治理现代化背景下安徽省多元共治机制的优化与创新

罗牧晨，吴 玲

(宿州学院 管理学院，安徽 宿州 234000)

截止到2020年年底，安徽省的城镇化率已经达到58.33%，前期快速发展中出现的短板和弱项不断显现，城市功能越来越不能满足人民群众对城市宜居生活的新要求、新期待。党的十九届五中全会首次提出实施城市更新行动的总体目标是：建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量。2021年10月8日，安徽省政府发布了《关于实施城市更新行动推动城市高质量发展的实施方案》，方案强调“深入实施全省城市更新行动，推动城市高质量发展，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要”[1]。城市更新行动对安徽省发展具有极为重要的现实意义。一是可以提升融合融入的竞争力。安徽省需要抓住城市更新的契机，以城市更新总目标和现代化治理理论为指导，稳步推进城市扩张，做优城市基础，优化发展环境，把地理优势、文化优势转化为发展胜势，在融入长三角一体化发展、淮海经济区协同发展进程中占据“战略高地”。二是可以提升转型升级的承载力。安徽省的国土面积、常住人口分别占长三角的39.1%和28.1%，土地、劳动力、产业配套等条件较好[2]，从区位来看，安徽省既是长三角地区，又是中部地区，具有“左右逢源”的独特区位优势，承接合作转移的空间巨大。三是可以提升促进发展的向心力。安徽省在城市更新行动中，能够聚焦群众呼声最强烈、意见最集中的领域，着力解决好城市功能与群众需求不相匹配、城市发展水平与群众感受度不相匹配的问题，让城市发展更加符合群众的所期所盼所求，让群众享有更加舒适、更加幸福的生活。

学术界关于城市更新行动的研究主要分为两类：一类是基于城市更新的总体目标，围绕目标内涵的某个方面展开研究。例如陈群弟从国土空间规划的角度指出城市更新规划需坚持利益统筹，构建详细的城市更新空间规划体系[3]；达良俊从自然生态多样性修复的角度提出了城市更新的优化策略[4]；张乔棻、郑时龄等从文化保护的视角为城市更新政策的制定和执行提出了优化建议[5,6]；佟壬秋提出可以通过利用遥感技术的分析实现对老城镇的环境更新和治理[7]；张武林等基于市民满意度的评价调查，提出了生态、经济等方面协调发展的城市更新治理机制[8]。另一类是围绕城市更新的治理模式和治理体系的优化展开研究。例如张松以上海市城市更新为例，指出城市更新需要统筹规划、整合推进[9]；庄少勤指出城市更新行动机制需要从人本化、社会化、信息化、法制化等方面进行优化探索[10]；王琪则在城市更新区域分类基础上，探讨建立系统、可操作性的城市更新体系[11]。然而从多元共治的视角出发，目前关于探讨城市更新的困境和优化策略的研究还相对不足。

相较于西方国家，我国拥有集中力量办大事的政治优势，这也是我国能够实现跨越发展和后发先至的制胜法宝。党的十九大报告提出，要“打造共建、共治、共享的社会治理格局”，2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调必须加强和创新治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。随着公众参与在城市发展进程中的地位逐渐提高，多元主体参与和投身社会治理成为了城市居民和政府日益关注的问题之一[12]。城市更新是一项长期、动态、系统的工程，涉及到的利益主体众多[13]，在城市更新的实施中，当前安徽省的城市更新治理模式仍旧以“从上而下”的传统治理模式为主。传统的治理模式难以反映多方诉求，不利于主体利益的再分配和可持续发展[14]。在公众参与下的多元共治能够有效弥补政府与市场职能“盲区”、降低治理成本、提高治理效能，化解基层利益矛盾[15]。在社会治理现代化的背景下，公众在城市更新中扮演着非常重要的角色。构建多元参与的治理模式是以人为本的发展模式，同时也是实现城市更新行动目标的重要途径。

在“十四五”发展阶段，安徽省进入了发展的“快车道”，城市建设需要按下“快进键”、跑出“加速度”，同时需要对安徽省多元共治模式进行探索和优化。因此，在治理现代化和多元共治的背景下，基于政策理论和实践意义的需要，亟需在城市更新视角下探讨安徽省多元主体参与面临的困境，寻找行之有效的对策建议，推动构建部门协调统一、公众响应参与的城市更新治理模式。

1 安徽省城市更新行动现状

1.1 打造“畅通城市”

安徽各地围绕“完善主干道网络，塑造新形象”和“开辟死胡同，疏通内部循环”两大主题，完善城市路网布局，优化城市快速路、主干道、次干道、支路等级，提高路网密度，优化道路功能，提高道路通行能力。在打通断头路、畅通内循环方面，宿州市、淮北市等对市区内断头路进行了全面摸排，集中精力打好消灭断头路攻坚战，加速推进通行“最后一公里”问题的解决；完善了支路建设，加速了河道桥梁加宽工程、港湾式公交停靠站建设及智能化改造工作，为消除堵点奠定了基础；加快了“车城网”平台建设，优化交通组织，打造绿波路段，提高道路通行效率，2021年，安徽省新增城市绿道628.8公里、公共停车泊位8.1万个；在医院、学校等车流量大、容易拥堵的节点区域，有针对性地对道路、通道、道口进行改造，提高重要节点的道路通行能力。

1.2 完善基础设施

通过城市更新行动，安徽各地有效增加了教育、交通、市政公用、医疗卫生、社会福利、文体、绿地与广场等公益性设施。2021年，安徽省完成市政公用设施建设投资1162.1亿元，优先推进了涉及学校、医院、道路、河道整治等重大公共设施的城市更新项目的实施，加强了停车设施建设，因地制宜建设了一批城市公共停车场，鼓励单位利用自用地建设停车场，鼓励机关、企事业单位停车场夜间开放，重点解决老城区、老社区停车问题；新建住宅停车场应按标准预留100%的新能源汽车充电设施安装条件。加强了市政建设管理，施工更加合理、文明，有效避免了重复开挖、野蛮施工，有效减少了“马路拉链”。

1.3 坚持绿色更新

安徽各地在城市更新过程能够有效结合“绿水青山就是金山银山”的治理理念，促进城市生产、生活、生态空间的有机融合，开展海绵城市与生态恢复专项研究，实施污染工业地块风险控制、治理与恢复。通过城市更新，一定程度上清退了基本生态控制线、河流蓝线、一级水源保护区建设用地。同时一些城市正积极实施城市“微添绿”工程，充分利用城市街头巷尾空地、零星地块，见缝插“绿”。淮南市、淮北市这类资源型城市针对城区周边的采煤塌陷区，加强了湿地建设，重建比较完善的植物群落结构，形成城市“绿肺”，有效增加城市生态韧性。

1.4 传承历史文脉

一些城市针对自身历史文化遗产具体情况，分类推进历史文化遗产保护和活化。涉及文物保护单位和未定级不可移动文物的，能够严格落实文物主管部门相关要求。涉及历史建筑和历史风貌区的，鼓励在保护的基础上，开展活化研究，保护传统肌理和特色风貌，提炼历史文化遗产的核心要素，并与周边城市建设相融合，实现物质文化遗产和非物质文化遗产的同步活化与传承。例如宿州市目前正重点打造老环城河、隋唐大运河遗址公园历史文化观光带，再现“虹桥飞跨”“隋堤烟柳”“宿州古城”等历史人文景观。一些城市也正在加强对城区违规地名的综合治理，对居民小区在建工程，尽可能地利用原有地名，加以改造，进行新的诠释，实现“古为今用”。

1.5 改善人居环境

在高标准新建生活小区的前提下，各地不断补齐完善公共服务设施。一是支持安全隐患较多的老旧小区拆旧建新，一并将托幼、养老、医疗等便民服务嵌入，提升土地的利用价值。二是鼓励多层住宅加装电梯，出台了关于加装电梯的政策性文件和资金补助方案，优化申报和审批流程，降低了加装电梯的启动门槛。三是积极打通老旧小区消防生命通道，结合各老旧小区实际，制定实施了消防车通道治理方案。四是完善老旧小区公共服务功能，优先解决了部分小区的水、电、气、路、排污、停车等问题，拓展了居民公共活动空间，及时维修翻新了小区内破损设施，增设小区健康步道、休闲场地和健身器材。五是提升物业管理水平，推进物业管理标准化工作，多措并举提升了物业管理覆盖率。

2 城市更新视角下多元共治面临的挑战

2.1 部门协作机制不尽合理

城市更新是一项跨组织、跨领域、跨专业的系统工程，城市更新中涉及的各项决策也不是单一部门的决策，而需要综合考虑项目类型、选址、更新模式、时机、宏观城市发展、社会风险等因素。调查发现，安徽省部分城市在更新行动中，相关职能部门的职能和责任还没有很好地界定，在决策过程中的合作协调机制还不完善；更新行动中仍旧存在条块分割，多头管理，部门不协调、不配合，处置流程不顺畅的问题，存在责权的交叉和空白，工作的合力还没有充分形成。在制定相关计划、达成协议等过程中耗时长、成本高、效率低，这有可能导致进一步的“合作疲劳”，降低合作的积极性[16]。

2.2 多元参与基础有待加强

当前安徽在城市更新行动中多元参与的基础条件仍显薄弱，主要表现在三个方面：一是参与制度保障有待加强，在传统的社会治理模式的影响下，政府还无法从单一行政管制模式的影子下完全走出来[17]。在城市更新行动的过程中，存在只重视政府职能的管控而忽视了对公众合法参与权益的制度保障，必然会导致参与主体的成长空间受到限制[18]。同时，企业、社会公众等还没有清晰地认识到自身在城市更新行动中的定位和职责，社会力量无法充分融入城市更新行动。所以尽早出台相关制度，明确和切实保障各个主体参与城市更新的责权边界[19]，是筑牢多元参与基础的关键工作；二是参与内容有待拓展。随着城市更新进程加快，城市管理人员没有得到相应的增长。与此同时，社会力量缺乏城市更新行动的压力和动力，在治理工作中的基础性领域还没有得到充分的发挥，在一定程度上制约了城市更新工作开展的效率；三是参与的积极性、主动性不足。调研发现部分公众缺乏“共享、共建、共治”的意识，认为城市更新改造主要是政府的事情，参与到公共事务是一项“额外的义务”，“等、盼、靠”政府全权负责的思想普遍，因此往往更新改造的意愿强烈但参与不足。如何进一步激活和增强多元主体参与的主动性，促使其主动投身到当前城市更新行动是迫切需要解决的现实课题。

2.3 多元参与效率有待提高

当前安徽省城市更新行动中公众“被动式”的过程性参与多，“主动式”的决策性参与少，实际参与的渠道和方法仍以民意调查、专题讨论会、专家座谈会等传统方式为主。传统的参与方式往往导致真正参与城市更新行动中的多以社会精英和专家学者为主，这种方式的参与效率不足以支撑瞬息万变的城市更新行动，而最为直接的利益相关者(普通民众)则往往缺少有效的参与机会和平台。同时，由于城市更新涉及到的部门较多，各个部门面对释放相关资讯、政策时表现出延迟性、碎片化，导致参与的盲目性、无序性，无法高效投身城市更新。

3 多元共治机制优化与创新的对策

3.1 坚持规划引领，强化组织保障

强有力的组织体系是城市更新行动的重要保障，要参照先进城市的做法，成立高规格机构，坚持规划引领，加强组织保障，破解城市更新工作中的“九龙治水”。一是要坚持规划引领，强化协调统一，及时制定《城市更新行动规划》《城市更新行动规划实施方案》《城市更新行动管理办法》等，让城市更新工作有章可循，有规可依，确保城市更新规划具有较高的前瞻性、科学性、指导性和可操作性。要充分考虑城市更新规划体系与“十四五”规划、人口发展规划、国土空间总体规划、控制性详细规划、城市设计、行业专项规划等的充分衔接，以及城市更新规划体系内部的上下衔接，助力构建新型城市格局。二是要加强组织保障，强调部门合作。成立由市政府主要负责人任组长的城市更新工作领导小组，负责全市城市更新工作统筹协调。在住建局设立城市更新工作领导小组办公室，负责城市更新具体项目推进工作。建立住建、城管、发改、供电、燃气、通讯、交通等部门联席会议制度，构建“区域统筹、市区联动、上下联动、内外联动”的城市更新模式，在年初、年中或不定期召开城市更新建设通气会。强化实绩督考，按城市更新行动计划要求，进一步细化目标，分解任务，明确进度，明确专人，抓好落实，建立定期检查、督查、通报、点评工作制度，掌握重点任务推进情况，做到半年一通报、一年一总结，将考核结果纳入各部门年度绩效考核体系。

3.2 调动各界力量，夯实参与基础

城市更新行动涉及面广、工作量大，需要社会各界力量的支持配合和广泛参与[20]。一是要完善多元参与的法律法规。抓紧制定完善有关政策法规，建立健全民事民议民决、共建共享共治的基层协商制度和社区治理体系，对涉及公众利益相关的问题，要充分听取公众意见，努力寻求最大公约数；健全完善城市更新重大项目公示制度，保障公众的知情权、参与权和监督权；建立完善城市更新的投诉整改机制,依法保障各类社会主体的合理诉求和合法权益。二是要打破垄断，发挥多元主体建设作用。芜湖市为了城市更新与发展，邀请世界著名事务所Sasaki进行城市规划，所制定方案的核心在于重新连接城市中心和滨水区，将分散的历史遗址整合，重现芜湖市丰富的历史文化。各地政府可将一些精细化管理职能向社会转移或委托第三方经营，引入市场准入机制，确定准入清单，明确申请、核准等相关程序，不论国有企业还是民营企业，只要符合准入条件，均可参与竞争，以达到提高管理效率、节约财政开支、弥补城市更新中治理力量不足的目的。如城管部门可在园林绿化、道路保洁对外承包的基础上，向社会力量转移针对私设摊点、乱摆乱放等经营秩序的整治；市场监管部门可委托第三方直接参与市场经营秩序的维护。三是要建立科学合理的资金共担机制。探索构建政府政策性引导、居民共建性出资、企业市场化投入、社会全方位参与的多元化融资机制，弥补城市更新资金缺口。引入有可持续回报的项目，如加装充电桩、社区养老托幼服务、医疗服务、家政服务等项目。统筹推进城市老旧小区改造工作，出台提取个人公积金用于加装电梯等老旧小区改造的政策，适当降低房屋维修基金用于改造老旧小区的申请门槛，减轻老旧小区改造筹资压力。充分发挥责任企业和责任单位资金作用，加大对水电气网等垂管部门协调力度，在预算审批、资金拨付等方面提高灵活度，为老旧小区改造提供便利。四是要强化舆论宣传，营造参与氛围。城市更新行动要动员多元主体的共同参与。宣传部门和新闻媒体要加强宣传工作，积极发挥社区网格员作用，宣传推介城市更新现实意义、重点任务，有效提高各类社会主体的参与意识和参与积极性；加强媒体监督,定期在新闻媒体上公布城市更新重点建设项目进展情况，为政府、社会共同关注和支持城市更新发展营造良好氛围；引导公众自觉遵守城市更新的管理规定，自觉服从管理，形成社会各界力量广泛参与城市更新的良好氛围，全面提升工作实效；更新改造的项目要主动了解利益相关者的诉求，争取达成共识：从设计阶段就充分发动公众积极参与，参加改造方案的评审，确定最终改造方案；施工阶段积极发挥公众的监督作用，参与验收隐蔽工程，配合协调施工现场邻里关系；验收阶段参与竣工验收；竣工交付后参与小区(社区)治理，并参与评价、反馈小区(社区)更新改造效果等。

3.3 搭建服务平台，提高参与效率

滁州市在城市更新行动方面，积极推进“多元参与”与“数字化治理”融合，在“皖事通·慧滁州”APP中设立“全民创建”模块，提高了文明创建市民参与度，提高了城市问题办理效率。以此为例，各地在城市更新行动中可以通过大数据、区块链、物联网等技术，构建统一、高效、共享的智能化城市更新管理服务平台。一是在平台的数据方面需建立健全跨部门、跨区域的数据共享流通机制。打破部门间的数据壁垒，全面整合和对接教育、公安、医疗、养老、社保、房产、文化、旅游等部门数据，实现互联共享，实现公共数据集中汇聚。二是在平台的功能方面需要嵌入感知、分析、服务、指挥、监察、投诉等功能。尤其是关于城市更新法律法规及其解读，各市的城市更新行动信息依靠平台及时披露，公众可以在线听取相关法律、法规、政策、指导意见等文件，提出意见和建议，从而优化畅通了社会力量参与城市更新政策拟定的渠道，同时也对宣传城市更新的知识起到有力的推动作用。平台中需要构建“在线投诉渠道”，并且公众可以通过手机APP、微信公众号进行登录并投诉，这既提高了投诉效率，同时也为公众参与提供了新方式。三是在平台的运作方面要构建起“市-区-街道”的三级运作管理体系。市级为服务平台建设提供统一规范和标准；区级要发挥枢纽、支撑功能，强化本区域个性化应用的开发和叠加能力，为区级和街道社区应用提供有力保障；街道社区要对城市治理具体问题及时妥善处置，处理日常城市管理遇到的问题，对重点难点问题及时开展联勤联动。