高速公路债务风险防范和化解研究

曾柏香

摘要：近年来，我国高速公路的建设发展迅速，极大地提升了我国交通的运输效率和经济活力。文章基于我国高速公路的发展现状和债务的基本情况，对我国高速公路负债率高的原因进行分析，进而探讨对应的防范、化解措施。

关键词：高速公路;债务风险;防范措施

一、引言

2004年，我国高速公路仅有4万公里，而目前我国高速公路总里程已达15万公里，是全球高速公路里程最长的国家。高速公路是公路基础建设的重要组成部分之一，既是人民群众高效便捷的公路交通保障，又进一步推动我国市场的分工和交易体系的形成，对全面建成小康社会有重大意义。

从1984年起，我国公路建设打破了传统的体制束缚，不再单纯依靠财政投资，逐渐形成“贷款修路，收费还贷”的高速公路建设模式。逐渐形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制，对我国公路交通的快速发展起到了至关重要的作用。但另一方面，高速公路的建设周期长，建设成本大，投资回收期长。这种建设模式和融资机制也使我国高速公路的建设和运营管理承担着巨大的债务。随着社会经济飞速发展，出行和物流需求日益增长，高速公路的建设规模在不断扩大。但与此同时高速公路的建设成本也在不断增长，当前的高速公路建设模式面临的债务风险也日益复杂。本文主要基于我国高速公路的建设意义和近年来的发展现状，探讨防范与化解高速公路债务风险的有效路径。

二、高速公路建设的现实意义

一是高速公路具有交通基础保障性作用。随着我国社会经济的发展，交通运输的需求急剧上升，汽车保有量也在持续增长，高速公路作为交通网络的重要构成部分，对于缓解交通紧张，提升运输效率起着关键作用。高速公路的建设和运用能够帮助各区域之间更好地将人力、资源等进行优化配置，为国家社会经济快速发展提供了基础性保障，创造了优良的发展条件。同时，高速公路的巨大优势也使得各地区加大高速公路的投资和建设，推动着我国高速公路事业的发展。

二是高速公路对于区域经济有较强的辐射拉动作用。高速公路属于快速交通系统，同时公路的规划呈网状，对于物流运输业、服务业等经济效应的辐射拉动作业明显。一个区域的高速公路建设，往往能够极大提升该区域的就业率，改善营商环境，推动区域内与相邻区域的交流，推动地区的社会经济发展。各省市地区在进行招商引资时，高速公路的建设和规划情况往往是招引目标关注的问题之一。因此，为了更好地带动区域经济发展，各地区也在积极规划和建设高速公路。

三、我国高速公路现状及债务基本情况

从《2019年全国收费公路统计公报》中可以看到，2019年年末，全国公路通车总里程达到501.25万公里，收费公路里程17.11万公里，其中，高速公路达14.96万公里，占收费公路总里程的83.5%。而政府还贷高速公路为7.45万公里，占收费高速公路里程的52.1%;经营性高速公路6.84万公里，占收费高速公里里程的47.9%。同2018年相比，高速公路里程净增4954公里，增长3.6%。高速公路建设的快速发展，极大地提升了我国公路的运输效率，为人民的出现提供了极大的便利，也加快了物流业的发展，推动着我国经济社会持续健康的发展。

2019年年末，全国收费公路累计建设投资总额9.5万亿元，其中，高速公路累计建设投资总额8.8万亿元，政府还贷高速公路累计建设投资4.2万亿元。在累计建设投资总额中，债务型资金占比68.6%。由于高速公路建设的持续增长，投资总额持续扩大，收费公路的债务余额也在持续上升。2019年年末，全国收费公路债务余额6.15万亿元，其中，高速公路为5.8万亿元，比2018年年末净增4378.4亿元，高速公路占收费公路债务余额的比例高达94.3%。政府还贷高速公路累计建设投资总额相比2018年净增4.3%，经营性高速公路累计建设投资总额相比上一年增长10.7%。高速公路的累计建设投资中，资本金和债务性资金比例约为3：7。

但从收支情况来看，高速公路的收支缺口较大。2019年，高速公路收支缺口达4673.9亿元，其中政府还贷高速公路收支缺口2389.2亿元。主要支出为债务偿还的本金和利息、养护支出、附属设施改扩建工程支出、运营管理支出等，同时随着高速公路建设规模的扩大，成本也会随之扩大，短期内高速公路的收支缺口仍会较大，使高速公路的建设面临着较大的债务风险。

四、我国高速公路高负债率的原因

从以上数据可以看到，我国高速公路负债规模较大，并且其近年来的债务风险在持续增长。其原因主要体现在以下几个方面。

一是我国高速公路建设管理体制。我国“贷款修路、收费还貸”的高速公路建设模式，使得近年来我国高速公路建设主要以贷款为主。尽管多元化的融资方式也在逐步形成，但目前我国高速公路建设的筹资形式仍是以借贷为主。从近年来我国交通运输部发布的收费公路公报中的数据可以看到，在高速公路建设中，债务性资金约占70%。债务性资金所占比重大使得高速公路的建设和管理单位承担着较大的偿债压力和债务风险。

二是我国高速公路建设规模日渐扩大。当前我国高速公路正处于加速成网的关键建设阶段。各省也在此基础上提出了高速公路网规划措施，以实现多级辐射、互联互通。例如贵州省规划到2022年，实现“6横7纵8联4环线”高速公路网;四川省的“18条成都放射线、9条纵线、9条横线以及4条环线、34条联络线”组成的高速公路网。另外越来越多的省在加快“县县通高速”的目标。高速公路建设规模日渐扩大，使得高速公路的债务规模也在扩大。

三是高速公路建设成本日益增长。据统计，平原地区建设高速公路，费用为每公里4000万元左右，而丘陵地带每公里高速公路建设费用在5000万元左右。另外我国西部地区地形复杂，多为山地和喀斯特地貌，高原冻土等。为了保护生态、水土，保障高速公路的建设质量和安全，其建设成本更高。除了高速公路本身的建设成本，通车后的养护成本、运营管理成本也在日渐扩大;配套基础设施的日益完善也加大了高速公路的建设成本，例如ETC通道和相关设备的建设和改造等。

四是高速公路通行费的优惠政策在一定程度上加剧了高速公路债务违约的风险。为了促进民生发展、为人民出行提供便利，国家提出了一部分交通费优惠政策，例如国家法定节假日免收通行费;特殊货物，如鲜活农产品、跨区作业联合收割机（插秧机）的车辆按绿免通道免费通行;特定事件在特殊情况下的免费通行等。高速公路通行费是高速公路的重要收入来源，长远来看，这些优惠政策的落实是为了更加科学地规划我国收费公路的建设发展，惠及人民。但短期来看，高速公路的优惠政策在一定程度上减少了高速公路的直接收入，容易对高速公路的偿债能力造成影响。

五、防范和化解我国高速公路债务风险的措施

针对上述分析我国高速公路负债率高的原因，可以从以下几方面来对高速公路的债务风险进行防范和化解。

第一，合理规划高速公路的发展规模和速度。根据国家之前的路网规划，我国高速公路到2030年预计规模为11.8万公里，但截至2019年年底，我国高速公路已突破了14万公里。因此在进行路网规划时应该对路网结构进行优化，尤其是区域性的路网规划应该多方调研，综合考量路网结构和布局，可适当转向二级、三级公路，同时也可以向普惠大众的非收费公路倾斜，而不是盲目扩建高速公路。通过合理规划高速公路的发展规模和速度，来推动高速公路事业的健康发展。

第二，做好高速公路建设的成本控制。高速公路的成本控制包括建设成本、管理成本等。高速公路在建设过程中应该做好成本控制，科学做好施工预算和规划，合理安排施工布局和工期管理，优化建设技术，按照技术规范进行施工，以减少或避免安全事故的发生。在保障质量和安全的前提下，做好建设成本的控制。在高速公路建成通车之后，还需要提升管理水平，做好管理成本的控制。要不断深化改革，加强收费、服务（区）、养护和监控管理。在运营管理中加大科技创新，开展自动化和智能化研究，融入大数据等新技术的运用。从而提升工作效率，节约运营管理的成本。例如可以健全对于路面结构、技术标准的数据收集，日常运营管理中通过实时的车流量、通行效率、路面载荷状况、气象、环境等因素全面制定全寿命周期的高速公路养护计划。通过合理的养护规划来延长高速公路的使用寿命，进而降低高速公路的运营成本，提升其偿债能力。

第三，创新开发相关路域资产，提升综合收益。高速公路路域资产是指服务区、停车区，养护工区、以及红线控制区内具有经营性质或开发潜能的资产。高速公路沿线和公路网域内路域资产较多，因地制宜、科学开发、充分利用可以提高高速公路的综合性收益，例如可以结合地方特色产业建设有特色的服务区，高速公路沿线可以进行仓储、物流调配等新业态的投入使用。另外高速公路沿线的广告收入也要进一步规范管理，可以统一分配作为还贷的款项。通过提高综合性收益，来做好高速公路收支平衡，从而提升防范债务风险的能力。

第四，严格执行收费管理政策，应征不免，堵漏增收。高速公路通行费用的减免能够对经济起到一定的激励作用，但是盲目地进行通行费用减免在一定程度上导致应征收费用的流失，有损高速公路的收入，综合来看不利于高速公路事业的健康发展。为此，交通运输部联合国家发展改革委、财政部于2019年8月共同印发了《关于全面清理规范地方性车辆通行费减免政策的通知》，对收费公路的收费标准进行了明确，同时也对费用的调整和减免进行了限制。这需要各地方严格地执行和监督。另外，高速公路在运营管理中也需要不断融入新技术，例如通过监控设施、智能巡检、大数据分析等杜绝偷逃费情况发生，为高速公路的收入提供保障。

第五，创新高速公路建设和管理模式。高速公路是国民经济基础行业，基于当前高负债率的现状，应该积极探索高速公路新的建设和管理模式，使高速公路投融资机制向多元化方向发展。例如，在经济新常态的当下，高速公路企业可以在科学的规划下积极探索发行公司债、永续债等方式，以此减轻债务压力。在高速公路建设和运营管理时，要鼓励引进社会资本投入，结合建设和发展需要采取灵活的模式，如PPP、BOT、BT等。但丰富投融资方式和渠道的同时，也需要加強高速公路相关金融风险防控，例如对于资金难以有效准确落实、收益得不到保障、还贷能力低下的项目不予审批;在高速公路的建设和运营管理中加强监督管理，确保投入资金的合理高效运用，为防范和化解高速公路债务风险提供保障。

六、结语

高速公路是我国经济社会发展的重要支柱，对于我国交通起着基础保障性作用，同时还对各区域的社会经济发展有着辐射拉动作用。但目前我国高速公路的债务余额巨大，收支缺口较大，面临着巨大的偿债压力，处理不好还有可能导致金融风险的发生。为了推动高速公路建设管理的健康、高质量发展，本文认为可以从合理规划、控制成本、严格监督、创新发展等方面来积极探索防范和化解高速公路债务风险的路径，以期能为我国高速公路的健康发展提供绵薄的帮助。

参考文献：

[1]周睿.防范和化解我国高速公路债务风险的主要途径探讨[J].科技经济导刊，2020，28（20）：187+189.

[2]收费公路结构优化助力物流业降本增效[J].中国物流与采购，2018（17）：59-63.

（作者单位：广东宁华高速公路有限公司）

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