种源“卡脖子”问题的识别、成因与破解路径研究——以农作物种业为例

邓岩，陈燕娟

（广东海洋大学管理学院，广东 湛江 524088）

农业现代化，种子是基础。在所有的农业生产资料和技术中，优良品种对农作物增产增效的贡献率最大。我国是农业生产大国和用种大国，历届政府都非常重视种业发展。改革开放特别是进入21世纪以来，我国种业发展条件不断改善，品种选育水平持续提升，种子生产能力显著增强，为提高农业综合产能、保障农产品供给和促进农民增收做出了重要贡献。然而，与发达国家相比，我国种业整体发展水平存在明显差距。种子企业数量多、规模小、研发能力弱、国际竞争力不强的局面尚未得到实质性改变；科研与生产脱节，商业化育种体系不健全，企业创新动力不足等问题依然存在；法制建设滞后，知识产权保护不力，违法生产经营行为比较常见；社会化、专业化服务水平低，产能过剩、市场同质化乃至恶性竞争比较严重，种业发展环境亟需改善。种业面临的一系列体制和政策困境日益凸显，产业发展较为滞缓；加之跨国种业公司强势进入，加大了国内企业的生存压力[1]。我国种业发展受益于国际合作，同时也因全球价值链地位和国际分工，在部分领域形成了进口依赖，不得不面对种源“卡脖子”问题。从良种来源和供给来看，农业遭遇“卡脖子”的情形时有发生[2]。2021年中央一号文件提出，要打好种业翻身仗，破解种源“卡脖子”问题。种业发展成为社会各界关注的热点，种源“卡脖子”问题得到高度重视。

目前，对于种源“卡脖子”问题的认知主要有两种不同的看法。一种观点认为，我国种业存在被外资控制的巨大隐患[3]，除水稻外的粮食作物单产与世界先进水平还有差距[4]，有些种子存在过度依赖国外的风险[5]。“卡脖子”问题蕴含“断种”风险，会使我国在农业领域越来越被动，对国家农业安全构成威胁[6]。另外一种观点认为，从当前种源供给情况来看，我国还不存在“一卡就死”[7]，种业安全总体有保障[8]。在当前的农业生产中，农作物良种覆盖率达到96%以上，自主选育品种的应用面积占比超过95%[9]，对于种子进口不必过分夸大其危害[10]。两种对立的观点反映出农作物种业的重要性、特殊性和种源“卡脖子”问题的复杂性。既然我国农作物种子自给率高，为什么还会遭遇种源“卡脖子”问题？究竟该如何解读和识别种源“卡脖子”问题？种源“卡脖子”问题的表现形式和根本原因是什么？为此，本文试图阐释农作物种业的特殊属性，解读种源“卡脖子”问题的表现形式和内涵，建立种源“卡脖子”问题识别筛选框架，从而分析我国种源“卡脖子”问题的成因，为破解种源“卡脖子”问题选择正确的实现路径。

1 农作物种业的特殊属性

种子是农业赖以延续和发展的基础，也是农业技术进步的重要载体。农作物种业处于农业产业链的上游，对稳定农业生产和保障粮食安全具有决定性作用。与其他产业相比，农作物种业的特殊属性主要体现在四个方面。

1.1 消费对象的特殊性

农作物种子的消费对象主要是农民。农民普遍生活在社会底层，人口总量大，认知能力不足，经济脆弱性强，社会敏感度高。为了保护农民在用种上的消费权益，我国政府制订了一系列特定的保护措施，用于约束种业市场行为。尤其是在自留种方面，我国法律赋予农民留种权，农民可以自繁自用授权品种的繁殖材料，不需要品种权人的许可，也不需要交纳使用费。为了适应农民对新品种新技术的接受能力和抗风险能力，种子企业在种业创新、技术扩散和市场推广时，一般会选择较为保守的技术路线。

1.2 供求弹性的差异性

在一定地域内，农作物种植面积是固定的，作物种植类型及单位面积用种量比较稳定，种子需求总量一般不会有较大波动。价格高低对种子需求量的影响不大，种子的需求价格弹性较小。商品种子的销售毛利率很高，一旦种子价格上涨，企业就会扩大生产规模、增加种子供给，种子的供给价格弹性较大。供给弹性与需求弹性的差异性，为种子价格波动和市场垄断提供了操作空间。市场对农作物新品种的需求层出不穷。受育种能力、审定周期等限制，企业对农作物新品种的市场供给具有很大的不确定性。新品种供给的数量和质量对商品种子的供求关系具有重大影响。

1.3 生产与销售的季节性

农作物种子的生产、销售具有严格的季节性和地域性。同时，种子生产与销售之间存在较大的时间差，生产必须早于销售至少一个农作物生长周期，有些农作物种子收获后还有很长的休眠期。农作物新品种的种子生产还要受到育种、区试和审定等周期影响。育种、区试、审定、生产和销售的季节性与动态性，导致种子的供求类型、数量和质量存在多重不确定性, 从而决定了种子生产经营的高风险性。企业需要在不同区域、不同时段组织种子生产，才能缩短季节性约束周期，降低生产经营风险。

1.4 自然风险与技术风险的叠加性

农作物种子是在田间即“露天工厂”生产出来的，种子生产的首要风险来自于自然环境。即使是相同作物、不同品种的种子生产，对气候等自然条件的要求也不尽相同。同时，亲本纯度、人工授粉等人为因素和技术细节对种子生产质量的影响也很大。高温、持续性强降雨等自然风险爆发的时候，更容易出现技术性风险。自然与技术风险叠加，往往会对种子企业造成致命性打击。为了降低自然和技术风险，农作物新品种不仅需要具备较高的安全性和广适性，也要考虑种子生产风险和生产成本。

2 种源“卡脖子”问题的表现形式、内涵与识别框架

2.1 种源“卡脖子”问题的表现形式

种源既是种质资源的简称，也是种子来源和供给的简称。“卡脖子”问题指的是因某一关键技术受限制或出问题而影响整体工作的完成和相关领域的发展[11]。种源“卡脖子”问题的表现形式既包括种子、亲本等有形商品，也包括专利、基因等无形技术。农作物种业包括育种、生产、加工和销售等环节，而种源“卡脖子”问题主要“卡”在育种、生产和销售三个环节。育种环节主要“卡”的是种质资源和专利技术，种质资源是品种改良或创新的物质基础，育种创新则需要获得相关技术专利许可或转让；生产环节主要“卡”的是原种和亲本，原种是用于进一步繁殖良种的基本种子，而杂交品种的种子生产必须要有亲本；销售环节主要“卡”的是商品种子，在知识产权特权的加持下，卖方可以通过对种子销售对象和销售数量的主动控制，实现溢价收益或其他目标。我国农作物种子供给总量有保障，可替代种源多，还有政策性的种子储备。如果出现极端断供情况，虽然不会“一卡就死”，但确实会影响农业发展速度、质量和效益[12]。

2.2 种源“卡脖子”问题的内涵

对于种源“卡脖子”问题的内涵，可以从三个方面解读。

1）种源“卡脖子”问题是种业国际分工的产物。农作物种子的选育、生产、销售分别具有独特的地域要求和成本差异。为了提高运营效率和经济收益，各国农作物种业按照比较优势参与国际分工，共同构成相互联系、相互依存的种业国际合作体系。国际分工为种源“卡脖子”行为提供了条件和可能。我国进口外国种子担心“卡脖子”，外国进口我国种子也担心“卡脖子”。如孟加拉国和印度尼西亚长期从我国进口杂交水稻种子，两国都规定F1代种子连续进口三年之后必须本土化生产，就是为了降低种源“卡脖子”风险。

2）种源“卡脖子”问题是种业垄断的极端形式。垄断是全球种业发展的主要特征之一，也是出现种源“卡脖子”问题的基本前提。垄断是因竞争而催生的企业对生存发展状态的最高追求。“卡脖子”则是垄断在特殊情境下的极端表现形式，也是企业谋取更高垄断收益的重要工具。近几年，跨国种业巨头内生式发展速度有所放缓，但并购重组等外延式扩张的力度更大。2013年到2019年，全球排名前4位种子企业销售额全球占比之和，从44%上升到60%以上。全球种业垄断程度不断攀升，种源“卡脖子”问题发生的几率随之增高。

3）种源“卡脖子”问题有理性与非理性之分。企业发展过程中不可避免地会遇到“卡脖子”问题，这是由企业生产活动的规律和创新活动的特点所决定的[13]。与垄断的目的相似，企业实施种源“卡脖子”行为往往是为了赢得有利的议价地位、谋取更高的垄断收益，因而在国际合作中会保持基本理性。贸易壁垒、知识产权争议等也会引发种源“卡脖子”行为，但大多是报复性的应急措施。如果受到政治、外交等非经济因素影响，种业垄断就会转化成非理性的“卡脖子”行为，直接限制种源的流向。

2.3 种源“卡脖子”问题的识别框架

“卡脖子”现象的出现源于技术机会的水平低下导致创新动力匮乏，源于技术机会的稀少导致技术路径狭窄，源于技术机会的公共性被其他技术主体的现实性独占[14]。从农作物种业的特殊属性和种源“卡脖子”问题的内涵可以看出，种源进口依赖是普遍存在的。但是，并非所有的种源进口依赖都会转化为“卡脖子”问题。因此，破解种源“卡脖子”问题，必须有效识别和筛选种源“卡脖子”问题。

基于农作物种业的特殊属性、种源“卡脖子”的表现形式和我国种业发展现状，本文选择技术关键程度、产业安全性和产业国际地位等指标，作为种源“卡脖子”问题的构成要素和判断标准，从是否与种业发达国家存在较大技术差距、是否是种业当前及未来发展的关键核心技术、是否涉及产业安全性和在全球价值链中占据高端位置等4个层次，建立种源“卡脖子”问题识别筛选框架（图1）。

图1 种源 “卡脖子”问题的识别筛选框架Fig.1 Identification and screening framework of the bottleneck issue of germplasm resources

通过逐级识别，可以筛选出符合标准的种源“卡脖子”问题。然后，对照技术差距、关键核心技术、产业安全性和国家战略地位等4个一级指标，分别建立二级和三级指标体系（表1），用于评价和验证筛选出的种源“卡脖子”问题。

表1 种源 “卡脖子”问题的评估指标体系Table 1 Evaluation index system of the bottleneck issue of germplasm resources

3 我国种源“卡脖子”问题的主要原因

每个国家都有各不相同的种业优势和劣势，因而都对国际合作有所需求。种业发展需要从国外引进优良品种、先进技术和外资企业，就必须接受与之俱来的种源“卡脖子”问题。“卡脖子”问题必定是在国际间科技实力、产业间发展程度和企业间创新能力强弱等多重维度下存在的系列差距[15]。通过要素密集度、技术预见度、技术垄断程度和全球竞争地位4个层次的识别筛选，我国种源“卡脖子”问题的成因在于种子贸易竞争力不足、自主创新能力较弱、知识产权保护与国际布局落后、商业化育种体系不健全、品种管理制度不合理。

3.1 种子贸易竞争力不足

我国在国际种子贸易中长期处于弱势地位。种子出口量较大的品类主要包括种用籼稻、普通蔬菜种子等，出口市场集中与品种类型单一，出口总量变化不大。种子进口数量较大的品类主要包括高端蔬菜种子、玉米亲本等，进口数量居高不下，对外依存度高。从2010年到2019年，我国种子进出口贸易一直处于逆差状态，并呈持续扩大之势（图2）。尤其是2017—2019年，我国种子进口总量和总额都是当年出口总量和总额的两倍以上。2010—2019年我国种子贸易净出口指数一直为负，且持续下降，进口种子“卡脖子”风险显而易见。

图2 2010—2019年中国种子进出口贸易情况Fig.2 Chinese seed imports and exports from 2010 to 2019

与发达国家相比，我国在附加值较低的传统领域种源自给率高、种子出口量大，而在附加值较高的新兴领域种源自给率低、种子进口量大。种子贸易的净出口指数和结构性差异，是由各国种业在全球产业链的国际分工和价值链地位所决定的。

我国种业部分领域处在全球产业链末端、价值链低端，出现种源“卡脖子”问题在所难免。种子贸易逆差大、市场竞争力不足，为外资企业提供了种源“卡脖子”的市场空间。

3.2 自主创新能力较弱

自主创新能力是种业国际竞争的首要因素。植物新品种权是种业自主创新能力最主要、最直观的体现形式[16]。从表2可以看出，各国种子出口额与该国在国外申请新品种权的数量显著正相关，与国内新品种权申请数量关系不显著。我国种业虽然在国内申请植物新品种权的数量很大，但由于在国外申请植物新品种权的数量很小，在国际竞争中所表现出来的自主创新能力较弱。

表2 2010—2019年部分国家植物新品种权申请授权数量Table 2 Number of authorized applications for new plant variety rights in some countries

造成国内外反差的根本原因是我国没有建立实质性派生品种保护制度，植物新品种保护标准低。按照国内保护标准，农作物新品种育成数量大，但相似性品种多，种子市场高度分化，原创性、突破性品种难以取得较高的市场占有率，导致种业自主创新积极性降低、动力不足。大量品种权集聚于国内少数容易改造的种源，对改造难度大、周期长的种源兴趣不大，难以培育出可以获得国外高标准保护的农作物新品种。因此，我国种业自主创新能力从国内看似乎还不错，但从国际对比看却较差。

自主创新能力问题对外削弱了种业国际竞争力，对内降低了技术研发效率，种业创新无法满足农业生产对新品种新技术的多样化需求，为外资企业提供了种源“卡脖子”的技术空间。

3.3 知识产权保护水平低、国际布局落后

知识产权保护贯穿于种业研发、生产和经营全过程，在种业发展中发挥着重要的激励作用、纽带作用和保障作用。只有运用和保护好知识产权，使之与种业创新良性互动，才能源源不断地为种业发展提供驱动力[17]。我国现行《植物新品种保护条例》是按照国际植物新品种保护公约（International Union for the Protection of New Varieties of Plants，简称UPOV）1978年文本框架制订并于1997年颁布的，但就审查流程、保护范围、保护环节和保护水平而言，20年来一直未做实质性调整[18]。与种业发达国家相比，我国种业知识产权保护水平较低，育成品种中派生品种层出不穷。原始育种创新激励不足、品种权保护范围狭窄、育种剽窃和模仿性育种，助长了育种研发的急功近利和低水平重复[19]。

依托知识产权国际布局，种业自主创新能力才能转化为种子贸易竞争力。通过有效的知识产权国际布局，种子企业可以运用法律手段在国际市场建立知识产权特权，发挥知识产权的放大功效，实现垄断收益最大化[20]。从表3可以看出，2010—2019年我国开展植物新品种权国际申请和授权的数量都较少。由于知识产权国际申请不及时和数量少，我国种业知识产权国际布局仍处在“低端锁定”状态，远不及发达国家[21]。种业知识产权布局落后，阻断了种子出口和技术输出的实现路径，意味着我国在种子国际市场的竞争机会丧失。

表3 2010—2019年我国植物新品种权国际布局情况Table 3 International distribution of new plant variety rights in China

种业知识产权保护水平低，不利于我国农作物种质资源保护和育种创新。知识产权国际布局落后，既限制了我国对国外优异种质资源的及时引进，也阻碍了我国种质资源的商业化国际合作，为外资企业提供了种源“卡脖子”的资源空间。

3.4 商业化育种体系不健全

加快构建以产业为主导、企业为主体、产学研相结合、育繁推一体化的商业化育种体系是我国种业实现跨越式发展的必由之路[22]。制约商业化育种体系建设的具体因素包括种质资源难以共享、育种模式与习惯难改变、商业化育种的基础支撑条件建设不到位、资金投入不足以支撑商业化育种等[23]。我国长期处于专家育种向产学研联合育种、公益性育种向商业化育种的双重转型期。科研院所与企业之间合作关系不紧密，各自为政。科研院所的小创新、单项创新，不适合农业生产的综合要求。

与企业相比，科研院所是我国农作物育种的绝对主体，育种优势相当明显，但其科研产出评价更关注科技奖励、学术论文等纸面成果。与欧美以企业为主体的商业化育种体系相比[24]，我国科研院所的育种投入大，育种效率低，农业技术供给与市场需求脱节，国际竞争力弱。《全国现代农作物种业发展规划（2012—2020年）》提出，2020年之前科研院所退出商业化育种。时至今日，科研院所不仅没有退出商业化育种，甚至依托政府的大力支持，育种优势地位愈加强化。科研院所将财政投入育成的“低成本”品种推向市场，与企业自主投资育成的品种开展“不公平”竞争，客观上对企业育种和技术创新产生了一定的“挤出效应”，打击了企业育种创新积极性。企业与科研院所的技术落差越来越大，在商业化育种体系中的话语权越来越小，已然成为商业化育种体系建设中最主要的短板。

企业主体地位缺失，就不可能建立健全的商业化育种体系。我国商业化育种产业链处于断裂状态，致使种子产业资源无法形成有效合力，难以培育出具有国际竞争力的种子企业，为外资企业提供了种源“卡脖子”的产业空间。

3.5 品种管理制度不合理

我国现行农作物品种管理制度主要包括品种保护和品种审定制度。

1）品种保护制度。无论是基于应对国际压力，还是基于立足国内实际需求的动力，我国加入UPOV1991文本都有其必要性。UPOV1991文本较UPOV1978文本能够更有效保护育种者权益，更加顺应科学技术进步和社会发展趋势，更符合经济全球化和新技术发展的现实要求[25]。然而，我国至今尚未申请加入UPOV1991文本，是未建立实质性派生品种制度的少数几个UPOV成员国之一。我国种业细分领域国际竞争力差异很大，在是否加入UPOV1991文本上，支持和反对的意见都很强烈。水稻种业国际竞争力较强，加入UPOV1991文本对水稻育种创新、推广应用和种子出口有积极作用，故而强烈支持。玉米种业国际竞争力较弱，加入UPOV1991文本可能会使国内玉米品种的推广使用和种子出口受制于国外，故而强烈反对。折中后的品种保护政策是：对外坚持不加入UPOV1991文本，继续保护国内种业弱势领域；对内则在相关法律法规中引入UPOV1991文本的部分原则性条款，以期改善品种保护环境。这种内外有别的保护政策不仅未能降低种业弱势领域的对外依存度，还束缚着种业优势领域的国际化发展。

2）品种审定制度。品种审定是一种强制执行，明确品种生产使用价值和适宜种植区域、保障生产用种安全的制度[26]。品种从区试到审定的周期长、涉及面广和管理盲点多，数据造假、关系审定等非正常现象比较普遍，导致很多问题品种、隐患品种通过审定。农作物品种审定委员会是由种子管理部门设置的非常设机构，只要履行法定程序、发布审定公告，品种选育单位就可以免责，品种审定委员会也不用担责，审定品种的生产风险全部转移给了用种农户。

2016年修订后的《中华人民共和国种子法》和《主要农作物品种审定办法》对品种审定制度有所调整，但仍然存在科学性不足、法律制度和市场退出机制不完善等问题[27]。品种审定与品种保护分属两套管理系统，各自独立运行，实践中还存在重审定、轻保护等现象，致使新品种侵权行为严重，不仅扰乱了种子市场秩序，还挫伤了育种积极性，极大地阻碍了种子产业发展[28]。

没有加入UPOV1991文本，就无法取得UPOV成员国对我国品种权保护能力的信任，既阻碍国外优势种源的及时引进，也限制国内优势种源的国际市场开发，品种创新和市场拓展都陷入内卷化。两种最基本、最重要的品种管理制度不合理，导致品种供给无法满足品种需求，为外资企业提供了种源“卡脖子”的品种空间。

4 种源“卡脖子”问题的破解路径

种源“卡脖子”问题是种业发展和国际竞争综合作用的结果。如果只是针对当前具体的种源“卡脖子”技术开展攻关，而不从机制体制上破解，种源“卡脖子”问题必然会反复出现。因此，在破解路径选择上，既要强化种源“卡脖子”技术攻关，优化以内循环为主体的创新链、产业链和价值链，形成真正意义上的内生性自主创新能力，也要遵循国际种业发展规律，主动融入全球种业大循环，与世界各国建立更加紧密的种业发展共同体，构筑国际国内双循环相互促进的种业发展新格局。具体而言，可以从改革品种管理制度、改善种业发展环境和打造国际竞争联合体3个层面同步推进。

4.1 改革品种管理制度

为了选育出具有国际竞争力的农作物新品种，品种管理制度必须与国际接轨，为破解种源“卡脖子”问题建立基本的制度保障。

1）加入UPOV1991文本，提高知识产权保护水平。知识产权制度是影响企业创新和跨国投资的重要因素[29]，一国国内的知识产权保护水平与企业创新以及外国投资之间存在正相关关系[30]。只有加入并实施UPOV91文本，我国种业才能真正融入植物新品种保护国际环境，有效保护和激发育种创新积极性。为了全面提高知识产权保护水平，还要继续开展制度创新，从法律修订、强化利用、强化野生和境外种质收集与保藏等方面加强种质资源保护，制定《植物新品种保护法》，建立一个“强保护、严保护、同等保护”的大环境[31]，补充完善现行法律法规之不足。

2）逐步取消品种审定制，全面推行品种登记制。由于不涉及主要农作物，2017年实施的《非主要农作物品种登记办法》对种业市场的整体影响很小。水稻、玉米品种审定绿色通道试验实施之后，审定效率得到很大提高。2020年通过国家初审的玉米品种数量有806个，比2013年增加43.8倍，是名副其实的“品种井喷”[32]。绿色通道将品种审定制的问题进一步暴露和放大，模仿育种、品种多乱杂等问题愈演愈烈，审定品种的风险责任认定更加模糊。应该以备案登记制取代现行的品种审定制，“谁登记、谁负责”，由品种登记者承担种子推广带来的全部风险[33]。2021年10月1日起实施的国家级稻和玉米品种审定标准，提高了稻和玉米品种审定门槛，但仍然没有界定审定品种的风险责任。全面推行品种登记制，明确界定品种选育、生产和推广等相关主体的责权利，才能根治品种审定制的弊病。

4.2 改善种业发展环境

为了缩小种业国际竞争力差距，必须厘清政府与市场、公益性育种与商业化育种的边界，有效改善我国种业发展环境。

1）厘清政府与市场的边界，推进种子产业市场化发展。政府对种业发展具有不可替代的影响力，但政府不是万能的，必须尊重和发挥市场的主导作用，厘清并坚守政府与市场的边界。政府管理应以改善和保护种业发展环境为重心，减少行政审批、资源配置职能，增强产业服务、市场监督职能，建立优胜劣汰的种业竞争机制，维护公平合理的种业发展环境，全面推进种子产业市场化发展。

2）厘清公益性育种与商业化育种的边界，优化产业分工与合作。企业是种业国际竞争的实体，必须坚定不移支持企业提高自主创新能力，使之尽快成长为种业创新的主体。同时，要把商业性育种从科研院所分离出来，建立公益性、商业化育种项目指导清单，给予分类管理与支持，兼顾农作物育种的公益属性和商业属性。清晰合理的产业链分工，有助于构建高效公平的商业化育种体系。支持科研院所主攻基础性、公益性育种研究，支持企业开展商业化育种能力建设，引导双方以知识产权及保护为纽带，协调前期探索、公益性研究与商业化开发的关系，建立稳定的利益联结机制。

4.3 打造国际竞争联合体

我国种业存量资源非常丰富，主要农作物育种具有与发达国家同台竞争的实力，部分研究领域已经处于国际领先地位，当务之急是增强企业的国际竞争力。可以将科研院所的资源、育种优势，与企业的市场、管理优势整合起来，打造种业国际竞争联合体，协同提升种业国际竞争力。

1）联合开展知识产权国际布局。国际种业竞争很大程度上是知识产权的竞争[34]。我国科研院所拥有的种业知识产权数量多，但对知识产权国际布局的积极性不高；企业是国际市场竞争的主体，有强烈的知识产权国际布局愿望，但拥有的知识产权数量少且在申请时还要受制于科研院所。构建和完善以企业为主导、产学研紧密结合的创新体制[35]，鼓励和支持科研院所与企业联合开展知识产权国际布局，可以在数量、质量和速度上全方位提高我国种业知识产权国际布局水平，破解知识产权领域的种源“卡脖子”问题。

2）联合开展种业国际合作。面临体制性制约、产业链发展薄弱和外资种业的挑战，我国亟待培育具有较强国际竞争力的种子企业[36]。为了提高企业国际竞争力，科研院所与企业可以联合开展种业国际合作。一是联合开展国外种质资源收集与利用，提高农作物种质资源的数量和质量，破解种源“卡脖子”问题的种质资源瓶颈；二是联合开展全球化育种，提高农作物新品种的数量和质量，破解种源“卡脖子”问题的品种瓶颈；三是联合开展全球化种子生产技术研发，提高农作物种子的数量和质量，破解种源“卡脖子”问题的贸易瓶颈。