抗战时期陕甘宁边区政权建设与社会治理的互动

张 波

(西安外国语大学马克思主义学院，陕西西安710128)

回首中国共产党走过的百年历程，陕甘宁边区时期是毋庸置疑的重要阶段。在此时期，中国共产党围绕“抗战”与“建国”的双重使命，建立了一整套全新的政治、经济、文化和社会管理体制。国内外研究者将其称之为“延安道路”或“延安模式”。(1)参见荣敬本《论延安的民主模式——话语模式和体制的比较研究》，西北大学出版社2004年版，第16-17页；马克·塞尔登《革命中的中国：延安道路》，社会科学文献出版社2002年版，第211页。纵观这些研究，边区的政权建设与社会治理是重点。相关研究多从“政权中心论”的视角切入，分析阐释中国共产党的政权建设与社会治理实践，认为中国共产党在政权建设方面进行的制度创新以及在乡村社会治理中探索形成的“延安经验”，[1]是中国共产党取得胜利的重要因素。(2)参见黄正林《中共在陕甘宁边区执政问题研究——以抗日民主政权和”三三制”为中心》，《中共党史研究》2017年第9期；杨东《乡村建设的延安道路》，《社会主义研究》2014年第6期。“社会中的国家”的研究路径则认为，[2]不仅国家在力图塑造社会，社会也在影响国家，在双方力量对比不断变动的过程中，相互促进与改变。因此，从政权与社会相互形塑的、动态的、过程取向的视角,探讨抗战时期中国共产党在陕甘宁边区进行的政权建设与社会治理实践，对当今的社会治理实践有一定的历史参考价值。

一、更名改制：边区政权建设的时代抉择

1935年10月，中共中央、中国工农红军陕甘支队到达吴起镇。初到陕北，对于陕北农村荒凉破败的景象，党内少数人十分悲观。聂荣臻指出，这是“统治阶级多年残酷统治压迫剥削的结果，同时也是多年战争来回拉锯造成的必然景象。只要路线纠正了，加强建设，根据地是可以恢复过来的”。[3]11月3日，中央政治局在下寺湾召开会议，决定成立中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处。西北苏区的政权机构、政权体制初步建立健全，为中国共产党在新的历史时期的局部执政做了重要的组织和人事准备。

华北事变爆发后，随着日本对中国侵略的加剧，中国社会的主要矛盾发生重大变化。此时，共产国际关于建立国际反法西斯统一战线的会议精神传达给了中共中央。政局的变化和来自共产国际的最新指示，促使中国共产党重新思考党的执政策略转变的问题。

1935年12月召开的瓦窑堡会议，正确分析了华北事变后国内阶级关系出现的新变化，确立了建立“最广泛的反日民族统一战线的(下层的与上层的)”策略方针。[4]在此方针指导下，为适应新的形势需要，中国共产党开始着手对苏维埃政权期间执行的政策进行改造。

1936年以后，国内民众反抗日本侵略的呼声不断高涨，国共两党的关系发生了微妙变化，建立抗日民族统一战线的时机出现。在共产国际执委会的指导下，中国共产党通过发表《中国共产党致中国国民党书》《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》等宣言，表明与国民党再次合作，反抗日本帝国主义侵略的态度。随后，西安事变的和平解决，使中国的政治时局发生重大转变，也推进了苏维埃工农民主政权更名改制的进程。

1937年2月，中国共产党发出《中共中央致中国国民党三中全会电》，做出了中共方面的“四项保证”，(3)四项保证的具体内容：(一)在全国范围内停止推翻国民政府之武装暴动方针；(二)苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导；(三)在特区政府区域内实行普选的彻底的民主制度；(四)停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。参见《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第14册，中央文献出版社2011年版，第38页。其中一项即“将苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导”。[5]

1937年9月6日，陕甘宁边区政府正式成立。边区政府成立后，根据国共两党关于国共合作的协议，中共中央着手对边区政权进行改制，改制后的政权由参议会、政府、法院三部分组成，时人将其称为“两权半”(4)所谓”两权半”的政权，即立法、行政的独立和司法的”半独立”。参见李维汉《回忆与研究》(下),中共党史资料出版社1986年版，第521页。的政权。在政权的最初运作过程中，因种种原因，中共党员在各级政权机关中所占比重极大，与中共倡导的抗日民主统一战线原则相悖，受到了国民党和国际社会方面的政治压力。如何组织政权，使其真正代表边区最广大民众的利益，在与国民党的较量中占据政治优势，赢得国际社会和国内各阶层的认可，成为摆在中国共产党面前一个亟需解决的新课题。

晋察冀边区抗日民主政权建设的经验以及延安县中区五乡组织征粮委员会的实践，给予中国共产党人以深刻启发。在深入总结经验的基础上，1940年3月，在为中共中央起草的党内指示中，毛泽东指出，为了建立“几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政，根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。[6]742这便是“三三制”的政权组织原则。随后，在中共高级干部会议上，毛泽东再次阐释了以此原则组织政权“将给全国以很大的影响，给全国抗日统一战线政权树立一个模型，因此，应为全党同志所深刻了解并坚决执行”。[6]7511940年3月，中国共产党开始在陇东、绥德分区和富县等新区，以“三三制”原则组建新区政权的实验。在得到比较良好的执行成效后，1941年5月，“三三制”原则载入边区政府具有宪法性质的《陕甘宁边区施政纲领》，成为正式的政权组织原则在整个边区推广执行。到1942年底，边区大部分县、乡政权都按照“三三制”原则进行了政权改革。

随后，中共中央又通过采取“精兵简政”等方式，进一步对边区政权进行改革，逐步建立起一个强大且运行有效的政权结构，形成党的一元领导与多元利益代表并行不悖的政权运行体制，中国共产党对边区社会的组织和领导能力不断增强，与国民党政权形成了鲜明对照。

二、政治领导：重塑政权组织的创新举措

抗战时期，中国共产党在陕甘宁边区的政权建设，其中心任务是围绕推动中国革命胜利展开的。对抗日民主政权进行以“三三制”为中心的建政改革，赋予群众以民主和自由的权利，是中国共产党依据各个阶级对待中国革命的不同态度以及中国革命发展的实际需要，对各种社会资源和社会利益进行重组与调整所采取的全新的政权组织形式。[7]但政权建设不是一蹴而就的，受到了来自不同层面的压力。首先，压力来自党内，尤其是从土地革命经历过来的中下级干部和一般工农党员中间。这些干部多是在革命斗争中成长起来的，在工作中，基本遵循经验主义原则办事。许多同志对地主士绅参加政权放心不下，“保存着一种狭隘的关门主义或宗派主义的错误思想”，[8]有些同志担心，县以下一般党员同志大多是工农分子，文化程度、办事能力、世故经验大都比地主士绅差得远，万一个别坏分子在区乡间因缘勾结，布置自己党羽，造成个人势力，回转头来欺压当地群众可又怎么办呢？[9]其次，压力来自农民，尤其是贫雇农方面。土地已分配地区的贫雇农，通过与中国共产党建立联盟，克服根深蒂固的宿命主义思想，与地主阶级划清界限，翻身成了主人。“三三制”政策使他们产生疑惑：“咱们流血搞起来的政权，又让地主豪绅跑进来，敢保不会上当？”[10]474在土地未经分配地区的贫苦农民，他们被剥削的程度，通过减租减息运动有所减轻，但并未彻底解除。因而他们从心理上对地主士绅阶级依然还很惧怕，对地主士绅阶级参加政权比较抗拒。再次，压力来自地主、富农和士绅方面。作为“三三制”政权要努力争取团结的中间力量，地主、富农和士绅对“三三制”政权也抱有不信任的态度。一部分较反动的地主，对“三三制”政策起初怀有不信任的态度，后来认识到中国共产党真正要推动政权改革，开始为维护自己的利益和地位，主动竞选；一部分较开明的士绅，对于基层政权机关中的工农积极分子和干部，抱有传统的成见，提议“要有一定的文化程度才能有被选举权”；[10]474富农对“三三制”政策则比较冷漠，原因在于，他们在经济方面同贫雇农和地主都有矛盾，但有一部分富农是依附于地主一边的。[10]475最后，压力来自汉奸、土匪、间谍、特务等反动力量。他们受日本帝国主义或国民党反动派的派遣，伺机从事破坏抗战动员、谋害党政军或人民团体的首长或工作人员、煽动或组织军队哗变，甚至袭击基层党政机关等各种扰乱边区政权稳定的反动活动，妄图将党对边区的领导扼杀于摇篮之中。

在各种社会力量与边区政权交锋的过程中，边区政权通过媒体报道等形式，加强对实施“三三制”重要意义的鼓动宣传，与此同时通过召开党外人士座谈会的方式，解决党外人士在政权机关“有职无权”的现象，[10]516不断解决与各种社会力量之间的矛盾和冲突、敌对和联盟关系。更为关键的是，通过在政权机关中设立党团组织的方式，强化党的政治领导，化解“党包办一切”的问题。[10]445中国共产党对抗日民主政权进行“三三制”改革，其初衷就是为了化解“党包办一切”的问题，[10]445建立各革命阶级的联合政权。在实行“三三制”后，边区广大干部和党员中广泛存在着“共产党员只占三分之一，将无法保证党的领导”思想误区。[10]390边区政权机关的主要领导人林伯渠、谢觉哉等纷纷撰文，强调党的领导主要靠“站在一切政治斗争的前头”，[10]448而不是“靠人多强迫人家跟着走”，[10]448“靠党的优势来把持包办”。[10]448为了保证和加强党对边区的政治领导，在实践中主要采取的举措是：一要改变作风，将党与政在工作上明确分开，特别是党对政府的领导，一定要经过党团的组织，“把党的政策党的决定，通过在政权机关中设立的党团组织的努力，把党的主张变成政府的主张，并使之见诸实行”；[11]二要选择政治上、工作能力上、同群众关系上、统一战线作风上的优秀党员进入政权机关，以党的正确政策及自己的工作模范去影响和团结党外人士。[12]通过加强政治领导这样一种全新的政权组织形式，中国共产党逐渐累积起重塑政权与社会力量的能力。

三、因应传统：开展社会治理的重要方针

中共中央和边区政权机关在局部执政时期，也谋求通过加强文化教育、改造陈规陋习等治理方式，改变边区社会风俗、倡导新型社会风尚，建立起人人平等的社会关系。但陕甘宁边区在社会发展阶段上可归属为经济落后的前工业社会，其经济以粗放型的种植农业为主，家庭是基本的生产单位，人们在此基础上形成的行为模式与思想观念，具有典型的“乡土性”(5)参见费孝通《乡土中国》，北京大学出版社2012年版，第26页。特征。面对中国共产党的社会改造政策与措施，看似弱势的社会与之产生强烈张力，促使中国共产党不得不作出改变，通过因应边区社会传统，以达到目的。现以农业互助合作改革为例，对此加以阐释。

在边区成立之前，陕北农村地区就存有传统的农业互助组织，典型的形式包括有“变工”、“扎工”、“唐将班子”等。通过这些偶发的、主要限于本族亲友之间的、带有急公好义色彩的劳动互助，农民维持着基本的生产生活。边区政府成立后，边区人民得到了休养生息的机会，在土地已分配地区，人民分得了土地。在土地未分配地区，由于执行减租减息政策，农民所受封建剥削减轻，生产积极性大幅提高。如何调剂农村劳动力，以提高农业生产效率的问题，在实际生活中凸显出来。为了帮助农民更好地发展生产，边区政府根据江西苏维埃政府时期的经验，开始对边区劳动力资源进行整合，“变工”“扎工”“唐将班子”等被取消，[13]319以乡和村为单位，组建起劳动互助社、义务耕田队、妇女生产小组等新的劳动互助组织。据统计，1939年共有249163人被组织参加到各类新建的互助组织当中，规模可谓非常庞大。[13]322

劳动互助组织建立起来了，但组织效能的发挥却差强人意。除帮助抗属进行农业劳作的义务耕田队得到抗属的支持拥护外，其他组织效能低下。究其原因，这种忽视边区个体经济基础，通过行政干预手段，建立起来的劳动互助组织，并不受农民欢迎，农民依然通过自己组织“变工”“扎工”的方式，进行农业生产。1940年以后，边区政府按照地缘方式组建，试图组织农民走集体劳动道路的新式劳动互助组织逐渐被农民“非正式”地取消了。

1942年底召开的西北局高级干部会议，确定了发展生产为边区的第一要务。而如何组织好劳动力又是发展生产的关键，党和边区政府再次面临如何有效整合劳动资源的艰巨任务。这一时期，边区政府汲取了前期劳动互助组织的教训，通过沿用传统的农民容易接受的“变工队”、“唐将班子”等名义，剔除其中不合理内容，从而使各种形式的劳动互助以空前的规模发展起来，旧的劳动互助形式取得了完全新的意义。(1)在各种劳动互助组织的领导方面，党员和乡村干部积极参与其中，发挥着模范推动作用，并注意在此过程中教育群众、团结群众。(2)照顾群众的传统行为习惯，从各地的实际情况和当地人民的需求出发，不要求采取千篇一律的固定形式，只要在实际中起到互助作用即可。(3)改造旧式劳动互助组织中不合理部分，使劳动互助具有了新民主主义经济的特点。如取消了“扎工”和“班子”中抽取的各种额外剥削、改造了迷信及不合理的习惯，代之以严格的劳动纪律，组织读报识字、教唱秧歌等娱乐活动，既增加了生产，又培养了群众的集体劳动习惯。

四、互动成效：政权与社会良性运转格局形成

抗战时期，在边区政权机关与各种社会力量的递归式关系互动中，经过不断的斗争和博弈，彼此之间的界限也在不断变动。根据乔尔·S·米格代尔关于政权(国家)能力的观点，(6)国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及以特定方式配置或运用资源四大能力。参见乔尔·米格代尔《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东译，江苏人民出版社2009年版，第5页。抗战时期中国共产党建立的局部执政政权已经处于权力光谱的较高一端。

首先，从渗入社会的方面看，形成了一个纵横交错的“权力组织网络”。[14]21边区的政权机关各有自己的组织系统，并在各级党组织的统一领导下，与另外两个系统紧密配合并向下深入社会，建立起可信赖的基层组织。作为边区立法机关的参议会，有县、区、乡三级，各级参议会选举产生同级政府，有监察、弹劾政府工作人员、议决重大事项之权。作为边区行政机关的政府，其组织系统则延伸到村一级。县政府由委员会、县长和各职能科室组成；乡政府由政府委员会和乡长组成，下设若干委员会，其委员由政府聘任，不脱产；行政(自然)村设村主任(村长)一人，由村民选举产生。司法机关有边区高等法院和各县地方法院两级(在地方法院设立前，司法处内设于县政府，在县长领导下掌管民刑案件的审理)。

与政权机关并行的另一领导系统是党的各级组织。中共中央西北局作为中共中央的派出机构和代表机关，全面负责中共中央政策在西北地区的贯彻实行，下设地委(特委、分区委)—县(市)委—乡(镇)委—村支部—党小组等组织，统一领导所属同级政权机关工作，以达到意志集中、力量集中。另外，各级政权机关中还建有党团组织，接受同级党委领导。

除了上述政权机关和党的组织系统之外，在人民群众中还建有农民救国会、妇女联合会、青年救国会、儿童团等群众自治组织。通过这些正式与非正式的组织系统，边区百分之八十以上的民众都被组织起来了，形成了一个纵横交错的“权力组织网络”。[14]21通过这样一个“权力的组织网络”，原来分散的、孤立的农村社区和农民群体被整合到正式的国家政权组织体系之中，党对政权和社会的领导和渗透力不断增强。

其次，从调节社会关系的方面看，构建起了一种新型的平等社会关系。中共中央到达陕北之前，作为中国最贫瘠、长期落后且人口稀少的地区之一，陕北人民处于严重的自然灾害困扰和封建剥削的压迫之中，土匪和军阀是本地特产。[15]631在社会关系上最突出的矛盾体现在三个方面：(1)地主与佃户的关系，集中在地租上；(2)债权人与债务人的关系，集中在利息上；(3)政府与被统治者的关系，集中在赋税上。中共中央到达陕北之后，针对以上情况，不仅废除了一切苛捐杂税，而且通过多种举措废除或减轻地主与佃户、债权人与债务人之间的剥削关系，帮助农民发展生产，改善生活。华北事变爆发后，国际国内时局发生重大变化，原苏维埃时期的土地政策已经不适合现实状况，但需保护作为抗日与生产基本力量的农民(包括雇农在内)的利益，以调动其参加抗战的积极性。为此，边区政府强调，在土地已分配地区要“保护边区人民由土地改革所得之利益”；[13]170在土地未经分配区域，实行“地主减租减息，农民交租交息”的土地政策。[13]1711942年1月28日，中共中央政治局通过《关于抗日根据地土地政策的决定》，再次强调抗战时期土地政策务须坚持的三项基本原则。(7)即：承认农民(雇农包括在内)是抗日与生产的基本力量；承认地主的大多数是有抗日要求的，一部分开明士绅是赞成民主改革的；承认资本主义生产方式是中国当时比较进步的生产方式。随后，边区展开彻底的减租查租运动，通过退租、勾账、换约、翻地等方式，使“过去不敢减”或“明减暗不减”的现象得到遏制，[13]279农民的权益得到切实保障。在这一过程中，地主、富农逐渐丧失对传统农村社区的控制权，在运动中涌现的贫雇农、新富农等开始在农村社区拥有更多的话语权和权威，成为党在重新整合后的乡村社会中的“代理人”。与此同时，在党的领导下，边区政府通过组织劳动互助合作，将分散的以家庭为单位的个体经营转到集体劳动生产关系中，不但提高了农业生产效率，而且有助于改变农民分散劳动的习惯，为新民主主义经济的发展创造条件；通过开展以冬学、夜校、识字班等为组织形式的各类社会教育，意图破除农村社区“意识形态的真空”状况，[16]其目的，是要在文化上、思想意识上动员全国人民为抗战建国而奋斗；通过废除缠足、改造“二流子”、禁止吸食鸦片等活动，在边区构建了一种新型社会关系，使边区社会成为人人为之向往的新民主主义建设的“示范区”。[17]

最后，从提取及配置运用资源的方面看，从单纯的“取之于民”，[18]67转向“取之于民和取之于己”两个方面来解决，[18]72减轻了人民负担，密切了党群关系。革命与战争是延安时期边区工作的两个基本特点，提取与配置资源支持抗战是边区政权机关的中心工作。如何协调和制衡有限资源在“军需”和“民用”之间的矛盾，考验着中国共产党的执政能力。以皖南事变为节点，边区政权机关在提取及配置运用资源方面可以划分为两个阶段。在皖南事变之前，主要依靠国内外爱国进步人士的捐款和南京国民政府拨给八路军的抗日经费，边区的财政状况尚可维持，甚至有所结余。因此，取之于民的部分较少，人民群众的生活较之前得到明显改善。皖南事变之后，随着日本对敌后抗日根据地的进攻加剧，国民党对边区进行全面封锁，不仅彻底中断对边区的拨款，海外华侨的捐助等各种外援也无法进入边区，边区的财政遭遇到空前的危机。在这样极端困难的情况之下，边区迫不得已加大了对人民征收和摊派各种资源的力度。征用牲口、募捐寒衣、羊毛税、救国公债等动员摊派，严重超出了人民群众的负担极限，人民群众中甚至产生了“雷公为什么不劈死毛泽东”的怨言，(8)参见中共中央文献研究室《毛泽东传》，中央文献出版社2012年版，第2051-2053页。党群关系变得疏离。危急关头，中共西北局于1942年12月召开陕甘宁边区高干会议。毛泽东在会议报告中既批判了部分同志不顾战争需要，单纯地强调政府应施“仁政”的错误观点，[18]8也批驳了不顾人民困难，只顾政府和军队需要，竭泽而渔，诛求无已的错误做法，确立了“发展经济，保障供给”的财政经济工作总方针。[18]17轰轰烈烈的大生产运动在党政机关、部队、学校全面展开，毛泽东、周恩来、林伯渠等领导人也纷纷加入。大生产运动的经济溢出效应是明显的，1943年底，除个别单位外，绝大多数机关解决了吃饭、穿衣等基本生活问题，边区不仅走出了生存危机，而且如一位外国学者所言，“中国共产党可以重新获得人民的支持或接受，并确立一种坚定的自信心”。[15]747

抗战时期中国共产党在陕甘宁边区的政权建设和社会治理如何展开？需要跳出既有研究中“政权中心论”的视角，从“社会中的国家”的研究路径，去透视陕甘宁边区的政权建设与社会治理实践。研究发现，抗战时期中共中央和陕甘宁边区政府按照自己的意图对政权和社会进行规范和塑造的同时,也与边区社会内部的不同阶层和传统习惯之间产生张力与冲突，双方在相互博弈、互相吸纳的过程中，最终互相改变。也正是因为在政权建设和社会治理中，解决好了与不同层面的社会力量之间的关系，利用并改造边区社会的传统习惯，才使得中国共产党获得了足以战胜一切困难的力量。在我们推进国家治理体系与治理能力现代化建设的当下，汲取延安时期中国共产党进行政权建设和社会治理的经验，通过全面从严治党、全面依法治国、全面深化改革等举措，不断增强建设具备较强社会控制能力的“强国家”，[19]20以及通过构建“社会治理共同体”，[20]激发社会中蕴含的积极治理要素，实现基层社会从“治理末梢”向“治理中枢”的转变，以形成“强国家——强社会”的善治格局，[19]18从而实现国家治理体系与治理能力的现代化，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦，这应该是对克罗齐所谓“一切真历史都是当代史”的最佳诠释。[21]