山西省引进海外人才创业政策体系的文本分析与优化建议

张金萍， 刘婷婷， 孟延锋

(1. 太原理工大学 文法学院， 山西 太原 030024； 2. 太原市中心医院 磁共振室， 山西 太原 030009)

0 引 言

推进大众创业、 万众创新， 既是培育和催生经济社会发展新动力的必然选择， 也是扩大就业、 实现富民之道的根本举措。[1]海外创新创业人才作为我国科技力量和高端智力资源的重要组成部分， 是推动经济社会发展、 实现民族振兴和赢得国际竞争主动权的战略资源。[2]为了更好地吸引和激励海外人才， 尤其是高层次人才回国创新创业， 近年来， 山西省在遵循坚持“用好国家政策且有创新， 对标兄弟省份且有亮点， 坚持破解山西难题且有特色”的原则下， 自2009年起出台了“百人计划” “山西省青年拔尖人才支持计划”等人才引进和培育政策。 已有的研究和实践表明， 系统性创业政策由政策理念转化为政策实践， “必须依靠各种政策工具的合理搭配、 有效运用”[3]才能实现政策目标。 因此， 开展山西省海外人才创业政策研究， 对于系统谋划和深度挖掘这一重要的智力资本有深刻的现实意义。

1 山西省引进海外人才创业背景分析

推动创新创业高质量发展是破解山西资源型经济发展困局、 推动经济转型升级的有力助推器， 海外高端人才的引进则是进一步促进山西战略目标实现的重要保障。 当前， 海外人才来山西创业的形势并不乐观。 这主要体现在以下三个方面：

一是就山西省引进海外人才的政策本身而言， 同比国内其他省份， 在创业人才引进的规模、 类型、 层次和使用形式上并不具有鲜明特色， 难以对高端人才形成具有凝聚性的吸引力。 同时， 由于体制性障碍依旧存在， 妨碍了高端创业人才的柔性引进和自由流动。[4]

二是山西引进的高端人才的类型和行业分布不平衡： 超过六成的人才主要集中于高校和科研院所从事研究或教学工作， 而企业引进的创业创新人才所占比重仅为20%， 并且主要集中在煤炭、 电力和冶金等传统行业中， 新兴学科和新兴产业分布较少[5]， 距离多元化人才引进与多元化新兴产业发展相辅相成的愿景目标相差较远。

三是山西当前的创业创新环境有待改善。 秦晓芳、 王启业(2019年)在比较历年山西创业观察报告时发现“山西原本对创业扶持的力度相对较小， 创业环境、 创业政策体系、 政府创业服务效率较低成为制约创新创业活动的主要原因”[6]。 周喜君、 郭丕斌基于改进的层次分析法对山西省创业环境进行评价并指出： 要改善山西省的创业环境， 需“逐步转变政风行风， 从盲目出台政策转变为追求政策实效， 进而才能使政府政策惠及更多企业， 为企业发展提供良好的政府环境”[7]。

为系统而全面地分析山西现有的海外人才创业政策体系在政策工具选择、 匹配和构建中存在的问题， 本文运用共词分析和文本分析， 从不同维度对山西引进人才创业政策进行编码及量化研究， 同时选取六位来晋创业的海归人才对其创业过程进行深度访谈， 以期为山西省完善海外人才引进政策并助推海归人才的创新创业提供参考建议。

2 政策来源与研究方法

2.1 政策来源

通过以“海外” “人才” “创业” “创新” “政策”等为关键词， 在山西省人民政府、 山西省委组织部等政府机构网站进行检索， 检索时段为2000年-2020年， 通过分析搜集到的59份政策文件， 剔除省内各地市层面出台的政策， 最终得到31份省级政府和各职能部门颁布的有效文本。 保留省政府和各政府职能部门颁布的文件， 最终得到31份适合本研究的文本。

2.2 研究方法

本研究遵循文本分析法的基本流程， 第一步： 先对31份政策本文进行分词定义， 然后在ROST CM6软件中建立满足本研究需求的自定义词库并进行词频统计。 第二步： 根据“代表性、 独立性、 全面性和假设性”的选取原则， 研究者人工提取与海外人才回国创业的关键词。 与此同时， 为确保研究结果的信度与效度， 关键词的选取经过了初步筛选和审核确认两个阶段。 初步筛选由两名拥有博士学历和一名拥有硕士学历的研究人员共同完成； 审核确认通过邀请两名人才政策研究专家完成实现。

3 研究分析与发现

3.1 山西省引进海外人才创业政策颁布数量的演变

在2000年-2020年期间， 山西省颁布的与海外人才创业政策的数量如图1 所示。 由图1 可知， 山西省对海外人才的引进工作是从2016年才开始逐渐加强的。 在此之前， 山西省每年颁布的有关海外人才创业政策均维持在1项左右， 从2000年到2016年， 所颁布政策总数为6项， 占20年来政策总数的19.4%。

图1 山西省2000年-2020年引进海外人才创业政策的颁布数量图

3.2 山西省引进海外人才创业政策颁布主体分析

从2000年到2020年， 山西省单独或者参与颁布引进海外人才创业政策的部门如表1 所示。

表1 山西省2000年-2020年引进海外人才创业政策的颁发部门统计表

3.2.1 颁布主体的类型

从山西省引进海外人才创业政策颁布主体来看， 主要分为省级部门、 厅局级部门及其他三类。 统计显示， 山西省人才引进创业政策颁布主体共计12个部门， 其中， 颁布政策最多的是省委组织部和山西转型综合改革示范区管理委员会， 其次是省财政厅和省人社厅， 省委人才工作领导小组和省政府颁布的政策数量也相对较多。

3.2.2 政策颁布的形式

政策的颁布形式体现的是政策的权威性。 根据颁布主体的数量， 政策颁布包括独立颁布和联合颁布两种。 分析山西省引进海外人才创业政策的颁布主体可知： 超过半数的海外人才创业政策由联合颁布的形式出台。 可见， 多部门联合颁布并共同负责政策的有效性是山西省人才引进政策政策的主要方式。

综合看来， “十一五”至“十三五”期间， 山西省各部门颁布的政策数量并不均衡， 超过80%的人才引进创业政策于“十三五”期间颁布。 除省国资委和省卫计委主要采用单独颁布方式外， 其他部门多采用联合颁布的形式出台政策文本。 这种“某一部门主导、 其他部门参与”的方式能够彰显政策制定部门的共同诉求与权威性，但也会因政策颁布主体较多， 而存在权责归属不明确， 归口管理不协调，政策执行难落实的隐患。

3.3 山西省引进海外人才创业政策的类型分析

从政策类型看， 山西省引进海外人才创业政策可分为人才引进、 人才激励、 人才综合规定、 高校和科研院所、 人才财政资金、 人才体制改革和科技创新与科技进步7大类。 如表2 所示： 人才引进类的政策数量最多， 共17条， 占比超过政策文件总数的 54.8%； 人才综合规定类政策排名第二， 共6条； 再者依次为人才奖励类、 人才财政资金类和科技创新与科技进步类。

表2 山西省2000年-2020年引进海外人才创业政策的类型统计表

3.4 山西省引进海外人才创业政策的文种类型分析

3.4.1 文种数量分布

山西省引进海外人才创业政策的文种类型多样， 且涵盖范围较广(见表3)。 主要包括： 政策通知类、 指导意见类、 管理办法类、 实施细则类等 6类。 结构比例如下： 政策通知类最多， 有12项， 占比 38.71%； 管理办法类排名第二， 有10项， 占比 32.26%； 指导意见类有5项， 占比16.13%， 排名第三； 实施细则类、 计划方案类和法制条例类数量较少， 排名相近。

表3 山西省2000年-2020年引进海外人才创业政策的文种类型统计表

从整体而言， 山西省引进海外人才的创业政策体系既有注重战略层面的指导意见类和法规条例类， 又有注重落到实处的管理办法类、 实施细则类和计划方案类， 战略与实际相结合， 对于促进海外人才引进创业具有促进作用。 然而， 从内部构成比例来看， 政策通知类和指导意见类两类文种占比重超过54%， 涉及政策的具体落实和推进的文种占比偏少， 这表明山西省颁布的促进海外人才回国创业的政策强度需要进一步提高。

3.4.2 文种阶段性特点

从各发展阶段来看， 6类文种政策主要在“十三五”计划期间颁布， 在2017年达到峰值后， 相关政策出台的数量明显减少， 例如， 法规条例和计划方案类在各个阶段都没有明显变化， 且数量与其他文种类型相比有很大差距， 这表明： 山西省引进海外人才创业政策在法规约束性方面还有待加强， 否则引进人才回国创业政策的稳定性和执行力度可能会受到影响。

综上所述， 山西省引进海外人才的创业政策文种类型丰富多样， 分布特征和阶段性特征明显， 但也存在着政策文种类型分布不均、 各类型之间数量差距较大、 法规条例类政策较少等问题。

3.5 山西省引进海外人才创业政策的内容分析

作为表征政策内容的标志， 关键词是分析政策文本的核心切入点。 本研究借助ROST CM6软件对筛选出来的31份有效政策文本进行词频统计， 在剔除无关词汇后， 依据词频数量的高低，最终筛选出29个与引进海外人才创业的关键词(见表4)。 其中， 频次超过5的为高频词， 低于5的为低频词。

从表4 可知， 关键词“人才”的频率最高， 为1 177次， 排在第一位。 “晋商”(109次)、 “晋才”(100次)、 “海外”(75次)紧随其后， 这反映出当前山西省引进人才在类别上是多样的。 “转化”(123次)、 “融资”(35次)和“配套”(27次)也是当前山西省人才引进政策中的高频词， 这意味着政府部门对影响人才引进及其创业过程的成果转化、 资金支持和配套措施给予了重点关注。

表4 山西省2000年-2020年引进海外人才创业政策的关键词统计表

通过对关键词进行社会语义关系网络分析可知： “人才引进”关键词的中心度最高， 与其他关键词共同出现67次， 处于共词网络中最主要的位置。 “人才培养” “资金支持” “绿色通道” “落户”与“团队引进”关键词的中心度也比较高， 出现次数均超过10次， 这表明配套措施是山西省政府吸引海外人才回晋创业政策的关注重点。 但是， “中介机构”“平台建设”“服务体系”“股权激励”“专项投入”和“基地建设”等关键词的中心度则相对偏低。 这表明： 山西省现有的海归人才创业政策更为侧重的是人才的引进， 但忽视了人才的激励与培养。 与此同时， 海外人才创业政策的宣传力度也偏低， “人才服务” “中介机构”并没有受到充分的重视。

4 研究结论与优化建议

4.1 研究结论

4.1.1 山西省引进海外人才回国创业政策体系的系统性有待完善

近年来， 尽管山西省及各地级市区针对引进海外人才推出了多项政策与项目， 但在整体上仍缺乏系统的、 可操作的中长期海外创业人才引进的计划。 这集中凸显为山西省及各地市现有引进海外创业人才政策的出台时间集中、 激励标准雷同。 具体而言， 从数量演变上看， 山西省引进海外人才回国创业的政策体系在2017年逐步开始形成。 “十一五”和“十二五”期间颁布的政策相对较少。 同比国家和其他兄弟省份出台相关人才引进政策的时间， 山西省建立起完整的人才引进政策体系的时间较晚。 从政策类型上看， 山西省现有的人才引进政策体系虽兼顾了人才、 资本、 服务和保障四个方面， 但在运用上仍以人才型政策工具和服务型政策工具为主， 而对资本型政策工具和保障型政策工具运用偏少。 从关键词的词频来看， “人才引进”是当前政策体系的核心关键词， “绿色通道” “落户”和“资金支持”等关键词的中心度也较高， 而“平台建设” “股权激励” “税收优惠”等关键词的中心度偏低， 这说明现有政策仍以吸引人才为主， 而人才激励运用频率较低。

4.1.2 山西省引进海外人才回国创业政策的管理与落实仍存在挑战

首先， 在人才工作思路上， “柔性引进”是当前山西省人才战略的主要方式， “不求为我所有， 但求为我所用”[5]是主要的工作思路。 事实上， 这种“柔性引进”策略虽有短期功效， 但对山西发展的长期实际贡献有待考量。 目前， 山西省急需引进的是“创新型”和“高管型”人才， 只有他们切身地、 长期地驻晋工作， 才能充分全面地发挥实际本领， 体现出应有的实际效用。[5]

其次， 从政策颁布主体来看， 山西省引进海外人才回国创业政策的颁布主体共涉及12个部门， 联合颁布是多数部门出台引进海外创业人才政策的主要方式。 从政策落实情况来看， 这种方式容易导致政策归口管理不明确， 权责划分不清楚等困难。

最后， 从政策的文种类型来看， 山西省引进海外人才回国创业政策的类型多样， 这体现出政策颁布主体讲究政策制定策略， 但从政策体系的内部结构来看， 不同的文种政策类型在数量和功能上分布不均， 难以实现“局部之和大于整体”的优化功能。 例如， 指导意见类文本居多， 但保障人才引进政策法律地位的法规条例和确保政策决议及管理方法落实的实施细则相对缺乏。

4.1.3 山西省引进海外创业人才的渠道相对单一

通过访谈可知， 山西省近年来引进海外创新创业人才仅依靠已来晋创业的人才口头相授、 或在互联网或者人才市场中发布招聘信息之后被动等待实现， 仍面临企业与人才中介机构等组织参与度不够、 引进人才队伍搭配不合理等问题。 这意味着当前山西省在引进海外创业人才时还未能充分发挥官方渠道与民间渠道、 虚拟市场与实体市场的作用。

4.2 优化建议

4.2.1 制定专业系统的海外人才引进发展规划

海外人才在选择回国就业或创业的地区时， 当地是否拥有健全的产业结构以此来保障自己创业行为的成功是重要的考察因素。 对山西而言， 只有下大力气健全本省“十四五”规划中提出的产业结构， 才能解决人才引进与产业发展相互制约的困境； 也只有实现传统产业高端化、 新兴产业规模化的产业发展格局， 才能为更多的海外创业人才来晋创业打好良好的产业基础。[8]为此， 笔者建议：

第一， 省级层面， 根据《山西省“十四五” 14个战略性新兴产业规划》对海外人才的需求现状， 编制出台海外人才发展规划， 明确本省新兴产业重点领域和行业对海外创业人才需求的重点、 主要任务以及保障措施。

第二， 各地市根据省委“人才强省”的总体战略布局， 结合本地经济社会的发展实际， 统筹规划本地区海外创业人才引进和培育的重点， 切实引进能够突破关键技术， 推进产业发展的优秀人才和研发团队。

第三， 通过政府推动布局、 市场化专业运作、 差异化自主发展的方式， 建设一批创新能力突出的创业园区或集聚基地， 充分发挥资源共享、 人才集聚的累积效应。

4.2.2 完善引进海外创业人才的管理体制机制

人才引进是一项系统工程， 海外引才主体要坚持市场导向， 向多元主体协同转变。 “政府力量搭台， 民间力量唱戏”， 通过市场化引才方式提高人岗匹配率， 建立多方主体与海外人才之间的平衡关系。 在引进环节上， 要逐步实现从“待遇”引才到兼顾“事业、 项目和情感”引才。 以事业和项目引人拼的是山西发展的潜力和机会， 还有人才对项目的感兴趣程度， 最终才能得到引进人才的“心甘情愿”和“地方发展的实绩”[9]。 以感情引才， 需要全社会做好山西省人才引进政策的宣传工作， 充分发挥感情纽带的作用， 让海外人才对故土的家国情怀得以正确的释放。 同时， 还需要加强对海外人才的创新与创业政策解读。 例如， 通过在留创园建立“海归驿站”开展宣讲等方式， 有针对性地让海归创业者了解更多的创业政策， 避免由于信息不对等导致创业优惠政策的落实不佳。

4.2.3 平衡引进海外人才政策各领域的关注度

从海外人才引进政策的类型和关键词看， 山西省现有关于引进创业人才的政策在导向上缺乏更为有效的激励与培养保障， 在落实中对海外人才创业的配套、 激励与评价的关注度不高， 这在一定程度上阻碍了创业企业的创新发展。 因此， 政策制定主体需要进一步加强对资本型和保障型政策的运用， 以提高政策工具的平衡性。 在实践中， 资金投入和融资运用是资本型政策关注的重点， 除了包括一次性提供创业资助资金外， 还可使用创业扶持、 税收减免、 融资等服务， 将技术入股、 创业基金或专项基金等多种方式列入政策文本以支持海归人才创业[9]。 在保障型政策的运用上， 打通省级、 市级、 区级在横向上各平级部门之间和纵向上下级各部门之间的协调机制， 才能有效地解决因联合颁布政策这一形式导致的分工与协作表述不清的问题， 确保各项政策的执行得以真正地落实。 同时， 切实追踪海外人才的创业过程， 真正了解他们在创业实践中面临的忧患， 为其解决后顾之忧。

4.2.4 多渠道引进海外创新创业人才

我国已经进入“十四五”及2035中长期科技发展规划时期， 在未来一段时间里， 山西省海外人才政策和创新创业政策的制定应明确核心技术产业发展的主攻方向， 有的放矢地引进、 鼓励和保障海归人才的创业行为。 一方面， 尝试探索利用国际化人才的新途径、 新渠道。 例如， 成立跨部门的、 统一的猎头公司等人才中介机构， 为企业、 创业园区或科研院所引进创业人才提供信息咨询和认证服务[10]。 另一方面， 积极支持具备《山西省“十四五”未来产业发展规划》条件的创新型企业博士后、 院士科研工作站等研发创新平台， 充分发挥博士后、 院士等在促进科技创新、 产学研结合方面的重要作用， 助推山西省创新驱动产业发展的战略部署。

5 结 语

本研究借助ROST CM6及对来晋创业的海归人才进行的深度访谈， 对山西省引进海外人才回国创业的政策体系进行了文本分析， 并从政策工具的视角提出了改善建议。 整体而言， 山西省目前引进海外人才的创新创业政策在系统性和专业性方面仍有很大的改善空间， 因此， 出台系统而专业的海外人才引进发展规划， 明确省级总体战略布局、 市区两级实施重点与特色； 积极搭建“引、 育、 用、 留”的全过程海外人才成长机制与平台； 实现不同类型政策工具的优化与配伍， 才能为进一步完善引进海外创业人才的管理机制， 营造优质高效可持续发展的营商环境和创业氛围打好基础。