跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架研究

罗树昭 陶燕君 陆小丽 杨思雅

（1.中国人民银行南宁中心支行，广西 南宁 530028；2.中国人民银行柳州市中心支行，广西 柳州 545001）

一、引言

2008年全球金融危机之后，针对危机中暴露出的监管缺位问题，在金融监管中引入宏观审慎管理逐渐成为世界各国共识。IMF和OECD都重新认识到跨境资本流动管理的必要性，特别是宏观审慎监管在系统性金融风险防范中的重要性，并在原有资本流动管理工具中都引入了审慎管理工具。面对日趋复杂的跨境资本流动形势，我国也开始探索运用逆周期的宏观审慎管理理念来防范跨境资本流动可能带来的系统性风险。2018年6月，中国人民银行潘功胜副行长在第十届陆家嘴论坛提出，要健全跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的监管框架；2019年1月，国家外汇管理局正式提出构建“宏观审慎+微观监管”两位一体的外汇管理体系，并从宏观和微观两方面陆续推出相关政策措施，不断探索强化微观监管制度的同时构建宏观审慎管理制度框架，以实现更为及时、有效的跨境资本流动管理。在此背景下，为切实防范跨境资金流动风险，亟须在总结前期实践经验基础上，对当前宏观审慎管理及微观监管政策实践效果进行梳理、评估，提出更具针对性的建议。

二、“宏观审慎+微观监管”管理框架的发展

（一）宏观审慎管理和微观监管的内涵

1.宏观审慎管理。“宏观审慎”一词最早出现在20世纪70年代末国际清算银行和英国央行的未公开文件，1979年，时任欧洲货币委员会主席和国际清算银行顾问的亚历山大·朗法拉斯在一次政策讨论中首次提出要更多关注系统性金融风险，并主张在微观监管的基础上增加宏观审慎管理。1986年，国际清算银行将其作为一项政策加以讨论，其目的是保障整个金融系统以及支付机制的安全和稳健。1997年亚洲金融危机爆发后，宏观审慎的含义得到拓展，逐步形成一种不同于微观审慎但与之并立的监管理念。国际清算银行总裁Crockett（2001）首次对其概念进行了界定，提出宏观审慎监管着眼于金融体系整体，目标是限制金融危机的成本。Borio（2005）首次提出了金融监管的宏观审慎框架的构建问题，在Crockett的基础上对宏观审慎监管和微观监管进行了详细区分，并提出宏观审慎监管应关注时间维度、空间维度两个方面及其不同的政策。White（2006）提出了宏观审慎政策的框架问题。在2008年金融危机后，宏观审慎的重要性进一步提高，从一种监管视角上升为与货币政策和财政政策相并列的政策选项。建立有效的宏观审慎政策框架已成为G20、欧盟、IMF和其他相关组织的主要目标之一。目前，宏观审慎管理的内涵已远远超出宏观审慎监管的范畴，成为一种包括明确政策目标、风险评估标准、政策工具、治理架构和危机救助机制等一系列组合的政策框架。在中国，“宏观审慎管理”常与“宏观审慎政策”同时使用，作为制定金融监管规则和落实监管的统称。《OECD国际资本流动通则（2019年修订）》指出，宏观审慎政策是应对跨境资本无序波动的主要政策之一。

2.微观监管。微观监管是为了防范个体风险，以确保单个机构稳健运营为目标而实施的各项政策、措施、法规等，是当前普遍采用的监管方式。微观监管的典型表述可见于1997年巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》。其监管重点是维护个体机构的稳定性，纠正由于信息不对称和权责不对称所造成的市场失灵。在这种观点下，监管部门普遍侧重个体机构安全，缺乏宏观层面的风险防范。此后1988年推出的《巴塞尔协议I》和2004年推出的《巴塞尔协议II》均可视为对微观监管政策的不断完善。这些协议的内容是针对银行资本结构、风险加权计算和资本充足率等监管规则和实施细节的一系列国际标准。在2008年全球金融危机之前，微观监管是金融监管的主流视角，强调单家机构风险防范，忽视经济学上的“合成谬误”。

3.宏观审慎监管与微观监管的关系。宏观审慎监管与微观监管既有区别又有联系，二者既能相辅相成提高监管效果，也可能相互削弱监管效能，因此只有将二者有机结合，才能实现最佳监管成效。一方面，宏观审慎监管与微观监管存在明显差别，即出现时间、监管目标和监管层面不同。从出现时间上看，微观监管是在宏观审慎监管概念提出之前普遍采用的金融监管方式。从监管目标看，微观监管是为了防范个体风险，即为了防范个体经营过程中所面临的各类风险，以确保单个金融机构稳健运营为目标；而宏观审慎监管是为了防范系统性风险，即为了维护整个金融体系的稳定，防范由金融体系市场行为顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，维护货币和金融体系的稳定。从监管层面看，微观监管是自下而上实施，而宏观审慎监管是自上而下推行。另一方面，宏观审慎监管与微观监管目标一致、互为补充且相互依存。首先，二者最终目标都是为了防范金融风险，维护金融稳定。其次，二者风险控制手段相互渗透，互为补充。微观监管是宏观审慎监管的基础，宏观审慎监管是对微观监管的升华，填补宏观经济政策（财政政策和货币政策）和微观审慎监管之间的鸿沟。第三，二者既不能割裂更不能对立，离开任何一方都难以确保实现金融体系稳定。自下而上的微观监管关注单个机构的稳定性，但微观监管的汇总不能自动实现宏观审慎监管；自上而下的宏观审慎监管，通过设计一个审慎框架，减少系统性事件发生的可能性，但不能保证单个机构在微观层面上不发生危机。因此，单采取任何一种监管方式都有失偏颇。只有将二者有机结合，建立完善的“两位一体”制度框架，才能实现对风险的有效识别、全面管理并提升监管效能。

（二）“宏观审慎+微观监管”管理框架的现有研究

1.政策理论研究方面。国外对跨境资本流动管理的理论研究较早，研究领域涵盖跨境资本流动的影响因素、措施及其有效性等，部分学者研究发现资本流动宏观审慎管理在跨境资本流动管理中发挥了作用。如Ahnert et al.（2018）发现外汇宏观审慎监管降低了银行对汇率变动的敏感性和应对全球金融周期的脆弱性。Korinek&Sandri（2016）认为金融危机后兴起的资本流动宏观审慎管理在资本流动管理中发挥了作用。Ostrlny（2012）认为在跨境资本大规模流入时，外汇审慎措施能有效降低国内银行外债比重。《关于国际宏观审慎政策的相关思考》提出，尽管宏观审慎政策提高了金融体系的防风险能力，但无法规避所有的金融风险，需要审慎看待。2012年以来，IMF发布了一系列以资本流动自由化与管理制度观点、指南文件和监管决定为基础的政策文件，对资本流动管理工具及其运用、资本流动监管方式等进行制度设计，逐步形成了一个较为完善的资本流动管理框架，引入资本流动管理理念，提出在保证各经济体经济稳定和国际收支平衡的基础上有序推进资本流动自由化的综合管理思路。根据OECD最新修订的2020年资本流动自由化准则和使用指南，其在资本流动清单管理框架上更加突出宏观审慎管理。自2008年金融危机之后，我国更进一步认识到跨境资本流动管理的必要性，更为重视引用宏观审慎管理政策以更好管理跨境资本流动，保持经济和金融的稳定。钟震等（2015）分析我国跨境资本流动面临的输入性风险和内生性风险，认为我国亟须构建跨境资本流动宏观审慎管理框架。肖卫国等（2016）认为，资本账户开放带来的国际资本流动是一把“双刃剑”，只有不断探索和实践宏观审慎监管政策，才能更好地应对国际资本流动带来的挑战。孙天琦（2019）总结IMF提出的应对跨境资本流动的结构性政策、宏观经济政策、宏观审慎措施、资本流动管理措施等四大类政策。

2.政策工具及其效果研究方面。2020年以来，IMF对资本流动管理工具进行了调整，更加强调成员依靠长期结构性改革以及中短期宏观审慎管理政策工具以抵御资本流动冲击。OECD对资本流动的监管方式主要是基于投资委员会监管的成员报告和审查制度；2020年以来，OECD在资本流动清单管理框架上更加突出宏观审慎管理的同时，建议从宏观审慎监管的角度放宽商业银行外汇业务管理以减轻外汇市场压力。《关于国际宏观审慎政策的相关思考》中提出银行资本要求是收紧程度最高的宏观审慎政策工具；宏观审慎工具的使用可以影响其直接目标，甚至会对非银行金融机构和国际资本流动产生一定的影响，但存在一定程度的政策溢出效应。金融稳定理事会（FSB）认为，长期以来，监管机构在制定监管政策时对政策产生的顺周期性认识不足，加剧了金融体系系统性风险的积累。我国也不乏对跨境资金流动宏观审慎管理工具及其效果的研究，但是涉及“宏观审慎+微观监管”两位一体政策效果的研究较少。蒋东利和刘佳（2017）归纳我国跨境资金宏观审慎管理的数量型和价格型两类工具，认为我国各类跨境资金流动宏观审慎工具总体上是有效的，在深化改革、促进国际收支平衡以及防风险方面取得积极成效。王兴华（2019）认为当前宏观审慎管理政策对我国跨境资本流动产生逆周期作用，有助于防范跨境资本流动风险。谭小芬和梁雅慧（2019）认为针对我国跨境资本流动管理，整体上要构建“宏观审慎”与“微观监管”一体化的跨境资本流动管理框架，但在非常时期可采取适当的跨境资本流动管理措施，同时要强化各国间的政策与管理措施协调合作。林宏山（2018）、王蕾（2019）梳理我国宏微观“两位一体”管理体系的制度安排，并进行定性分析，认为在宏观审慎监管和微观监管政策措施共同作用下，现行的审慎制度框架起到了积极作用。总体来看，目前国内对于跨境资本流动宏微观联合监管的研究较少，为本文的进一步研究提供了空间。

三、我国跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理体系的实践

（一）宏观审慎管理实践

自2014年底以来，针对市场顺周期波动、过度投机套利等现象，我国不断创新和丰富宏观审慎工具实行逆周期调节，主要通过运用结售汇综合头寸、风险准备金、宏观审慎参数调节、存款准备金、逆周期因子等宏观审慎工具进行调节（如表1）。

表1 我国宏观审慎管理实践情况表

（二）微观监管实践

微观监管是我国跨境资本流动监管中普遍采用的监管方式，重点关注外汇市场参与主体的具体行为的合规性和真实性。近年来，我国具体监管制度主要在资金使用监管、货物贸易主体分类监管、个人外汇限额等领域运用微观审慎管理理念。一是强调真实性，强化资金监管，引入展业原则。2012年8月以来，国家外汇管理局在先后实施的货物贸易、服务贸易、自贸区、跨国公司资金池、资本项目收入结汇支付便利化等系列改革中，引入了银行“了解客户、了解业务、尽职审查”的展业原则。二是精准化管理，对货物贸易主体实行分类监管。2012年8月，国家外汇管理局改革货物贸易外汇管理制度，以总量核查代替单笔核销，增加分类管理、企业报告和登记管理等监管手段，从微观监管的角度对货物贸易进行精准管理。三是加强个人外汇管理，引入“三反”监管体制。自2017年6月起，要求金融机构报送境内银行卡在境外发生的全部提现和单笔等值1000元人民币以上的交易信息。四是加强指导，制定工作指引。2020年4月，国家外汇管理局制定《外汇市场微观监管工作指引》，明确外汇市场微观监管“三支柱”政策框架。该指引对于外汇经营活动真实性审核、外汇主体市场行为监管和微观监管监测体系及风险预警的建立提出具体要求，侧重于加强对跨境贸易、投融资、外汇批发市场行为等交易行为的微观监管，强调注重由于市场行为和个体行为的违法违规而引发的系统性风险。

（三）以“银行外汇业务合规与审慎经营评估”为平台，搭建“微观监管+宏观审慎”两位一体外汇管理框架

在银行执行原有外汇管理规定考核基础上，国家外汇管理局2019年制定了《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》，引入“业务合规+审慎经营”的评估指标，对银行外汇业务进行宏微观一体的综合性评估，强化宏观审慎监管和微观监管的结合运用，成为“宏观审慎+微观监管”两位一体外汇管理框架的重要载体。该评估体系包括业务合规、数据质量、内控管理等微观监管点，重点关注银行外汇业务合规性及风险性；同时，引入包含常规稳健性指标与非常规平衡性指标的审慎经营指标，旨在引导银行逆周期调节跨境资金流动。其中稳健性指标是从防范短期资本波动的角度提高银行外汇业务的稳健性，重点关注外汇流动性风险，具体包括：离岸转手买卖收支偏离度、银行90天以上进口贸易融资比重、内保外贷履约率、外汇流动性覆盖率、外汇净稳定资金比例（后两项为2020年引入且暂未启动）。非常规平衡性指标则通过银行部门在部分资金流动渠道传导政策意图，促进外汇供求取向平衡，具体包括：银行结售汇差额比率变动、银行代客涉外收付款差额比率变动、银行对外净负债比率变动等。

四、我国跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理体系的整体作用效果分析

近年来，在外汇市场宏微观监管加持的作用下，两位一体监管框架在促进国际收支平衡以及防风险等方面取得积极成效，有效抑制跨境资本的大幅度顺周期波动，同时在打击地下钱庄等外汇领域违法违规活动方面取得成效。具体表现在以下五个方面：

（一）全口径跨境融资宏观审慎管理政策的实施丰富和优化了我国跨境资本流动宏观审慎管理机制

一是建立本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理制度，监管部门可根据宏观调控需要动态调整相关参数，逆周期调节金融机构和企业的跨境融资行为，防止杠杆率过快上涨、降低货币错配风险，使跨境融资总体水平与我国宏观经济增长、外债偿付能力和国际收支平衡状况相协调，防范系统性金融风险。二是构建宏微观相互协调配合的约束机制。政策实施后，符合规定的境内机构可根据自身规模在一定的融资上限内开展跨境融资，形成合理的融资规模约束机制，在宏微观机制协作下，我国外债期限结构更加稳固（见图1）。三是引入数量型宏观审慎管理工具。在现行全口径跨境融资宏观审慎管理框架中，构建由宏观审慎调节系数、跨境融资杠杆率、期限风险折算因子、类别风险折算因子和汇率风险折算因子等指标构成的数量型工具体系，有效防范风险。

图1 我国中长期外债余额与短期外债余额占比情况

（二）外汇准备金、头寸控制等工具有利于保持结售汇差额的均衡态势，引导人民币汇率合理范围的双向波动

“8·11汇改”阶段：银行结售汇差额经历了从顺差至逆差的巨幅波动过程（见图2）。2010～2015年，受市场主体结汇意愿增强及国际资本快速流入影响，从2010年起结售汇差额连续5年保持顺差，顺差规模最大高达4029.18亿美元，在2015年“8·11汇改”这一年银行结售汇差额由顺转逆，逆差迅速扩大至4658.55亿美元。2015年起国家外汇管理局开始逐渐运用各项宏观审慎调控工具，通过外汇准备金、外汇头寸控制等手段调节远期结售汇规模，宏微观监管体系开始显现成效，有效抑制跨境资本过度流出。2015年后跨境资金流出压力逐渐减缓，结售汇逆差规模逐步收缩，2017～2019年结售汇逆差分别收缩至1116.3亿美元、559.58亿美元和560.06亿美元。

图2 跨境资金流动主要指标及人民币汇率（单位：亿美元）

全球新冠肺炎疫情时期：2020年，我国经济从全球疫情中率先复苏，中国资产吸引力和高回报率属性凸显，推动跨境资本流入大幅增加，人民币汇率单边升值趋势明显，同时人民币升值预期提高市场主体结汇意愿，使得2020年银行结售汇差额产生大规模顺差。因此，为防止人民币升值过快，2020年10月，远期售汇外汇风险准备金再次调为0，同时逆周期调节因子淡出使用，该逆周期市场化价格调控导致短期汇率大幅单边升值波动情况暂时缓解，但人民币单边升值趋势依然迅猛，2021年再次启动宏观审慎参数调节和存款准备金数量型工具，以“促流出”维护跨境资金流动均衡，短期内缓解人民币升值压力，使得人民币汇率在均衡范围内双向波动。可见在宏微观审慎监管体系下，多种宏观审慎工具的搭配使用将有利于逆周期调控成效，能较好地应对外部冲击压力，但同时也显现出宏观审慎工具数量的单一性和局限性。

（三）外汇储备规模适度可控

2015年至今，外汇储备规模经历了从超跌到趋稳的过程，最终保持规模适度可控的态势。2015年“8·11汇改”后，在现有微观监管政策基础上陆续出台各项宏观审慎政策，以抑制人民币汇率过度波动现象，使外汇储备大幅下跌势头得到控制，从2017年起外汇储备规模逐渐恢复平稳。2015年1月末外汇储备高达38134.14亿美元，2017年1月末外汇储备跌至29982.04亿美元，跌幅高达21.38%，2017年经过宏微观审慎调控后，外汇储备规模趋于适度可控状态，整体规模维持在31000亿美元附近波动（见图3）。截至2021年11月末，我国外汇供求基本保持平衡，外汇储备规模为32224亿美元，呈现稳中有升的趋势。

图3 近五年外汇储备规模变动情况（单位：亿美元）

（四）外汇市场有序健康运行

近年来，国家外汇管理局结合“三反”监管制度严厉打击违法套利、地下钱庄等外汇违规行为，开展有针对性的专项行动与行政处罚，并取得积极成效。如2019年开展“打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款”专项行动，全年共破获重大地下钱庄、洗钱案件440余起，抓获犯罪嫌疑人近1200余名，打掉地下钱庄窝点1100余个。从2017年起对外发布关于外汇违规案例通报，并向社会公众普及相关外汇法律法规知识，增强微观市场主体合规合法经营理念，保障外汇市场有序发展，有效防范跨境资本流动风险。据统计，从2017年到2021年10月，国家外汇管理局官方网站对外集中通报了20次共计294起各类外汇违法违规典型案例，涉案年份涵盖了2011～2021年。针对各类违规主体予以严惩严罚，对于违规办理业务的银行，予以罚款；对于违法违规的个人和企业，处以罚款并将处罚信息纳入征信系统，或者对个人实施“关注名单”管理。

（五）银行评估与展业自律并举

《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》对于银行内控制度与自律自查机制提出了更高的要求，促进银行严格履行展业自律要求，贯彻展业原则执行力度，提升审核质量水平。通过银行外汇业务考核的审慎监管侧面对银行外汇经营活动真实性审核、外汇主体市场行为监管提出更高要求，实现对跨境贸易、投融资、外汇批发市场行为等交易行为的监管。《银行外汇业务展业原则》与《外汇市场自律机制管理措施工作指引》明确了展业原则、业务规范及自律管理措施，对于各外汇市场参与主体的行为进行有效的规范和约束。截至2021年6月末，全国外汇市场自律机制成员达605家，其中核心成员14家、基础成员42家、普通成员549家，相关成员签署了遵守外汇市场准则的承诺声明、跨境人民币业务自律公约、银行外汇业务展业公约。行业自律机制与展业原则双管齐下，督促银行自觉将展业原则落到实处，有效推动银行合规审慎经营。

五、当前我国跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”管理框架存在的问题

（一）宏观审慎工具不够丰富，监管空间有待提升

目前，我国形成了以银行外汇业务宏观审慎经营评估为主体，结售汇综合头寸、风险准备金、存款准备金、全口径跨境融资以及境外放款宏观审慎系数调节等专项政策为补充的跨境资本流动宏观审慎管理体系。从运用上看，宏观审慎管理政策工具相对较窄，28项国际通行的宏观审慎工具中，有21项未能在中国实施，跨境资本流动宏观审慎工具箱仍有较大扩充空间。如在银行外汇业务宏观审慎经营评估指标中，外汇流动性覆盖率、外汇净稳定资金比例虽然已经引入但尚未真正启动。国际上类托宾税等跨境资本流动宏观审慎有效管理工具在我国的可行性需进一步探索。

（二）宏微观监管协调机制尚未形成，影响监管效率

我国当前跨境资金流动宏微观管理措施略显单一且分散，尚未形成协同监管机制发挥作用所必需的统一制度安排。目前已实施的宏观审慎监管政策分散在经常项目、资本项目等相对独立的“条线式”的监管法规之中，缺乏“宏观审慎+微观监管”两位一体的总体方案设计，也缺乏与之配套的制度体系和业务操作指引，更缺乏多层次政策深度交互配合，不利于发挥两位一体监管措施的综合运用。同时，金融监管部门之间以及金融监管部门与外部部门之间的协同配合机制仍需进一步建立健全。目前格局对两位一体框架下的跨境资金流动风险防范措施的质效产生较大影响。此外，跨境资金流动监管中本外币两方面的监管存在一定差异，尚未形成统一的本外币协同机制，影响监管成效。

（三）缺乏全面有效的预警指标体系，影响整体风险评估

现行宏观审慎和微观监管领域中，预警监测指标系统独立分散于资本、货贸、服贸等系统中，跨境资金流动监测与分析系统虽包含各交易项目业务条线的监测预警体系，但其散落于各业务条线中且缺乏完整性和全面性，尚未对宏微观监测指标体系进行融合和整体规划，缺乏宏微观复合型监测预警体系，无法从资本、经常项目单条线项目中判断出跨境资金流动的整体性风险。以跨境资金流动监测与分析系统为例，异常监测预警模块中包含资本项目、经常项目及综合业务三大要素，但是各业务条线的预警指标相互独立。如资本项目异常监测指标仅包含大额外债、境外投资、快进快出等微观层面交易监测指标，且缺乏与宏观风险指标（如按宏观调节计算的跨境融资风险加权上限、境外放款上限等）的比对，目前所设置的预警指标偏单一、片面，且触发预警信号的有效性较低，无法对经常、资本项目跨境资金流动情况进行整体评估和比较。

（四）宏微观双向风险传导机制有待完善，影响监管效率

主要是微观至宏观的传导路径及响应机制缺乏对宏观层面预警的精准性、宏观至微观的传导机制缺乏有效性和及时性。目前，我国跨境资金流动风险由微观层面传导至宏观层面的机制主要是通过对资本、货贸、服贸等各业务条线微观指标监测识别和甄别风险，依赖单条线单指标判断市场主体异常行为，进而结合宏观经济运行情况主观判断和预测整体宏观层面跨境资金流动风险。这种微观至宏观的传导机制缺乏与宏观经济监测指标的搭配结合、缺乏精准性，即“以小见大”的风险传导预警能力欠缺。而跨境资金流动风险由宏观层面传导至微观层面的机制主要是通过分析和预测跨境收支形势、人民币汇率走势等宏观层面要素初步判定风险领域，再根据宏观风险预警，细分到国际收支各项目，最后再追溯到具体业务条线中。这种宏观至微观的传导机制缺乏有效性和及时性。由于宏观形势监测指标存在滞后性，该传导机制抗风险能力较弱，即“以大见小”的风险传导防控能力偏弱。

六、政策建议

（一）进一步完善宏观、微观监管政策和工具体系，不断拓展监管空间

为防范跨境资金流动风险跨市场、跨机构、跨币种、跨国境传染，应继续学习借鉴国际跨境资本流动管理经验，不断拓展监管空间。一方面，进一步完善宏观审慎管理框架。如参照国际上的资本流动管理，突出间接工具作用，加强外汇市场预期引导，以市场化的方式调节外汇市场波动，促进跨境资金双向均衡流动。借鉴清单分行业式管理思路，在宏观审慎管理框架中增加资本项下行业特征分析研判机制，结合资本项目不同行业的发展现状、结构特征和抗风险能力，评估研究不同子行业的开放对宏观经济、金融体系的影响及其对全球资本流动的外溢效应。对外汇流动性覆盖率、外汇净稳定资金比例等银行外汇业务宏观审慎经营评估指标的实操性进行探索；加快类托宾税等直接针对跨境资本流动的宏观审慎政策工具的适用性和启停机制研究，不断丰富政策工具箱。同时，加强对宏观审慎政策工具实施效果的跟踪评估，研究其优缺点、适用范围和整体效果，建立政策出台和退出机制，进一步优化宏观审慎政策工具运用，完善跨境资本流动宏观审慎工具体系。另一方面，持续优化微观监管，维护外汇市场稳定，充分发挥微观监管作为宏观审慎管理体系基础的重要作用。注重前瞻性指引的应用，强调事前前瞻性指引和早期政策性干预。可通过日常走访、例会及约谈、业务评估等形式，主动掌握银行展业政策执行情况，及时发现问题隐患并实施早期干预。同时，还进一步强化真实性审核和落实穿透式外汇管理。通过外汇市场自律机制引导银行关注跨境投融资业务的真实性审核，提高对跨境投融资业务的展业和尽职调查要求；从资本端、资产端和负债端层层追溯，实现跨境投融资活动全貌的穿透，切实防范风险跨境转移。

（二）加快协调机制建设，提高监管效率

一是对跨境资本流动管理政策实行统一制度安排。整合宏观审慎管理和微观监管两方面的法规文件，形成政策合力，避免单项或部分政策在防范个体风险和系统性风险的设计缺陷。二是发挥跨部门监管合力，形成协调监管机制。可借助国务院金融稳定发展委员会的监管协调作用，实现中国人民银行、国家外汇管理局、银保监局、证监局等金融管理部门间充分信息共享，同时，加强与公安、税务、市场监管等外部部门的相互合作，减少监管空白、监管重复和监管套利，强化协同监管合力。三是继续推进本外币一体化进程，逐步统一本外币监管口径，拉平政策差异，实现一体化的监测体系，形成本外币协同监管机制。

（三）构建完备的风险预警指标体系，加大对整体风险评估的精准度

依托现有业务系统和跨境形势监测分析指标构建宏观与微观指标结合的风险预警指标体系，归集整合现有的多业务多模块监测指标体系，并在此基础上完善宏微观监测预警指标，优化定向监测机制，构建双向互补、交互融合的风险预警指标体系。一是归集整合现有微观监管风险预警体系。对于现有风险预警监管系统进行优化、升级，构建同体系同监管模式的宏微观风险预警指标一体化系统。二是扩大宏微观指标监测广度，形成多维度、立体化的风险预警体系。以覆盖资本、货贸、服务、个人、综合等业务条线为出发点，完善健全各业务条线的风险预警监测指标，细化到各条线各业务风险指标的构建，将监管范围延伸至境内外交易关联主体情况，防范跨境资金流动异常及可疑行为。同时着重关注重点企业、银行及业务等方面的风险情况，实现目标精确、监控有力的风险预警和处置机制。三是探索构建符合当前经济形势和外汇形势及发展趋势的“宏观+微观”复合型风险预警指标，实现由表层、中层至深层次的递进式风险预警监测。可借鉴国际上资本流动管理中统计监测方式，将统计范围涵盖至跨境贷款等记录在其他投资账户上的负债、贸易信贷、对外发行的债券和票据、对跨境关联公司的负债、记录在组合投资账户上的货币市场工具等，实现宏观经济运行与微观个体行为数据的贯通，从而对资本流动潜在风险进行有效预警。

（四）健全宏微观双向风险传导机制，提升监管及时性

一是健全宏观至微观层面风险传导机制。加强对宏观经济层面系统性风险的监测和趋势研判，借助大数据技术工具深度分析宏观经济对微观监管指标的影响程度，准确将风险疏散范围定位至微观监管因素和主体中，及时运用“审慎工具箱”对微观主体采取有效措施，以微观主体风险的疏浚防范化解大范围系统性风险。二是健全微观至宏观层面风险传导机制。健全跨境资金流动风险由下至上的层层传导路径，对辖内监管主体的行为和风险加强监测，将微观市场风险监测问题归集并及时反馈至国家层面，由国家层面结合宏观经济全面解析风险性质及程度，根据微观主体风险点及时决策是否需制定采取宏微观监管措施。