多源流理论视角下三孩政策的议程设定分析

施清雯

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

受20世纪80年代计划生育背景下严格人口管控政策的影响，我国民众的生育意愿减弱，生育率持续走低，出现了少子化、人口老龄化等问题。为了鼓励生育，增加人口活力同时缓解老龄化，国家先后出台了许多政策，放开生育管控。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，正式出台三孩政策，即实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套措施。三孩政策的政策之窗是如何打开、政策议程是如何被最终建立起来的过程值得我们探讨，而金登的多源流理论模型阐述了问题流、政策流、政治流以及三者耦合、政策之窗开启的过程，可以帮助研究政策议程设立。

一、文献综述

（一）生育政策研究现状

国外关于人口及生育研究的代表理论包括马尔萨斯人口论、近代社会学派、生物学派和数理学派人口理论、当代西方人口增长控制学说、当代西方生育经济学说等。一般而言，立足梳理和分析本国生育政策的学者居多，沃尔夫斯特冈介绍了德国的人口生育政策，理查德·利特阐述了新加坡的人口生育政策的变化。也有学者从比较研究的视角研究不同国家和地区的生育政策，桑德拉·苏亚雷斯基于经济全球化的背景比较了爱尔兰和新加坡的生育政策，认为生育政策由三个政治变量形成：主导党巩固、国家建设和利益集团政治。对于老龄化带来的问题以及对人口生育政策的影响，日本学者Kojima H通过实证调研分析，阐述了间接生育政策和综合家庭政策在提高生育率方面比人口政策更有效。此外，学者们也会将生育政策与难民政策、性别平等和社会保障等议题联系起来，例如凯瑟琳·H·特尼斯和雷切尔·苏利文·罗宾逊重点关注了撒哈拉以南的非洲国家的生育政策和难民政策；韩国学者宋多英从两性平等角度评价低生育率和老龄化社会计划和替代战略，为韩国社会可持续发展提供了性别平等低生育率政策的方向和详细的替代方案；尼古拉斯·库达契尔等人从社会保障改革角度讨论了中国的人口生育政策。

国内学者对于人口生育政策的研究，可以分为三孩政策出台前和出台后。在三孩政策之前，学术界主要讨论的大多是对计划生育政策调整的反思和探讨二孩政策的影响。石智雷分析了计划生育政策对我国家庭发展能力的影响，认为其限制了家庭生育选择的权利并且改变了我国的家庭结构。徐俊由“单独二孩”政策反思了计划生育带来的影响及我国为之付出的社会代价。石人炳和陈宁对我国生育政策的调整做出了评估，认为“单独二孩”和“全面二孩”政策虽然从短期看有明显的效果，但中长期而言还是无法满足我国人口发展的需求。三孩政策出台后，学术界的研究主要集中在分析其社会影响，以及阐述如何加强三孩政策的配套措施。刘中一提出要增强生育政策包容性，应该结合实际情况建立健全相应的实现机制。王军和李向梅认为三孩政策下民众生育意愿很可能继续下行，主张需要尽早考虑完全取消生育限制并择机实行鼓励生育的人口政策。张翼通过分析未来生育率变化趋势，设计了短期防止生育率继续下滑、中期维持并波动提升生育率、长期旨在建构生育友好型社会这三个制度红利的释放目标。

（二）研究述评

国内外学术界对于人口生育政策的文献研究卷帙浩繁，从严格把控人口数量的计划生育政策到现如今相对宽松的生育政策都做了详尽的研究，然而，已有的研究成果也存在一些不足。首先这些研究中针对生育政策的文献大多数是从整个国家的较为宏观的角度出发的，但结合具体的地区、嵌入具体的社会文化环境情境的研究不多。其次针对生育政策实施后的影响的研究较多，即政策评估型的文献占主体，而探讨政策议程是如何被建立起来的研究较少。尤其是三孩政策出台后，研究成果基本上无外乎是对其社会影响的评价，以及分析如何加强配套措施等，基本没有对三孩政策的政策过程前端的研究。

本文运用多源流模型剖析三孩政策的议程设立过程的研究意义在于，一是由于多源流理论模型起源于西方，在我国学术界被用来剖析生育政策的非常有限。二是学术界研究人口生育政策多从经济学、人口学的角度切入，用社会学和公共政策学等相关理论视角分析的研究很少。本文涉及了对政策出台前的社会文化环境、政策背景、政治与经济环境的描述和说明，嵌入多源流理论分析三孩政策的议程设立，弥补了学术界对生育政策的政策过程前端研究的不足。

二、多源流模型：政策议程的分析框架

1951年拉斯韦尔在《政策科学》一书中提出政策科学的概念后，公共政策分析慢慢进入到人们的视野。多源流模型是由美国密歇根大学的约翰·金登教授于1995年在其名为《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的著名理论模型，该模型旨在回答一个社会问题为什么会被决策者关注、决策是如何被制定出来的，以及一项政策是如何一步一步走向终结等一系列问题，对于政策过程的研究发展有着深刻的意义。

（一）理论渊源：对垃圾桶模型的修正

1972年迈克尔·科恩、詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森等人提出了“组织选择的垃圾桶模型”，该模型假设：在组织化的无序状态下，问题、解决方案、参与者和选择机会四大源流独立地流入组织结构。这个组织结构又受到净能量承载量、进入结构、决策结构和能量分布四个变量的影响。因此时间段、决策方案数、源流经过四大变量的筛选、汇聚，最后产生决策结果。金登在西蒙的有限理性论断的基础上对该垃圾桶模型作了修正，将其运用在美国联邦政府内部的政策出台中，提出多源流理论模型。多源流模型虽然是建立在垃圾桶模型的基础上的，却将公共政策阶段分析的触角又伸向前一步，其表现为破解了垃圾桶模型“决策活动有组织的无政府状态”这一模糊性命题，并将四源流变为三源流，即问题溪流、政策溪流和政治溪流，此外政策之窗对三源流的耦合也发挥了重要的作用。

（二）内涵阐释：三源流与政策之窗

金登的多源流理论模型中的三源流包括问题源流、政策源流、政治源流。问题源流指的是对问题的发现和界定，包括积弊已久的社会问题和时事热点、焦点事件等，用针对某一问题的各种数据、关键指标、符号、焦点事件、项目反馈等来反映问题的严重性。政策源流包括专家学者及其他相关人士提出的政策、方案、计划等，“政策原汤”中漂浮着各种政策建议或政策主张，这些政策并不是在很短的时间内就能取得公众的关注和重视，需要不断地讨论、润色、修改，并且由相关专业人士不断地说服和软化公众或政策反对者。此外，政策建议也并非一成不变地存在于政策溪流之中，它们会随着时局的变化相应地漂入或漂出，不契合时局的建议将漂出政策原汤，淡出人们的视野，相反，适应发展的新办法也会漂入。政治源流包括国民情绪、政府或国会的更替、利益集团的压力运动、选举结果等。公民、国会、官员、利益集团等多元行动者在政治中都以各自的方式表达自身利益诉求，同时相互博弈，寻求政治妥协和利益平衡。

该模型中的问题流、政策流和政治流是相互独立地运作，只有在某个关键时间节点才会发生例外，即政策之窗短暂地开启。在此之际，公民、国会、官员、利益集团等精明的“政策企业家”们便会抓住机会，将三源流汇聚凝结，实现源流耦合，最终设立政策议程，实现政策变迁，如若不能成功抓住时机，政策之窗将会很快地关闭。因此，问题流、政策流和政治流的耦合具有随机性、松散性、不确定性和动态性。综上，如图1所示，问题源流中的要素有数据与指标、焦点事件与信息反馈等，政策源流中各种政策建议经不断讨论、修改、完善，由相关专业人士说服和软化外界公众，政治源流中主要包含国民情绪、政府更迭、利益集团压力等，三源流在政策之窗开启之际被“政策企业家”汇聚，实现耦合，最终建立政策议程。

图1 多源流分析架构（图片来源：作者自绘）

三、三孩政策的背景介绍

回顾我国人口生育政策的发展历程，大致经历了独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策、“单独二孩”政策、“全面二孩”政策和三孩政策，如表1所示。

表1 我国生育政策发展变迁表（图表来源：作者自绘）

（一）严格管控阶段

新中国成立之前我国历经了战争、饥荒和自然灾害，人口数量急剧下降，然而在恢复国民经济时期，劳动人口成为至关重要的因素，因此国家为了人丁兴旺，鼓励生育，导致人口大规模增多。全国人口的快速反弹导致了人口与当时经济资源的不匹配，因此亟待出台政策加以控制。到了20世纪七八十年代，我国便开始全面地推行计划生育政策。作为我国当时的一项基本国策，计划生育政策有着持续而深远的影响。在计划生育政策初期阶段，我国实行的是严格的人口管控政策，具有强制性和不可违抗性。为了控制人口数量，提倡一对夫妇只生育一个子女，此为“独生子女政策”的开端。

（二）渐进调整阶段

由于独生子女政策在推行之后暴露出诸多弊端，如独生子女家庭结构问题、失独家庭问题，再如经济发展困难的农村地区在“一孩”政策下缺少男性劳动力等问题，使得国家在对于困难农村家庭实施“一孩半”或“开口子”政策，即若第一胎为女孩，那么隔规定的年限之后可以申请生育二胎，但第一胎为男孩则不可以申请生育二胎。此外，独生子女随父姓还是随母姓容易闹得家庭不和谐，因此之后的政策松绑体现在实施夫妻双方都是独生子女的家庭可以生两个孩子的政策，即“双独二孩”政策。在此铺垫下，又启动了“单独二孩”政策，即夫妻双方中只要有一个是独生子女的家庭便可以申请生育第二个孩子，此为生育政策逐渐调整的阶段。

（三）全面放开阶段

国家为放松人口管控而实施的“单独二孩”政策似乎并没有受到公众的广泛响应，与此同时，社会上还出现了老龄化问题、人口红利减退、性别比例失衡、人口结构逆自然化和生育意愿降低等问题。为了应对“单独二孩”政策遇冷，进一步鼓励生育，国家又提出了“全面二孩”政策，即只要是合法夫妻，不管是否是独生子女，都有生育二孩的权利。此后，为了继续积极应对人口老龄化问题，国家又出台三孩政策，即一对夫妻可以生育三个孩子，标志着国家进一步放开生育管控，鼓励国人生育。

四、多源流模型的嵌入分析

（一）问题源流：问题如何引发关注

多源流模型中的问题源流解释了为什么有些问题可以引发政府或有关当局的关注，进而提上议事日程，而其他一些却被忽视。结合三孩政策，放开三孩缘何在诸多纷繁复杂的社会问题中引发注意，其中有哪些积弊已久的难题，又有哪些指标可以反映问题的严重性，都值得研究与分析。

1.人口老龄化。对于老龄化社会的界定标准可以借鉴联合国的观点，若全社会人口中65周岁及以上的老年人比重超过7%，或者60周岁以上的老年人口比重超过10%，那么便步入了老龄化社会。根据2010年第六次人口普查数据显示，我国65周岁及以上人口为11883万人，占总人口比重的8.87%，显然证明我国早已迈入老龄化国家。然而截至2020年，第七次人口普查数据显示，我国65岁以上的人口数达190635280人，占总人口的13.5%（见表2），已经远超老龄化指标，且老龄人口比重对比六普增长了近5个百分点。人口老龄化带来的影响主要有以下两点：

表2 2020年年末人口数及其构成单位：人、%

其一，养老体系不堪重负。随着医疗技术的发展和社会保障的日益健全，人们的平均寿命也更长。根据国家统计局数据显示，截至2019年我国参加养老保险人数已达43487.9万人，离退人员参加养老保险人数为12310.4万人。不仅养老金面临压力甚至亏空，养老机构和相关养老服务设施的供给也不堪重负，截至2019年年末，全国共有养老机构3.4万个，养老服务床位761.4万张。

其二，劳动力资源萎缩。根据国家统计局2021年的数据，2020年末我国在15-59岁之间的劳动年龄人口数为894376020人，占总人口数的63.35%（见表2），较2019年占比下降了0.65个百分比。由此可见，我国的劳动年龄人口数正在下降，揭示了我国劳动力资源正在萎缩，人口红利正在消退，人口结构逆自然化，这将给中国的经济发展带来巨大的冲击，按照国家统计局的预测，可能不到2030年，我国劳动力将出现“负债”局面。

2.独生子女家庭结构问题。独生子女政策使得独生子女家庭在一段时期内成为中国社会的主流家庭结构，然而这种家庭结构可能存在较大的风险。首先体现在独生子女的性格和心理健康发展方面，他们也许会因父母的溺爱而性格软弱、脾气暴躁，心理健康也可能出现问题。其次便是令人痛心疾首的失独家庭问题，即独生子女去世，夫妻不再生育，独生子女政策使失独家庭一生走不出阴霾。最后这种家庭结构的弊端表现在独生子女成年后的养老与生活压力上，正常情况下，一对夫妻要养育四个老人和一到两个孩子，生活成本变高，生活压力巨大，导致不敢生或不敢多生。

（二）政策源流：政策建议如何漂进漂出

三孩政策出台前，围绕这一问题的各种政策建议就不断地涌现出来。政策源流的主导者通过提出政策方案决定了“政策原汤”的口味，即到底生育政策要往什么方向发展，公众则是他们说服“软化”的对象，专业人士需要不断向外界输出自己的政策观点，说服大众并取得支持。政策源流中的备选方案不是静止的，即有没有必要实行三孩政策等观点会随着时局变化适时地漂进或漂出决策者的视野，不同政策方案相互斡旋博弈，决策者和公众也会在各种政策之间斟酌。

1.技术可行性和价值可接受性。政策方案的选择历程呈现出“思想在政策源流中四处漂浮的画面”，是否兼具技术可行性和价值可接受性是政策建议能否继续漂浮在政策源流中的关键。技术可行性从工具理性的视角出发，运用科学技术及先进的测量工具对一项生育政策下的生育成本、生育率、人口总量和结构、人口资源承载力和人口变动趋势等变量进行评估，不具备技术可行性的政策建议将漂出政策源流。价值可接受性则从价值理性的角度出发探讨政策的调整和实施可能带来的伦理道德问题，如实行三孩政策是否遵循了以人为本的理念，保障了人们的生育自由权利，能够缓解失独家庭的痛苦等。因此，不同的政策方案在博弈的过程中，只有兼具技术可行性和价值可接受性才不容易被轻易淘汰，漂出“政策原汤”。

2.政策博弈与备选方案输出。回顾三孩政策出台前的一段时间，全国人大代表朱列玉在2018年两会期间就提出议案，建议放开三胎政策，由于当时已经实行了两年多的“全面二孩”政策，我国人口出生总量和出生率不升反降，因此他认为尽早出台三孩政策才能使全国人口保持稳中有升。然而，有些专家不是很看好三孩政策，认为三孩政策意义并不大，复旦大学社会发展与公共政策学院人口研究所的彭希哲教授就持有这样的看法。事实上，许多学者也指出现今的住房、医疗和教育等生活成本不断攀升，即使三胎政策不想生的还是不会生，一时间，关于是否要推行三胎政策的争议很大。2020年10月至12月，恒大研究院的任泽平建议在“十四五”期间需尽快出台三胎政策，理由是当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期，原本不想生的不会生，但放开三孩能让想生的人生，也符合我国渐进式改革和增量化改革的内涵要求。虽然建议了许多次，但国家卫健委和计生委始终没有正面回应是否要放开三胎政策。终于在2021年5月11日，国家统计局发布第七次人口普查结果，三孩政策才正式且快速地漂入决策者的视野。

（三）政治源流：政治环境有何变化

政治源流是多源流理论模型中政策议程设立的关键一环，流淌在政治溪流里的主要包括国民情绪、政府或国会的更迭、选举结果等，这些要素构成政治气候的变化，为三孩政策提上政策议程营造了良好的政治环境。

1.国内的政治氛围。三孩政策出台前夕，全国范围内对于呼吁政策的国民情绪虽然不如“全面二孩”政策出台前那样高涨，但国内明显形成了较为浓厚的鼓励生育的氛围。面对持续低迷的人口出生率，全国多地相继出台“催生”政策。自2018年起辽宁省便对生育二孩的家庭给予物质和其他方面的奖励，湖北、新疆等地也纷纷出手，出台积极的生育政策，完善配套设施如延长产假、生育补贴等，陕西省则明确表示，要适时全面放开计划生育。虽然当时三孩政策还没有正式出台，但在某些程度上不少地区已经对生育三孩及三孩以上的家庭不再限制，比如生育三孩不再需要缴纳社会抚养费，一些社会补助、政策优惠、免费项目等，三孩家庭也同样可以享有。全国范围内的这些举措为国内三孩政策的到来营造了良好的政治环境，也是放开三孩的铺垫。

2.执政党的执政理念。中国共产党作为执政党，共产党的意志和理念对于政策走向起指示性和决定性作用。2020年11月的“十四五”规划建议中明确了，要实施积极应对人口老龄化国家战略，增强生育政策的包容性。实际上，我国从“十三五”规划中指出要“制定科学的人口发展战略”开始，应对老龄化和改善人口战略等问题就频频出现在各种政策建议中，体现出执政党对人口问题和生育政策的充分重视。从独生子女政策到放开二孩再到放开三孩，生育政策的转变体现了执政党以人为本和对人性的关怀。彻底放开三孩政策是对人们生育自由权的保障，是顺从民意的表现，有利于实现社会稳定，促进社会公平正义，促进政府职能转型，强化公共服务职能并实现从统治型、管理型政府向服务型政府转变。执政党对于人口生育政策的执政理念很大程度上促使了三孩政策的顺利出台，是三孩政策议程得以建立的至关重要的一个影响因素。

（四）政策之窗开启：三源流耦合实现

金登认为上述三源流是彼此独立的，任意一个源流的形成和运作都不依赖另外两个，然而只有在关键时刻，三条源流才能被政治企业家聚合到一起，此时政策之窗便会短暂地打开。若这时精明的政治企业家们能抓住时机，便可以顺利促进政策议程的设立，若不能在短时间内把握政策之窗开启的机会，议程就会被搁置，等待下一次政策之窗的开启。

1.政治企业家的构成。三源流不会自动聚合，需要政治企业家们的推动才能实现，因此政治企业家在三源流的耦合和最终的政策议程设立中扮演着极其重要的角色，他们的身份是不确定的，包括普通公民、民间意见领袖、人大代表、专家学者、政府智囊机构工作人员和国家领导人等。

首先是普通公民的参与，从全面二孩到放开三孩，公众可以借助互联网和新媒体表达自己的观点，线上线下实现公民参与决策，影响政策决策的出台。其次是人大代表和民间意见领袖，人大代表反映人民的呼声，民间意见领袖往往也是民意的集中代表。再次是专家学者和政府工作人员，作为政治企业家的重要组成部分，人口学专家和政府智库的工作人员是最为活跃的思想智慧源头之一。最后是国家领导人发挥的关键性作用，领导人的政策倾向很大意义上促成了三孩政策议程的设定。

2.政策窗口的开启。只有在关键时候当特定的“机会之窗”打开时，条件完备的三源流才能实现耦合，并且三条源流缺一不可，即“足够严重的问题、成型的政策方案和适合的政治氛围”这三条只要有一条不完备，就不能实现多源流的耦合。政策之窗包括问题窗口和政治窗口，因为机会窗口的开启往往是因为紧迫的问题或是政治源流中的重大事件，其中问题窗口往往是不可预测的，政治窗口大部分是可预测的。

2021年5月11日，国家统计局局长宁喆公布了第七次人口普查数据，暴露了我国严重的老龄化问题和当今人口和生育方面的其他问题，一定意义上开启了政策之窗的问题窗口。2021年5月31日，习近平总书记主持的中共中央政治局召开会议，听取了我国“十四五”时期如何应对人口老龄化的举措汇报，审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》并指出，为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。此举则是开启了政策之窗的政治窗口。在问题窗口和政治窗口的双重作用下，政策之窗被打开，三孩政策议程得以建立。

五、反思与讨论

1.政策的过渡性。回顾我国生育政策的发展变化史，从计划生育政策到三孩政策，通过总结规律我们不难发现，政策口子是越开越大的，国家对民众的生育是越来越放宽的。事实上，无论是三孩还是二孩，政策要旨是一致的，都是为了积极应对人口老龄化，只不过是不同时期在具体政策上的规定不同。我国推行渐进式改革和增量化发展，很好地体现在了生育政策的制定上，实施渐进式生育政策，逐步放开而并非一下对人口生育不加限制。因此，无论是二孩还是三孩政策，抑或是未来还可能会有的四孩、五孩政策，都并非生育政策的终点，多孩政策的出台只是过渡性、阶段性的，政策总是会向放开生育演化。

2.生育权的回归。在探讨多孩政策出台后的政策影响时，研究者们通常会发现，即使不断放开生育仍然收效甚微，没有很好地达成理想中提高人口生育率的政策目标。为何在近些年不断放开生育后我国的生育率仍然没有显著提高，为何出生人口数仍在下降，究其原因：其一，生育旺盛期育龄妇女的规模下降，生育年龄也有所推迟。其二，人们的婚育观念改变，养儿防老、多子多福的传统观念已经渐渐淡出人们的视野，不少家庭选择少生、优生。其三，新冠疫情打乱了人们的婚育计划，疫情给年轻人的住房、就业、医疗、教育等都带来了影响，不少人碍于疫情带来的冲击取消了婚育计划。故在现今的经济形势和社会背景下，即便推行四孩、五孩政策，我国的人口出生率仍然应该是处于平稳的状态，人口老龄化这一严重问题仍不会发生太大改变。

公民的生育权作为一项基本的人权是与生俱来的，是先于国家和法律发生的权利。过去严格的计划生育政策（如独生子女政策）虽然是结合当时社会背景制定的策略方针，但是在某种程度上来说是对公民生育权的剥夺。生育权既然作为一项基本人权，就应该遵循以人为本的原则回归民众本身，民众不应强制被规定应该或必须生育几个孩子。与其一味地加以行政许可，不如彻底放开，不做限制。因此，应把生育权还给生育者，不再做行政许可，事实证明国家也正在朝这个方向前进，生育权利也正逐步地回归正常家庭。我们期待随着社会理性文明的发展和民众素质的日益提高，人们将会有能力结合自身家庭情况合理评估生育几孩，真正地实现生育自由。●