市县五年发展规划编制实施分析——以太原市为例

徐炎泽， 尹成凤

(1. 山西社会主义学院， 山西 太原 030001； 2. 太原粮食技工学校， 山西 太原 030001)

2020年8月24日， 习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出， 用中长期规划指导经济社会发展， 是我们党治国理政的一种重要方式。 市县级五年规划处于我国三级发展规划体系的末端， 是最贴近群众、 最有约束力、 最具操作性的规划， 同时， 也是规划实施中较为薄弱的环节。 本文拟从历史分析的角度， 以山西省省会城市太原为例， 解剖具体个案， 研究分析市县五年规划的编制和实施中的具体问题。

1 五年规划的由来及研究综述

我国的五年规划(计划)借鉴于前苏联。 五年计划曾是苏联计划经济的重要标志。 恩格斯指出：“通过这个行动, 无产阶级使生产资料摆脱了它们迄今具有的资本属性, 给它们的社会性以充分发展的自由。 从此按照预定计划进行的社会生产就成为可能的了。”[1]443列宁指出：“只有实行巨大的社会化的计划经济制度， 同时把所有的土地、 工厂、 工具的所有权转交给工人阶级， 才能消灭一切剥削。”[2]226据此， 苏联(苏俄)自建立之初就实行计划经济， 1928年-1932年， 苏联编制并实施了第一个五年计划， 这是人类历史上第一次按照预先编制的详细计划开展经济建设， 苏联自1928年起至1991年解体共实行了13个五年计划。 我国是社会主义国家， 建国初期由于历史的原因“以俄为师”。 按照苏联《政治经济学教科书》， 国民经济有计划按比例发展曾是当时经济理论的指导原则， 相应的“五年计划”也被长期奉为圭皋。 自1953年编制实施第一个五年计划开始， 我国已经编制实施了13个五年规划(计划)， 从“十一五”开始， 规划名称由“五年计划”改为“五年规划”， 弱化了计划指标， 强化了发展战略， 反映了我国从计划经济向市场经济的转型。

关于五年发展规划方面的研究、 专著较多， 如杨伟民《发展规划的理论与实践》《新中国发展规划70年》[3]、 王绍光、 鄢一龙《中国民主决策模式——以五年规划制定为例》《大国兴邦——中国如何制定五年规划》[4]、 杨庆育《中国省级五年规划发展研究》[5]、 杨永恒、 陈升《现代治理视角下的发展规划——理论、 实践与前瞻》[6]、 朱跃龙《从“十一五”到“十四五”——北京市经济社会发展规划回顾与展望》[7]、 综合开发研究院《五年规划编制的理论与实践》[8]、 中国工程咨询协会《发展规划咨询理论方法和实践》[9]等， 从规划概念、 历史、 体系、 体制改革、 基本思路、 产业发展、 社会事业、 实施保障、 中期评估、 社会参与等方面均有相应的研究分析， 但一般均为国家层面， 仅有个别涉及到省级层面。 本文拟将关注点聚焦于市县级五年规划并进行具体个案分析。

2 市县五年规划的编制情况分析——以太原市为例

计划经济时代， 五年计划的编制和实施对太原市国民经济的发展起到了举重轻重的作用， 国家“一五”计划重点建设的156个项目太原就有11项。 按照全国一盘棋的要求， 从1953年-1980年， 太原市先后编制实施了“一五计划”到“五五计划”5个五年计划。 当时的国民收入、 社会总产值换算成现在的国民生产总值， 由“一五”前的2.33亿元增加到“五五”前三年(1978年)的18.38亿元， 按可比价格计算， 26年增长了23倍， 年均增长8.3%。 下面， 我们着重分析改革开放以来， 太原市编制和实施的八个五年规划(计划)。

2.1 “六五”计划

“六五”计划首次增加了“社会发展”的内容， 相应的计划名称也变更为“国民经济和社会发展第六个五年计划”。 “六五”计划提出， 将太原市建设成“具有能源重化工基地特色的社会主义现代化城市”。 此外， 受国内形势重大变革和国民经济经济“调整、 改革、 整顿、 提高”方针政策影响， 太原市“六五”计划也和国家、 省一样， 1980年， 先由市计划委员会下达草案控制数字， 1983年， 才由市政府批准下达正式计划。 计划本身文字部分较为精炼， 计划指标部分分为综合、 农业生产、 工业生产、 交通运输、 基本建设、 商业、 对外贸易收购、 财政信贷、 能源节约、 科技攻关、 科技推广、 城市建设、 教育、 卫生、 文化、 体育事业、 劳动工资、 人口等17大类， 近10 000项， 均以附表形成呈现。

“六五”时期， 太原市经济持续稳定增长， 地区生产总值年均增长10.3%， 1985年， 生产总值达到44.21亿元。 其中， 第一产业增加值年均增长4.1%； 第二产业增加值年均增长9.8%； 第三产业增加值年均增长13.3%。 1985年， 农民人均纯收入达526元， 职工平均工资达1 183元。

1984年末， 党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》[10]提出要改革计划体制， 实行有计划的商品经济。 国务院批转国家计委关于改进计划体制的若干暂行规定指出： “国民经济和社会发展计划逐步以五年计划为主要形式， 简化年度计划， 制订长远规划。”[10]太原市计划经济向市场经济转轨也由此正式开始。

2.2 “七五”计划

“七五”计划提出， 要把太原市建设成为“开放性的、 社会化的、 多功能的社会主义现代化城市”。 “七五”计划具有以下特点： 第一， 国民经济核算指标复杂， 在保留以往指标的同时， 增加了“国民生产总值” 这一指标作为统计和评价经济发展的主要综合指标。 故“计划”本身仅反映经济总量的指标就有“社会总产值”“工农业总产值”“国民收入”“国民生产总值” 4项。 第二， 计划经济特色鲜明， 提出了一整套完整的目标体系， 仅主要指标就有5大类109项， 计划本身设专编包括农业、 消费工业品、 能源、 原材料工业、 机械电子工业、 建筑业、 交通运输和邮电通信、 商品流通、 对外经济贸易9大行业领域在内的“主要经济部门发展计划”， 指标数字在整个计划中约500处。 第三， 坚持全国一盘棋思想， 在原则上要坚持“建设的安排要服从国家的整体战略部署”， “根据太原市的资源条件， 继续发挥能源、 重工业优势， 生产数量更多、 质量更好的能源和原材料， 满足全国的需求”。 第四， 加强对政策措施的研究和制定， 提出坚持把以改革为动力、 把改革放在首位， 加强和改善宏观控制， 注重运用经济杠杆调节手段， 注重提高效益和产品质量， 建设要以改扩建和技术改造为主， 发展社会主义市场经济体系。

“七五”末， 太原市社会总产值达127.6亿元， 总增长48.7%， 年均增长8.3%； 地方财政收入达9.21亿元， 总增长80.9%， 年均增长12.6%； 社会商品零售总额达37.89亿元， 总增长近100%， 年均增长14.9%； 职工平均工资达2 351元， 城镇居民人均收入1 415元， 农民人均纯收入763元。 1988年， 提前两年实现生产总值比1980年翻番目标。 但也存在供需失衡、 物价上涨等问题， 1987年10月、 1988年4月和7月出现了3次集中抢购日用工业品风潮。

2.3 “八五”计划

“八五”计划提出， 要把太原市建设成为“经济实力较强、 开放度较高、 产业结构基本合理、 科技教育发达、 生态环境较好、 服务功能齐全、 人们生活富裕的全国先进市”。 与“七五”计划相比， “八五”计划不再专设“主要经济部门发展计划”篇章， 改为“产业结构调整与产业发展”， 指令性指标数字明显减少， 引导性、 描述性语言逐渐增加。 发展目标的制定贯彻了“持续、 稳定、 协调”的方针， 提出的经济增长目标较为稳妥， 各项综合经济指标年均增长幅度约为6%， 国民生产总值按不变价格计算增长5.6% 以上。 “八五”计划首次提出服务“基地”建设与振兴太原的统一， 要在服从全国总体布局的前提下， 积极争取宏观政策的支持， 加速地方经济协调发展。 计划还提出要努力改变太原市人均收入在全国同类城市中偏低的状况。

“八五”是太原市经济蓬勃发展的5年。 1993年， 太原市提前2年全面完成了“八五”计划， 1995年， 提前5年实现了国民生产总值翻番。 乡镇企业异军突起， 总产值达到171.31亿元， 新增“三资”企业721家， 累计合同引进外资5.11亿美元。 新建了新机场候机楼、 改扩建了太原火车站， 实现了村村通机车、 乡乡通公路、 镇镇通油路。 国家级高新技术产业开发区和省级经济及开发区正式成立。 太原市荣获“全国科教兴市先进城市”称号。 但也出现了部分国有企业生产经营困难等问题。

2.4 “九五”计划

“九五”计划是20世纪末， 最后一个五年计划， 按照国家统一安排， “八五”计划后增加了对2010年远景目标的展望， 相应的名称也变更为“国民经济和社会发展第九个五年计划与2010年远景目标纲要”。 内容也增加了“未来十五年经济和社会发展环境分析”和“2010年远景目标”。 “九五”计划提出， 要把太原市建设成为“以能源重化工为基地的高科技、 大流通、 多功能、 开放型的现代化城市”， 并为太原市描绘了一幅宏伟蓝图——到2000年， 国内生产总值达到560亿元， 年均增长 12.5%， 而实现宏伟蓝图的主要路径是产业结构调整。

“九五”时期， 尽管太原市改革开放和现代化建设取得了重大成就， 但受亚洲金融危机和国内外需求不足的影响， 工业增加值年均增速仅为8.7%， 比“八五”时期回落4.7个百分点， 2000年， 太原市生产总值完成396.3亿元， 年均增速虽然高达9.7%， 但低于预期目标2.8个百分点， 主要指标与先进城市的差距未能缩小。

2.5 “十五”计划

“十五”计划是21世纪第一个五年计划， 也是最后一个以“计划”命名的中长期发展规划。 “十五”计划提出， 要把太原市建设成为“经济更加繁荣、 社会更加文明、 环境更加优美的现代化城市”， 提出要全面实施优化结构、 城市功能提升、 科教兴市、 环境创新“四大战略”， 努力实现经济运行质量效益、 城市承载能力和综合服务功能、 城乡人民生活质量水平“三个提高”。 “十五”计划首次提出构建高层次、 综合型的城市职能体系， 调整和优化区域布局， 形成中心商务(迎泽、 杏花岭区的建成区、 万柏林区东部小店区北部)、 工业经济(尖草坪、 万柏林区的传统工业区和古交市)、 城市农业(清徐县、 阳曲县和小店区南部)、 生态经济(娄烦县和东西部山区)、 旅游经济(晋源区)、 高新技术开发6个分工合理、 各具特色的经济区。

“十五”时期是太原市实施“五年计划”以来， 经济增长最快的5年， 2005年， 地区生产总值达到899亿元， 比2000年翻了一番， 按可比价格计算年均增长14.2%。 产业结构调整取得积极积极进展， 三大产业结构为2.2∶48.1∶49.7， 服务业比重接近50%。 长风大街、 西北环连接线、 东山热源厂、 汾河公园等基础设施建设成效显著， 汾河城区段蓄水美化工程荣获联合国“迪拜国际改善居住环境范例奖”， 城市综合承载能力获得明显提升。

2005年， 国务院出台《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》[11]， 将“五年计划”改为“五年规划”。 太原也从2006年开始编制实施“十一五”规划。

2.6 “十一五”规划

“十一五”规划是太原市第一个以“规划”为名的经济社会发展“五年规划”纲要。 与以前的“五年计划”相比， 指令性指标、 目标任务明显减少， 政策性、 指导性表述明显增加， 成为规划纲要文本的主要内容。 规划提出， 要把太原建设成为“经济发达、 文化繁荣、 生态环境良好、 社会文明和谐、 人民安居乐业的新型工业基地、 文化名城和现代化都市， 跨入全国先进省会城市行列”。 城市布局方面， 规划提出“南移西进、 北展东扩”总体思路， 建设两个市级商业中心(重点建设长风街城南中心、 提升柳巷商业中心品位)， 着力加快小店新城、 晋源新区、 上兰新区建设。

“十一五”规划提出的经济增长目标是地区生产总值年均增长12%， 规划实施前两年， 目标任务得以较好地实现。 其中， 2006年， 生产总值增长 12.1%； 2007年， 生产总值增长16.8%； 2008年下半年， 国际金融危机影响开始显现， 经济下行压力增大， 生产总值增长8.5%； 2009年， 生产总值仅增长2.6%， 为“六五”以来最低增速； 2010年， 调整回升， 生产总值增速达11.3%； “十一五”期间， 生产总值平均增速为10.2%， 未能完成“十一五”规划12%的目标任务。 “十一五”时期， 太原市特别注重绿色转型和生态建设， 2008年， 《太原市绿色转型促进条例》颁布实施， 2010年， 太原市荣获“国家园林城市”称号。

按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》有关规定， 2009年， 对“十一五”规划实施情况进行了中期评估， 并对指标体系进行了相应的调整， 这是太原市首次对“五年规划”实施情况进行评估。

2.7 “十二五”规划

“十二五”规划提出， 要把太原市建设成为“一流的省会城市、 具有国际影响力的区域性现代化大都市”， 提出“三个一流”目标——“一流的新型产业基地、 一流的自主创新基地、 一流的现代宜居都市”。 规划提出， 地区生产总值、 城镇居民人均可支配收入、 农民人均纯收入年均增长13%(地区生产总值增速中期评估后调整为9%)， 实际增速分别为8.4%、 11%， 12%， 未能完成规划目标任务。 受全国全省经济下行、 化解产能过剩结构调整影响， 2014年， 太原市地区生产总值仅增长3.3%。

产业经济方面， 太原市按照规划所提出的“三个一流产业集群”(世界一流的装备制造业产业集群、 世界一流的不锈钢铝镁合金新材料产业集群、 全国一流的高新技术产业集群)和“四个中心”(环渤海和黄河中游现代物流中心、 华夏文明看山西旅游中心、 国际性专业会展中心、 区域性金融中心)目标， 着力调整产业结构， 三大产业结构比例由 2010年的1.7∶44.1∶54.2调整为2015年的1.4∶37.3∶61.3， 服务业比重突破60%。 基础设施建设方面， 规划所提出的“三环十线七放射、 两纵四横两枢纽”基本建设完成。 中环快速路、 大西铁路客运专线(太原-西安段)、 太中银铁路建成通车， 为太原都市圈建设创造了良好的交通条件。

2.8 “十三五”规划

“十三五”规划以“创新、 协调、 绿色、 开放、 共享”新发展理念为指引提出， 今后五年， 太原市经济社会发展的主要目标是“经济结构得到新优化、 民生改善达到新水平、 城市功能实现新提升、 文化建设取得新进步、 生态环境得到新改善、 改革开放实现新突破、 民主法治取得新进展”。

2016年-2019年， 太原市地区生产总值年均增长7.7%， 常住人口城镇化率达到85%， 户籍人口城镇化率达到80%， 均达到并超过规划预期。 2020年， 新冠疫情爆发， 全国经济社会发展均受到了较大的影响， 太原市较好地完成了防疫工作， 但受疫情影响仍然较大， 当年， 地区生产总值仅增加2.6%， 受此影响， “十三五”生产总值年均增长 6.6%， 城镇居民人均可支配收入、 农村居民人均可支配收入均未达到规划预期目标。 2020年底， 太原市轨道交通2号线正式通车运营， 太原市正式进入地铁时代。 阳曲县、 娄烦县脱贫摘帽。

2018年， 中共中央出台《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》[12]， 进一步明确了国民经济和社会发展五年规划纲要的地位和作用， 并对统一规划体系、 加强规划衔接协调、 规范规划编制程序、 健全规划实施机制作出了具体规定。

3 太原市“十一五”到“十三五”规划指标体系演进分析

受历史条件影响， “计划”与“规划”的管理模式也不尽相同， 为了使研究更有针对性和现实意义， 本文选取太原市“十一五”到“十三五”最近的3个五年规划的指标体系构成进行比较研究， 进而分析太原市五年规划的演进特征。

3.1 “十一五”到“十二五”规划指标体系变化

3.1.1 板块变化分析

太原市“十二五”规划指标由四个板块构成(经济增长和结构调整、 人力资源和自主创新、 公共服务和人民生活、 生态建设和环境保护)， 较“十一五”规划指标(结构调整与经济发展、 民生改善与社会发展、 生态建设与可持续发展)增加了“人力资源和自主创新”板块。 其中， “十二五”规划中的“经济增长和结构调整” “公共服务和人民生活” “生态建设和环境保护”板块与“十一五”规划中的“结构调整与经济发展” “民生改善与社会发展” “生态建设与可持续发展”板块类似， 但具体指标有所删减和调整， 具体内容如表1 所示。

表1 太原市“十二五”规划指标相对“十一五”规划的变化情况

3.1.2 具体指标变化分析

太原市“十一五”规划指标体系共有66个具体指标。 其中， 调整指标有12个， 占比18.2%； 保留指标有32个， 占比48.5%； 删除指标22个， 占比33.3%。 在“十二五”规划中， 新增指标19个， 占全部(56个)指标的33.9%。

3.2 “十二五”到“十三五”规划指标体系变化

3.2.1 板块变化分析

太原市“十三五”规划指标由五个板块(经济发展、 创新驱动、 民生福祉、 生态文明及廉洁安全)构成， 较“十二五”规划指标(经济增长和结构调整、 人力资源和自主创新、 公共服务和人民生活、 生态建设和环境保护)增加一个“廉洁安全”板块。 其中， “十三五”规划中的“民生福祉”板块与“十二五”规划的“公共服务和人民生活”板块类似； “十三五”规划中的“生态文明”与“十二五”规划中的“生态环境和环境保护”相同， 但具体指标有所调整； “十三五”规划中的“经济发展” “创新驱动”与“十二五”规划中的“经济增长和结构调整” “人力资源和自主创新”相同， 但具体指标有所删减和调整， 具体内容如表2 所示。

表2 太原市“十三五”时期规划指标相对“十二五”时期的变化情况

3.2.2 具体指标变化分析

太原市“十二五”规划指标体系共有56个具体指标。 其中， 调整指标有5个， 占比8.9%； 保留指标有19个， 占比33.9%； 删除指标30个， 占比54%。 在“十三五”规划中， 新增指标9个， 占全部(30个)指标的30%。

4 市县五年规划编制实施的特点与经验

纵观改革开放40年来太原市五年计划(规划)的编制与实施， 呈现的特点与经验有：

4.1 坚持党对规划工作的领导是经济社会发展“五年规划”编制和实施的基本准则

无论是计划经济时期的“一五”到“五五”计划， 还是改革开放后的5个“五年计划”、 三个“五年规划”， 均按照市委的方针政策编制。 特别是“七五”以来， 太原市委与全国一样， 均由单位全会通过五年规划(计划)建议、 政府(计划部门、 发展改革部门)编制规划纲要草案、 提请市人大审查批准后发布实施， 成为准规范的五年规划编制程例。 坚决贯彻党的基本路线和方针政策， 是我们编制和实施好“五年规划(计划)”的根本遵循。

4.2 从国民经济五年“计划”到经济社会发展五年“规划”， 发展目标由指令性向指导性过度

行业发展的指令性计划逐步减少， 从数量型向结构型转变。 涉及指标数字由“六五”的近万个， 减少“十三五”的不足100个， 主要指标由“七五”计划的近500项， 减少到“十三五”的30项(分为5大类， 其中经济发展仅5项)。 对规划指标性质的认识也在不断深化。 计划经济条件下， 计划指标是指令性的， 必须认真贯彻、 严格执行。 从“六五”开始， 计划经济及其指标逐渐褪色， 指标的指导性、 预测性逐渐增强。 进入新时代， 在新发展理念的指引下， 治理能力和水平逐步提升， 规划编制的思想观念和规划实施的路径逐步深化拓展， 也使我们逐渐认识到， 在市场经济条件下， 也有一些指标是必须严格实施和执行的。 比如节能减排指标， 空间规划约束指标、 生态环境指标等。 规划中的约束性指标是为整体发展目标服务的。

4.3 坚持发展和改革并举， 重心由产业经济增长向总体空间布局转变

“六五”“七五”规划按照国民经济行业分类设置章节。 “八五”计划指导思想第一条就是“坚持改革开放， 以改革为动力， 以开放促发展”， 并设“经济体制改革”专章。 “九五”计划提出“经济增长方式由粗放型向集约型转变”。 “十五”开设设置章节描述城市发展布局。 “十一五”规划提出“以人为本， 又快又好协调发展”“优化城市和城镇布局， 加快城乡一体化进程”。 “十二五”规划提出加快太原都市圈“一核一区三群”建设。 “十三五”规划提出“调整优化空间结构， 明确功能区布局”。 规划也从经济建设单纯的时间上的线性安排发展到城市发展蓝图式的平面布局， 演进到整体空间上的全方位立体统筹。 即， 规划不仅安排做事的时间顺序， 也安排做事的空间位置。

4.4 逐步加强规划执行监测评估， 着力使规划目标任务落到实处

“十五”以前， 规划实施情况主要看年度计划执行情况及其反馈， 不进行规划实施情况中期和期末评估， 仅在新一轮五年规划的开始之际对上一轮五年规划指标完成情况进行比较分析， 作为本轮五年规划实施的基础。 “十一五”以来， 加强了评估监测， 《各级人民代表大会常务委员会监督法》对五年规划中期评估做出了明确的规定。 太原市也依法进行了规划中期评估， 从评估结果看， 规划实施前期两到三年， 规划指标完成情况好于预期的占多数， 规划实施后期两到三年， 受国际国内大环境影响， 规划指标完成情况偶尔出现大的波动， 给五年平均完成情况造成负面影响。 值的注意的是， 从“十三五”开始， 太原市和全国大部分地区一样对规划目标和任务进行了分解， 出台了《建立健全太原市“十三五”规划纲要实施机制的意见》。 规划中期评估和期末评估有力地促进了规划的实施和执行。

5 结 语

《统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》同时对规划编制的具体程序步骤提出了要求， 如明确规划编制的基本遵循、 深化重大问题研究论证、 建立健全规划编制的公众参与制度、 实行编制规划的专家论证制度等， 这些程序步骤和方式方法均很好地体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。 发展规划的实施在现实中是政府治理能力提升的难点， 特别是市县规划， 往往存在“规划规划， 墙上挂挂”等难以实施和落地的情况， 值得我们进一步研究并加以改进。