市域社会治理中民主协商实践与创新研究*——以台州市为例

李晏子,李传喜

(1.中共台州市委政法委员会,浙江 台州 318001) (2.中共台州市委党校,浙江 台州 318001)

市域是新时代社会治理的一个重要行动单位,市域的特性也意味着市域社会治理是一个系统概念,既包含了市一级党委政府的主导性、政府—市场—社会协同参与的多元主体性,也包含了城乡基层治理的基础性。而无论是国家治理还是市域社会治理,基层必然是治理重心所在。党的十九大报告指出,要推动社会治理重心向基层下移。习近平总书记强调,基层矛盾要用基层民主的办法来解决。只有健全基层民主政治,让群众充分参与到社会治理中来,才能够达到公共利益最大化,将矛盾化解在萌芽状态。

台州是民营经济先发地区,也是基层民主政治的重要实践区,基层民主管理、民主决策、民主监督、民主参与走在全国前列。改革开放以来,台州经济社会迅猛发展,出现了很多新情况、新问题,对基层民主政治建设也提出了新要求、新挑战。在市场经济影响下,基层群众的民主意识不断增强,而随着经济转制、社会转型,社会利益日益分化,各种矛盾纠纷也层出不穷。在此背景下,基层民主协商应运而生,基层干部和群众纷纷寻求民主协商的办法,畅通群众诉求渠道,提升决策水平,促进社会和谐稳定,比较典型的是温岭市的“民主恳谈”,这种居民广泛参与、干群平等对话的有效思想教育形式,具有基层民主政治建设的作用,激发了农民参政议政的主体意识和热情,产生了良好的社会效果。2006年12月28日,时任浙江省委书记习近平在参加指导台州市委常委会民主生活会时指出,“台州在基层民主建设方面作了许多前瞻性的探索,产生了不少经验,如‘民主恳谈’等,今后这方面的探索还可以进一步深化完善,关键在于坚持下去,确有实效”。进入新世纪以来,尤其是在“八八战略”指引下,台州市大力推进基层民主协商建设,努力提升基层治理水平,基层民主政治建设取得了显著成绩。研究总结台州基层的民主协商实践,对于指导和推动基层民主政治发展、推动市域社会治理现代化具有重要的现实意义。

一、民主协商与市域社会治理的内在逻辑

(一)民主协商是群众参与市域社会治理的制度化渠道

市域社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环,与群众利益休戚与共、息息相关。市域社会治理体系中公众参与为群众参与社会治理提供了政策依据。党的十九届四中全会强调,要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。实践证明,基层民主协商是确保群众有序参与市域社会治理的重要渠道,其以通畅化、规范化、常态化实现了市域社会治理中群众参与的制度化。2015年,中共中央办公厅印发《中共中央关于加强社会主义民主协商建设的意见》,对新形势下开展社会主义民主协商制度建设作出全面部署,对协商渠道和协商程序作出明确规定,要求稳步推进基层协商,提出推进乡镇、街道的协商,推进行政村、社区的协商,推进企事业单位的协商,探索开展社会组织协商等。党的十九大报告强调,发展社会主义民主协商,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。在民主协商具体实践中,各主体能够通过制度化、规范化的平台和渠道,通过平等对话、讨论、协商、妥协,做出最符合公共利益的合法决策,实现公共利益的最大化。因此,民主协商通过制度化渠道打造有序规范的群众参与渠道,让制度充分发挥促进公民参与的功能,这体现了新时代共治共享的使命与要求。

(二)民主协商是构建社会与政府良性互动关系的平台

党的十九届四中全会将民主协商纳入社会治理体系,意味着要充分发挥民主协商的平台作用,依托民主协商系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,将党委领导、政府负责与社会协同、公众参与有机融合起来,并以法治保障、科技支撑作为辅助,从而构建起具有系统性、整体性、协同性的内在运行机制,进一步完善了中国特色社会主义社会治理体系。一方面,民主协商能够充分表达广大群众及社会组织等社会主体的意见;另一方面,民主协商也能充分传达党委、政府的政策及意图,从而形成畅通的对话渠道,不断消除隔阂、凝聚共识、化解矛盾、增进利益。

(三)民主协商是提升市域社会治理有效性的重要保障

市域社会治理是一个双向赋权与增能,从而达到实现权力与利益平衡状态的过程,由此提升了社会治理的有效性。对群众而言,为有效推进市域社会治理现代化,需要不断完善和创新群众参与社会治理的组织形式,实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。市域社会治理体系也应充分发挥民主协商作用,着力搭建沟通平台,畅通群众诉求表达、利益协调通道以促进社会协同、公众参与,构建群众自治圈、社会共治圈,推动群众参与公共事务讨论,激发群众参与民主协商的积极性、主动性。而只有群众的广泛参与、协商,各种社会问题、社会矛盾才能找到利益的共同点,有效提升市域社会治理的成效。对政府而言,通过民主协商能够充分了解民情民意,从而及时调整政策措施及行为方式,实现市域社会治理的精细化,毕竟地方政府治理创新往往是地方政府针对回应公众意愿、解决公共事务发现的新需求新问题,通过改善地方政府公共服务质量而进行创新性改革。

二、实践与创新:台州基层民主协商的探索

(一)基层民主协商创新实践不断推进

台州是“民主恳谈”的发源地,在“八八战略”指引下,台州“民主恳谈”不断探索与发展,其外延已经从最初的村级向市级延伸,内涵也从初期的改进农村思想政治工作向基层民主政治建设的决策咨询方向深化,形成了集民主决策、民主管理、民主监督等多种形式于一体的新型民主制度。“民主恳谈”是温岭市原创的新型基层民主形式,其顺应了人民群众的民主愿望,促进了当地经济发展和社会和谐,拓展了我国民主政治的生长空间,是台州改革开放40多年来在政治领域的主要成果。在“民主恳谈”的基础上,台州不断开展基层民主治理创新,涌现出一大批优秀的基层民主治理实践形式。随着基层民主政治的发展,台州积极探索以统战促民主协商的实践形式,市委统战部围绕“谁具体抓协商、在哪里协商、与谁协商、协商什么、怎么协商、协商以后怎么办”等问题,积极探索构建了统战性“1+X+4”的广泛多层制度化且富有效率的基层民主协商“台州模式”。另外,综合性的基层民主政治实践还包括临海市的基层民主协商议事制度、黄岩区的“三化十二制”①等。其他基层民主治理创新实践还有如民主决策方面的村务大事民决制;民主管理方面的工资集体协商制度、社情民意工作室、同心会客室、圆桌会商、网络e政厅;民主监督方面的村务监督委员会、参与式预算、民主评议、民主听证会、功过簿等。与此同时,台州还积极挖掘优秀传统文化,增加基层社会治理新要素,助推基层民主治理,如乡规民约、新乡贤、合作社和“全科网格”等。这些农村基层民主形式,广泛吸引了群众的参与,方便了基层群众对公共事务的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,有力地促进了台州的民主政治建设,有效地维护了社会秩序,促进了社会的稳定和谐。

(二)基层民主协商治理格局日益完善

一是基层自治结构不断完善。在台州如雨后春笋般的基层民主政治创新实践的基础上,各种治理元素不断被发掘出来,并充分参与到基层民主治理过程中,发挥了巨大的作用。目前,各县(市、区)基本建立起了以党的基层组织为核心,以村民自治为基础,以村民议事会和乡贤联谊会为两翼,以村务监督委员会为辅助,以集体经济组织和农民合作组织为纽带,以各种社会服务组织为补充的立体化基层民主治理结构。二是探索构建“三治融合”的基层治理体系。多年来,台州各地不断从体制机制上探索创新社会治理,积极构建自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理体系。如今,台州全市村规民约(社区公约)、自治章程修订率已达到100%,自2018年开始实施《台州市民主法治村(社区)建设三年行动计划》,并以此为载体,全面推进基层法治建设,完善公共法律服务体系。截至2020年12月,全市已累计建成2304家农村文化礼堂,覆盖76%以上的农村人口,成为了文化引领乡村振兴、基层治理创新的重要载体。各县(市、区)也积极探索乡贤回归的渠道和方式,建立了乡贤理事会、乡贤联谊会等组织,充分发挥乡贤优势,参与基层民主治理,助力乡村振兴。三是网格化治理提供有效辅助。路桥区探索出“全科网格”,并以“全科网格”为底座,以“3+X+Y”为责任捆绑体系,以责任落实和责任追究体系为杠杆,以“N个体系”创新为支撑,打造基层社会治理模式。其特点在于通过利益驱动型的群众参与方式,或者以半职业化的群众动员方式,组织调动一支相对可靠的社会力量,在一定程度上具备了基层社会治理的“神经末梢”“毛细血管”“免疫系统”功能。四是社会组织参与基层治理。近年来,台州加快老年协会、农民经济合作组织、乡贤参事会等社会组织发展,同时,积极引入专业社会工作组织、志愿者组织等并引导其有序参与基层治理体系建设。如临海市积极培育和引导服务性、倡导性和支持性的社会组织积极参与社会治理,玉环市引入专业社工组织“天宜社工”,有效地推进了当地的社区建设及社会治理共同体重塑。五是党代会常任制使基层民主从党外向党内延伸。台州在全国率先在市—县(市、区)—乡镇(街道)三级全面试行党代会常任制,构建起了三级联动的“3+1”党代会常任制基本制度框架(“3”即党代会代表任期制、党代会年会制、党委会负责制,“1”即常任制运行机制)。在台州,逐步形成了以党内民主推动人民民主、以人民民主促进党内民主良性互动的局面。

(三)基层民主协商功能范围逐渐拓展

一是强化了基层民主治理的政治功能。台州一贯强调基层党组织在基层民主治理中的关键作用,如选派“第一书记”工作机制、“党建+”等,努力从制度、人才等方面强化基层党组织建设,通过加强党的思想建设和政治建设,提高基层党组织的战斗力。这些都在基层民主治理实践中发挥了显著的作用,契合了党建统领基层民主治理的发展趋势和新的规律。二是强化了基层民主治理的经济功能。村庄集体经济不仅能支持村庄的治理,良好的村庄治理也是集体经济存在的前提。完善基层民主治理机制与发展农村集体经济相辅相成,基层民主治理需要发展农村集体经济。基于此,台州市委、市政府大力发展壮大村级集体经济,印发了《关于实施消除集体经济薄弱村三年行动计划的通知》,并开展了消除集体经济薄弱村攻坚行动。三是强化了基层民主治理的生态功能。台州在习近平生态文明思想和“两山”理念指引下,狠抓生态治理,实施了“三改一拆”“五水共治”“千村示范、万村整治”等工程,将治理因子融入到乡村生态文明建设中,极大地改善了台州生态环境的面貌。四是强化了基层民主治理的文化功能。台州通过深入挖掘传统文化中有益的治理元素,有效地推动了乡村文化建设和文明乡风培育。通过村规民约的行为规制、新乡贤的嘉言懿行、农村文化礼堂的文化活动等措施,将传统文化中的治理元素与当下基层民主治理有机结合起来,产生了巨大的功效。

(四)基层民主协商制度平台日趋成熟

台州严格按照党的十八大、十九大和十八届三中全会、十九届四中全会作出的社会主义民主协商制度建设的重大战略部署,紧密结合自身民主政治建设的实践和经验,准确把握民主政治建设的规律,初步构建了完善的民主协商体系。在党内民主协商方面,台州把“民主恳谈”与党代会常任制相结合,明确党内“民主恳谈”是党委重大决策的必经程序,规定提交党委讨论决定的重大决策必须通过“民主恳谈”,相继发展形成了党代表工作室、党代表直通车、党组织“开放式”民主生活会等基层党内民主制度。在政党协商方面,台州由市委召集各民主党派,就经济社会发展有关重大问题开展专题协商议政。在人大协商方面,台州将“民主恳谈”与人大制度相结合,主要表现形式为参与式预算“民主恳谈”,近年来,台州又在全口径预算监督、预算监督方式创新、预算决算公开以及制度化规范化建设等方面进行了新探索。在政府协商方面,台州市政府及政府部门就规划调整、产业布局、板块开发、民生实事等重要公共政策和公共事务问计于民、协商决策,是政府与公众常态化的对话机制。在政协协商方面,台州将“民主恳谈”与人民政协履行职能相结合,围绕经济社会发展的重大问题和涉及社会公众切身利益的重大公共事项,深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。在基层组织协商方面,台州以村居、社区为主体,围绕本村居、本社区的村规民约制订、村庄规划调整、村级“三资”管理、农村公益事业等热点、难点、焦点问题,开展村居、社区组织与群众的对话沟通。在社会组织协商方面,台州由行业协会、商会、志愿服务组织、公益慈善组织、宗教团体等社会组织围绕本领域群众广泛关注的议题进行对话、沟通、协商,如工资集体协商制度等。在人民团体协商方面,台州各级党委、政府就人民群众关心的热点、难点问题,通过民主协商会、座谈会、情况通报会等渠道,与工会、共青团、妇联、工商联等人民团体充分进行沟通、对话、协商,听取意见、建议。

(五)基层民主治理结构更加健全

一是率先推行权力清单制度。早在2012年12月,台州就立足高点起步、市县联动,在具有行政执法权的46个市直部门和9个县(市、区)全面推进行政权力清单制度,开展行政权力清理、规范工作,让权力在阳光下运行,让干部群众在公开中监督,表明了台州地方政府推进改革、简政放权、依法行政的坚强决心和高度自觉。二是推进基层便民服务中心全覆盖。基层便民服务大厅就是便民服务平台到村(社区)的前移,解决的是与群众生产生活息息相关的事情。加强基层便民服务中心建设对于推动公共服务由城市向农村覆盖,进一步方便群众办事,保障和服务民生,进一步转变政府职能、提高行政效能、转变干部作风、密切党群关系、促进社会和谐、巩固党的执政基础等都具有十分重要的现实意义。早在2011年8月,台州全市135个乡镇(街道)和5190个村(社区)的便民服务中心就已全部建成。台州从基层便民服务中心建设开始,就着眼服务,立足机制建设和制度保障,要求各地做到统一建设标准、统一制度规范、统一资源整合的“三个统一”,积极打造标准化基层便民服务中心,全力提高服务水平和平台效率。三是加快推进基层治理“四平台”建设。台州通过综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性平台,致力于破解基层治理难题,给基层群众以实实在在的获得感。通过政府部门资源下移、保障下倾、力量下沉、服务下行,推动更多的资源向一线倾斜,使职权、力量等围着问题转、贴近群众干,真正实现“资源力量下乡镇、基层治理上水平”。

三、经验与启示:台州基层民主协商的升华

(一)党的全面领导是基层民主协商的根本保证

一是能确保基层民主协商的根本方向。台州在基层民主协商过程中,始终坚持党的全面领导,把党的领导贯穿于基层民主政治建设的全过程、各方面,确保基层民主协商始终沿着中国特色社会主义政治发展道路前进。二是能增强基层党组织战斗力,巩固基层基础。台州通过基层党组织和基层政权建设,大大提升了基层党组织的凝聚力和战斗力。如充分发挥乡镇(街道)党(工)委的龙头作用,推行“党建+”工作方式,增强调控力,强化社会治理和公共服务职能,把村(社区)党组织建成坚强前哨和堡垒,旗帜鲜明地加强对基层各类组织的领导,同时大力整顿软弱涣散的村(社区)党组织,建立健全不合格干部的退出机制。深化“强基惠民村村帮”、选派“第一书记”“驻村百晓”等做法,有效帮扶指导村级工作;深化推广“民主恳谈”、民主协商议事会等制度,扎实推进了基层民主政治建设。三是能增强基层干部的政治责任感和使命感。基层民主协商是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节,事关党的长期执政和国家长治久安,也是执政党的永恒课题。因此,在基层民主协商中始终坚持党的全面领导这一根本保证,能够大大提高基层干部的政治意识、政权意识、阵地意识,以高度的政治责任感和历史使命感,全面贯彻人民当家作主的要求,推进基层民主法治化、制度化。

(二)多元主体参与是基层民主协商的核心要义

在基层民主协商和民主治理的过程中,民众的参与是最核心也是最关键的要素。台州基层民主协商从创始之初,就强调群众的参与性。比如萌芽阶段的“农业农村现代化建设论坛”,就有150多位群众自发或受邀参加。其后在基层民主协商实践的不断创新中,参与的主体不断多元化,从普通群众到社会组织、社会团体、企业、乡贤等,逐渐实现利益相关者的全部涵盖。同时,参与讨论的范围也不断扩展,小到邻里纠纷,大到村庄发展,从村民个人、村庄集体到乡镇政府再到市级部门,充分实现了民主协商内容的广泛性。另外,参与渠道不断完善,微观层面上,各地积极开展的基层民主协商创新,为民众参与协商提供了多种多样的渠道,如“民主恳谈”会、圆桌会议、听证会、协商议事会等,民众可以通过这些渠道充分表达自己的意愿和诉求。在这一过程中,民众的民主意识和能力都得到了充分锻炼和提高,在民间已经形成了一种“民主的习惯”,民众参与民主协商的主动性和积极性都被有效地调动起来,甚至已经成为基层社会治理中一个不可绕过的程序。民主协商因其保障了民众的参与权而得以开展和落实,而民众的参与又反过来推动民主协商不断地发展和完善。

(三)不断开拓创新是基层民主协商的不竭动力

在党委、政府的组织引导下,台州各地的民主协商创新日益规范,更加理性,为台州民主协商的有序健康发展打下了坚实的基础,当前台州基层民主协商的创新依然在路上,始终能够不断涌现出优秀的创新实践。可以说,台州的民主协商已经进入一种新常态,即建立了一种群众事前参与基层公共事务决策、事中进行民主监督、事后进行民主评议的比较完整的民主形式,形成了集民主决策、民主管理、民主监督等多种形式于一体,以对话、协商为特征的新型民主治理模式。经过20多年的探索与发展,台州“民主恳谈”的外延已经从最初的镇、村级向市级延伸,从党外向党内延伸,从体制外向体制内延伸;“民主恳谈”内涵也从最初的以民主方式加强和改进农村思想政治工作向基层民主政治建设的决策咨询方向深化,从一般性事务的对话沟通向预算决算等核心方向深化,从“民主恳谈”向民主协商深化。台州的民主协商能够不断深化发展,就得益于台州各地不断地开拓创新,对民主协商实践进行补充和完善,其内涵和外延不断拓展,从而使其具有了强大的生命力和适应力,能够有效地保障基层民主治理的不断推进,充分发挥化解社会矛盾、协调各方利益、维护社会稳定等功能,推动着台州在走向善治的道路上大步前行。

(四)以人民为中心是基层民主协商的先导理念

从台州的发展历程中我们可以看出,基层民主协商具有很强的内生性,天然地包含了以人民为中心的发展思想,基层民主协商必然要求民众的参与、意见的表达和利益的博弈,而民主治理还包含了民众的决策、管理和监督,因此,基层民主政治与以人民为中心的发展思想是紧密地结合在一起的。而相对于政府治理模式来讲,其在实际操作过程中真正体现以人民为中心的民众导向经历了一个过程,最典型的就是从管理型政府向服务型政府的职能转型。“最多跑一次”真正从人民群众获得感的角度定义了改革的出发点,“最多跑一次”的主体是群众、市场、社会组织,将群众的获得感作为改革的最终价值取向,并通过对群众承诺的形式,倒逼政府对自身体制进行深入改革。此外,“最多跑一次”改革也实现了从行政权力到行政责任的转变,其以一种对群众承诺的方式,强化了政府的责任,而且这一改革不仅将权力做了减法,还将原先淡漠了的责任做了加法。这也显示出了政府贯彻服务理念,切实为人民服务的决心,充分体现出了政府的使命感,承担起了政府应该担负的责任,从群众最期盼、企业最闹心的事情中找到切入点,让人民群众体会到实实在在的获得感,也为打造责任政府、服务政府、为民政府提供了鲜活的经验。

(五)治理绩效提升是基层民主协商的关键目标

在制度运行过程中注重群众的参与、尊重群众的利益。通过基层民主协商,让民众的意见充分表达,做到“民事、民议、民决”,百姓的事由百姓商量着办,这样,民主协商就会抓住痛点,该干什么事不该干什么事,先干什么事后干什么事,分清轻重缓急、主要矛盾和次要矛盾。地方政府以法治思维和法治方式开展基层民主协商,保障了群众的知情权、表达权和决策权,使政府与群众之间建立起良性互动的机制,从而促进了决策的科学化和民主化,让群众在看得见的实惠中增强获得感。在制度实施过程中要解决群众实实在在的矛盾和问题。基层民主协商议事制度实施以后,临海市各乡镇(街道)、村(社区)都积极落实,引导群众充分参与各村(社区)设施、服务、秩序、安全、土地征用、财务收支等与村(居)民公共利益有关的事务的决策,有矛盾不回避,有问题不掩饰,有意见不搪塞,全部公开透明,通过充分协商讨论作出决策、予以解决,听老百姓说话,为老百姓谋事,使老百姓得益,让老百姓满意,有力地促进了经济发展和社会稳定。

(六)制度健全完善是基层民主协商的重要保障

民主协商的制度化包含两个维度:一是民主协商制度本身的建设和完善,二是对民主协商制度的认同。前者是首要基础,后者是重要保障,只有两者同步推进,才能真正推动基层民主协商制度的深化发展。在民主协商制度自身建设方面,台州注重民主协商程序的设计和制度的固化。温岭市的“民主恳谈”、临海市的基层民主协商议事制度等一系列创新之所以能够延续下来,并得到了进一步的完善和发展,一个重要原因就是这些制度在实施的时候普遍重视程序的设计和制度的规范,使其在运行过程中有制可依、有规可循,为其推广和深化提供了坚实的制度保障。在对民主协商制度的认同方面,首先是地方政府推行基层民主协商的出发点就是为了群众的利益,让群众广泛参与,保障了群众的权利,而群众也因此对该制度形成了认同和接纳,并且能够自觉践行。健全的制度本身就是一套完整的规则,这套规则能够为不同主体间的互动提供一种长期、稳定的心理预期和制度保障。

四、结语

民主协商是社会治理体系中的重要一环,也是推进市域社会治理现代化的重要动能,市域社会治理现代化亦对民主协商提出了新的要求。当前,基层民主协商进入到新的发展阶段,要注意规避基层协商民主的实践局限性、区域失衡性、发展内卷性等问题,以不断培育和扩大民主协商主体、拓展民主协商路径和形式、推进民主协商制度化常态化等措施,实现民主协商的广泛多层制度化发展,进一步推进市域社会治理现代化。

注释:

①“三化十二制”是台州市黄岩区长期坚持并不断完善的乡村治理制度体系。“三化”指村级组织规范化、村民自治法治化、村务监督民主化，“十二制”是指村级选举、民主决策、财务管理、村务公开等与“三化”相配套的12项操作制度。