管理联席会议”“睦邻议事厅”“商铺自管会”等多元化自治共治平台，在加装电梯、小区治理中发挥了重要作用，实现了“居民的事情，居民说了算”，基层自治能力和水平显著提升。

四是强化规则意识和法治意识，形成依法自治、依法治理的新局面。2015年7月，上海长宁区虹桥街道基层立法联系点设立，成为全国人大常委会法工委首批设立的基层立法联系点之一。普通老百姓参与到立法中去，基层民意得到了尊重。随着《民法典》的颁布施行，上海基层治理中掀起新一轮依法自治的创新热潮，最为典型的案例是黄浦区五里桥街道和半淞园路街道，五里桥街道在全区范围内率先成立基层法治建设委员会，统筹各方力量扎实推进基层法治建设，探索设立“社区法官”与“社区检察官”制度。半淞园路街道制定了小区级的《半淞园住户守则》，对宠物饲养、房屋出租、车辆行驶与停放等8个方面的问题进行约定，形成符合小区实际的自治规约，更成为居民广泛认可的“小区宪法”。同时，制定了包括六大規范、36条标准的“业委会法治评估体系”，让法治评估成为社区治理建设的“度量衡”和“指挥棒”。

五是充分应用现代科学技术，全面推进智能化、智慧化治理，形成人机高效协同治理的精细化治理新气象。结合街镇城运中心“一网统管”“社区云”“社区通（宝山区）”“社区治理工具手册”等数字治理平台，全方位构筑“社区大脑”，积极开发配备“门磁系统”“烟感报警”“红外监测”等专业应用场景，实现了疫情防控、老年人服务、公共秩序治理等方面的精细化治理，提高了服务的精准度。

（二）上海基层治理体系和治理能力现代化建设面临的差距和不足

根据《意见》内容框架，《意见》重点提出了“两大制度（完善党全面领导基层治理制度、健全基层群众自治制度）”、两大能力（加强基层政权治理能力建设、加强基层智慧治理能力建设）、“两大手段”（推进基层法治和德治建设）的总体框架和行动要求。上海作为全国率先推动基层治理创新的城市，其很多做法整体上与《意见》提出的建设方向保持高度一致，甚至在某些方面高于《意见》的规范性要求。因此，从贯彻落实《意见》精神的视角来看，上海基层治理既存在显著的优势和特长，也存在一些不足，需要有针对性地加以健全和完善。从面上来看，这些不足主要体现在以下几个方面：

一是基层街镇的应急管理能力存在短板。在应急管理能力建设方面，《意见》要求，“强化乡镇（街道）属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系。健全基层应急管理组织体系，细化乡镇（街道）应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作。建立统一指挥的应急管理队伍，加强应急物资储备保障。每年组织开展综合应急演练”。对比而言，上海一些街镇的应急管理能力建设存在应急管理专门机构缺失、街镇的应急管理职责边界不清、应急管理队伍不健全且分布分散、应急管理数据无法共享、专业性不够强、精准化风险动态感知及预判预警能力有限、演练制度不够健全等问题。当街镇辖区内发生重特大应急事件时，基层可能难以在第一时间有效调动资源、快速响应处置，与韧性安全城市建设的要求不相适应。

二是基层自治形式存在虚化倾向。受到社会管理观念的影响，基层主要工作是完成上级布置的任务，规定工作多，自选动作少，疲于应付。且资源配置体系与基层治理要求不匹配，城市社区不具备公共财政的能力，整个社区运行所需的经费、人员薪资等各种资金都严重依赖政府公共财政投入。群众参与社会治理的过程尚缺乏制度规范、参与机制不健全，群众对社会治理的权利和义务还缺乏了解，参与社会治理的程度有限，导致群众参与社区事务的积极性不够高。基层自治章程、村规民约（居民公约）缺乏足够的约束，部分村民（居民）对于自治章程、村规民约（居民公约）不够了解，没有形成心理认同，虚化成了形式化的文本。同时，自治章程、村规民约（居民公约）软性约束多，硬性约束少。

三是德治方面，优秀传统道德观念作用弱化，而符合新时代发展要求的道德观和价值观又未真正形成，影响和阻碍了德治作用的发挥。乡村精英人才流失，新乡贤面临后继无人局面，导致基层德治主体缺失。基层道德评价机制急需完善，广泛开展的道德评价活动在实际过程中存在评价规则不明确、评价机构不完善、人情因素复杂、评价程序不规范、评价结果实效性转化困难等问题。

四是法治方面，基层政府依法行政水平有待提高，一些基层政府在行事过程中依然存在着用“人治”思维处理问题、缺乏法治思维和法治意识的问题。基层治理骨干力量（“两委”班子和三支队伍）法律素养较为薄弱。民众法律意识仍较为淡薄，民众法律知识匮乏以及自身维权意识增强，直接影响其法治思维养成以及行为方式。少数人依然怀有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的想法，来谋取不正当的个人私利。乡村法律服务体系不健全。普法宣传没有充分利用线上线下各类宣传阵地，宣传方式过于传统，没能很好地将现代媒体、大数据网络等载体与略微晦涩难懂的法律知识、国家政策的宣传内容结合起来。

五是共治方面，多元主体和社会组织参与社会治理的活力不够，政府对基层社会组织的培育力度还需加强，结构性发展不平衡、服务能力孱弱、社会组织专业人员缺乏等问题依然存在。各类协商议事载体和平台缺乏，各类社会治理主体缺少表达和实现自身诉求的机会。在网格化管理模式中，一些超出基层网格员能力的工作任务纳入了网格化工作范畴，在一定程度上降低了网格化服务管理的质量。网格管理者与居民之间形成的是“管理—被管理”关系，居民参与网格“共建”的程度不足。群防群治队伍年龄结构偏大，年轻人参与积极性不够。农村城市群防群治力量发展不平衡，农村治保组织不断萎缩弱化。

六是基层智慧治理方面，一些基层领导干部思想认识不够到位，过多依赖人海战术，对从传统手段到信息化手段的转变缺乏深刻理解，信息化建设布局缺乏全局考虑和整体设计，各自为战，“信息孤岛”“数字鸿沟”大量存在，影响着更大范围内的互联互通，制约着基层智慧治理能力的快速提升。

二、上海进一步加强基层治理体系和治理能力现代化的路径及举措

（一）全面加强基层应急能力体系建设

建议在街镇组织架构中，统一采取新设“应急管理办公室”抑或在“平安办公室”加挂“应急管理办公室”牌子的方法，设立专门负责街镇应急管理工作的专设机构，街镇主要领导兼任办公室主任，配备专业化干部队伍，全面负责、统筹协调街镇辖区的应急管理工作。整合街镇城运中心、综治中心、公安派出所、市场监管、安全生产、司法矛盾调处、志愿者等政府和社会力量，组建一支专兼并举的应急管理队伍。更为重要的是，应急管理办公室要与街镇城运中心紧密合作，通过政府购买服务的方式，与科技公司合作，围绕气候变化、自然灾害、消防、危化品、传染病等重点安全领域，共同搭建覆盖街镇全地域、全要素、全过程、全时段的应急管理动态感知体系和综合应急指挥平台，架构风险数字化防控底座和算法体系，把街镇辖区的各类不确定性风险消灭在萌芽之中，全面建设让人民安居乐业的安全韧性社区。

（二）加快建设高效、简约的基层街镇管理体制

进一步完善基层街镇层面的“条块关系”，强化条线职能部门的主责主業，依法赋予街镇更大、更实、更管用的综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，切实减轻基层负担，切实提升街镇统筹共治的能力和水平。上海也要积极学习借鉴北京的“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”等有效机制，增强基层社会治理合力，打造新时代升级版“枫桥经验”，就地快速处置和化解各类社会风险与矛盾问题。继续探索治理资源的科学配置方式，要彻底解决“特大镇”“大型居住社区”面临的瓶颈。

（三）着力加强基层自治的制度化、规范化建设

严格落实区县、街镇事务下沉的准入制度，依法保障居（村）委会的自治职能和权限，全面推动居委会层面的听证会、评议会、监督会等自治制度建设，积极搭建各类自治平台和载体，全面开展基层自治能力培训，让各项自治制度落地落实，有效运转，不断提高基层民众参与自治的意识和能力，为基层自治提供强有力的制度和能力保障。充分发挥社区自治金的引导功能，培育社区自治类社区组织，培养社区自治达人，积极推行自治金项目，拓展市场、社会资本的参与，增强基层自治的“造血功能”和“内在活力”。进一步加强村规民约、住户公约的执行力、约束力，让村规民约真正成为大家共同遵守的行动准则。

（四）顺应数字化治理转型，切实提高基层的智慧化治理能力

《意见》针对基层智慧化治理能力建设，提出了“做好规划建设、整合数据资源、拓展应用场景”的顶层要求。为此，上海要以此为契机，在全面完善街镇城运中心平台功能的基础上，进一步强化现代科技在基层治理中的应用，推动“多格合一”、数据融合共享，探索形成富有地方特色、满足当地民众需求的多应用场景，提高治理效率，推动传统的人海战术治理模式向现代人机协同治理转变。

作者系上海社会科学院社会学研究所研究员

（责任编辑 王 玉）

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