党领导农村土地制度改革的历史逻辑和现实路径

温焜

摘要：中国共产党带领全国各族人民正迈向全面建设社会主义现代化国家的新征程。农村土地制度立足中国国情，面对现实问题，为推动经济社会发展作出了巨大贡献。我国农村土地制度演进主要经历了从“产权归一”“两权分离”到“三权分置”的四次重大改革，农村土地制度改革引发了中国经济社会的巨大变化。土地制度的演进坚持以人民利益为中心，不断解放和发展生产力，坚持社会主义制度的本色。农村土地制度的改革将进一步推动乡村振兴，为此要坚持土地集体所有，保证社会主义制度的基础和根本；要推动土地经营权的创新，通过土地集中流转和适度规模经营，加快农业农村现代化；土地制度改革和创新必须立足大国小农的国情，考虑广大农户的利益让其与现代农业有效衔接。

关键词：中国共产党 土地制度 乡村振兴 历史逻辑

*基金项目：国家社科基金项目（17BJL066）。

新中国成立以来，中国共产党领导和带领全国各族人民取得了一个又一个伟大胜利，特别是改革开放以来，中国共产党推动农村土地制度改革创新，形成了以土地集体所有、家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，为广大的农民获得了前所未有的制度红利，促进了经济社会各方面发展有序推进。全面推进乡村振兴就需要对我国农村土地制度改革创新进行研究，进一步释放农村活力，推动农业农村现代化建设。

一百年前中国共产党成立之初就确立了自己的初心使命，就是为千千万万人民群众谋幸福，中国共产党的农村土地思想主要来源于马克思主义理论，立足中国国情，不断适应生产力的发展进行改革创新。革命斗争时期农村土地制度确定了广大农民的主体地位，在土地革命早期，毛泽东等老一辈革命家推动的农村土地制度核心就是土地国有，广大老百姓分得土地，拥有使用权，但是土地禁止出租买卖。新中国成立以来农村土地制度的演变发展进程，从时间维度与制度变迁过程可划分为四个阶段。

（一）产权归一的转折：农民土地所有制（1949-1952年）

中华人民共和国成立之初，百废待兴，急需恢复和发展社会生产，巩固我们新生的人民政权。1949年9月，党中央颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定人民当家作主的主体地位。紧接着，《中华人民共和国土地改革法》在1950年6月颁布实施，废除了封建剥削土地所有制。轰轰烈烈的土地改革让广大人民群众分得了土地，通过制度安排让中国3亿多无地少地农民获得了7亿多亩土地[1]。土地改革废除了几千年来的封建土地所有制，建立了农民土地所有制，实现了耕者有其田的美好图景，实现了人民当家做主，这极大激发广大农民投身国家建设的热情。为提高农业劳动生产率，1954年的宪法进一步巩固了土地农民所有的合法地位。农民土地所有制让广大为革命作出巨大贡献的农民认同和支持新生政权，同时也激发了广大农民投身农业生产的积极性。有数据表明，1952年农村收入比新中国成立之初增加了48%，粮食生产增加了36%，国家建设的各个方面都取得了明显的发展[2]。我们国家通过一系列政策性文件，确立并完善了农民土地所有制的地位。农民土地所有制确定了广大农民成为了土地的主人，千千万万的农民获得了土地的产权，对土地的经营权拥有绝对的支配力。

（二）两权分离的探索：土地集体所有制（1953-1977年）

新中国成立以来为了实现民族的独立自主，确立一个大国应有的地位，我们国家急需改变落后的工业发展状况。为此1953年我国实施“一五计划”，确定实施以重工业为主导的国家发展战略。工业化需要原始积累，如何获取农业剩余价值成为工业化发展面临的现实问题。分散的小农经营使得国家提取农业剩余价值成本过高，这样就需要对土地制度改革来确保国家工业化目标的实现。1953年，我国着手对农业、手工业和资本主义工商业进行必要的社会主义改造，农业改造就是想将分散的农户组织起来，成立农业生产合作社，为工业化有效汲取农业剩余。有学者认为，“在本质上，这是一个地租被农民平分完毕的小农经济与雄心勃勃的工业化目标之间的矛盾冲突”[3]。1955年，在我们党的《关于农业合作化问题》报告中，毛泽东主席提出，农村存在“新富农”阶层，资本主义出现抬头，贫富分化日益严重。这就需要进行社会主义改造来消除这些隐患，我们国家提出了通过互助组发展为初级社，然后发展为高级社这样的发展路径来推动农业改造。分散农户加入合作社，就使得农民所享有的经营、处置、收益等土地产权逐步分离。1956年，我们国家基本完成了对农业的社会主义改造，土地制度发展成为集体土地所有制。紧接着，在1958年开始推进人民公社化运动，这种土地制度的弊端也慢慢显现，严重挫伤了广大农民的生产积极性，也导致了三年困难时期。1962年，土地制度开始演化成为“三级所有、队为基础”模式，通过“人民公社六十条”确立土地集体所有制。土地集体所有制背景下，国家实施统购统销和人民公社制度，为国家工业化高效率提供农业剩余，这种制度设计呈现国家控制型的产权形态。农村土地集体所有制是农村改革的根本经济制度，在演化过程中既蕴含着社会主义制度的要求，同时又契合产权制度效率的逻辑。一种为政治逻辑，一种为经济逻辑，两者的冲突成为农村土地产权制度演化的隐性矛盾[4]。

（三）两权分离的确立：家庭承包经营制（1978-2013年）

集体土地所有制是为国家工业化服务，但通过探索发现这项制度导致了运行效率低下、平均主义盛行、激励机制缺失等弊端。1978年党的十一届三中全会确立党的工作重心转移到经济建设上来，改革开放的突破口落在了农村，土地制度的改革刻不容缓。1982年到1986年连续发布中央一號文件，推动了土地制度的变革和发展。1982年在中央一号文件首次肯定了“包产到户”土地改革路径，同时修正《宪法》确定农村土地的产权属性。1983年的中央一号文件，确立了家庭联产承包责任制概念和实施路径，这样土地的所有权、经营权开始实行分离。1984年的一号文件提出了“土地使用权”的概念。2008年，我们党在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》中明确提出，赋予广大农民土地承包经营权，对承包土地农民充分享有占有、使用、收益等权利。家庭联产承包责任制通过经营制度变革来掩盖产权制度变革，土地由单一的集体所有、统一经营开始演化发展成为集体所有、农户分散经营的模式，使得土地制度中的所有权和经营权开始分离。

（四）三权分置的演进：土地确权与赋能（2014年开始）

在推进农业现代化过程中，小农户经营难以发挥规模效益，制约了农业生产的效率。为此，2014年发布的中央一号文件提出了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，确定农村土地承包关系长久不变，实施最严格的耕地保护制度，农村土地制度在集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，分离出来的土地的经营权可以加速土地流转，同时也可以向金融机构抵押融资。这样通过放活土地经营权，赋予农民更多权能，提升农业生产的效率。2016年发布的中央一号文件提出土地制度实施“三权分置”，在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中提出，要把农村土地经营制度再分解，对土地经营权的内涵和权能作了明确界定。为了给广大农民吃下“定心丸”，2017年党的十七大提出，保持土地承包关系长期不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。党的十九届五中全会提出，巩固完善农村基本经营制度，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权。发展多种形式适度规模经营，加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业有机衔接。

从我国农村土地制度演进可以看出，我们党一切为了人民，改革创新充分立足中国国情，面对现实问题不是一味地追求制度的刚性，在推进社会主义现代化建设过程中不断推动土地制度的变革与创新，不断释放改革的活力。

新中国成立以来我国农村土地制度改革的逻辑主线就是，充分发挥广大农民的积极性和主动性，根据社会主义现代化发展要求，随着工业化和城镇化的推进，让土地要素与劳动力要素达到优化配置。土地功能和属性多元化，虽然在不同时期我们国家的改革目标和具体任务有一定的差异，但我们国家土地制度的沿革在各时期具有连续性和一致性。我们的土地制度改革发展始终立足中国的特殊国情，坚持社会主义现代化发展道路，不断形成中国特色社会主义农村土地制度改革经验。

（一）彰显一切为了人民的价值导向

新中国确立的主导思想就是一切为了人民，农村土地制度的沿革始终是站在人民立场作出的改革创新。解放战争的胜利就是依靠消除封建土地剥削制度，消灭土地私有制，在全国"实行平均地权的土地制度改革”，这种制度安排是在土地革命的经验基础上总结提升的，我们建立社会主义国家就是紧密依靠广大农民，走出了一条农村包围城市的革命道路。新中国成立后，中国共产党将土地分给无地少地的广大农民，农民获得了土地，成为了国家的主人。老一代革命家薄一波在《建国以来的若干重大历史问题的回顾》一书中写道，“我们国家要搞工业化，就需要前期积累，通过集体化有利于工业化提取积累。人民公社制度为我们国家工业化建设作出了巨大贡献，使得工业化得以顺利完成。”为了进一步发挥农民个体农业经营的积极性，农村土地制度发展为家庭联产承包责任制，这样进一步释放了农民的积极性，生产出来的粮食交完国家的、集体的，剩下的都是自己的。随着城市化和工业化的推进，大量农村劳动力进城务工，同时土地分散难以发挥规模优势，为了更好地推动农业农村现代化，让广大农民获得更多收入，我们国家的土地制度实行三权分置的制度构架，这种制度创新赋予了农民更多权利，有利于土地流转实现规模经营。特别是习近平总书记提出五大发展理念，创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念根本落脚点在于让广大人民群众共享改革发展成果。人民就是江山，江山就是人民。通过土地制度的改革创新，进一步调动广大人民的积极性、主动性、创造性。党中央始终强调，要稳定农村土地承包关系，确保农村土地承包关系长时间稳定。这样就给广大农民吃了“定心丸”，让农民土地生产经营有了确定的预期。我们国家通过柔性制度供给保护了广大农民利益，这种高效的政策补位极大推动农村集体产权制度发挥效益，为进一步激发农民的土地资源价值创造了制度条件。

（二）坚持解放和发展生产力的根本任务

新中国成立以来，农村土地制度沿革的历史进程符合不同时期农村社会生产力发展的需求，是符合生产关系适应生产力发展的历史规律，同时也充分体现了制度效率提升推动改革的路径选择。新中国成立伊始，百废待兴，通过均分田地，充分调动了广大农民的生产积极性，投入到社会主义建设中来。为了提升劳动生产率，加快工业化进程，通过农村合作社形成了农村土地集体所有的制度安排。后来发现，借助行政命令将农民组织起来合作经营，违背了农民组织合作的初衷，这种制度设计无法适应农村生产力进一步发展的要求。要充分解放和发展生产力，就需要通过市场化手段来推动农村土地制度的变革。1978年，改革开放总设计师邓小平将解放和发展生产力作为社会主义现代化建设的第一要务。同时，提出了社会主義现代化建设的目标和路径就是消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕。人民公社导致吃大锅饭，制约了广大农民的劳动积极性，体制约束需要被打破。党的十三大要求，既要促进效率提高又要体现社会公平。这样的指导思想有利于改革开放后农村社会经济的良性发展，我们党推动土地制度改革创新不仅顺应了广大农民的意愿，同时也是为了解放和发展生产力，推动农村繁荣发展。纵观我们党推动农村土地改革的历史可以看出，“耕者有其田”的农村土地所有制是激发广大农民投入革命和社会主义建设当中的热情，人民公社的集中生产有效推动工业化，包产到户的积极推行是为了推动改革开放，从而进一步解放发展生产力。为了适应城市化需要，农村土地制度提出稳定承包经营权，同时鼓励经营权流转，这是农业农村现代化的现实需要。我们国家土地制度的改革发展的基点就是根据现实需要，不断解放和发展生产力，有力推动中国特色社会主义现代化建设。

（三）体现中国特色社会主义制度的核心地位

马克思主义政治经济学对土地制度进行了系统的论述，揭示了资本主义土地私有制必然被社会主义土地公有制所替代。广大小农户是落后生产力的代表，必然要被社会化大生产所替代。在社会主义向高级阶段发展的过程中，需要经历土地国有化阶段，当社会主义发展到高级阶段之后，土地所有权将属于全人类。马克思在《巴枯宁国家制度和无政府状态》一书摘要中，提出了土地制度的发展路径是从农民土地私有制向集体所有制的过渡的过程，让农民自己通过经济的道路来实现土地向集体所有制过渡。改革开放后，我国农村土地制度从不允许农民包产到户、不允许农民分田单干，慢慢发展为默认包产到户，接着我们党和政府肯定包产到户，积极倡导并实施土地包产到户。这个过程是农民自发地通过实践来推动农村土地制度发展，这也印证了马克思关于农村土地制度演变发展路径，也证明了土地集体所有制过渡方式的科学性。

马克思主义思想的实践认知在于指导俄国革命取得成功，俄国革命的成功诞生了列宁主义。列宁主义的土地思想分为三个阶段，即通过废除赎金收回割地，然后推进土地国有化，最后实现合作社。在列宁领导的俄国革命初期，提出了废除赎金、收回割地的口号。1899年列宁在《我们党的纲领草案》中提出，要将旧政府和地主从农民身上掠夺去的土地赎金归还农民[5]。列宁在《修改工人政党的土地纲领》中提出，要通过政治手段没收地主土地，从而实现土地国有。1917年全俄苏维埃第二次代表大会通过了《土地法令》，确立了土地国有化的制度。俄国革命取得成功后，为了推动社会主义建设，列宁土地制度演化为农业合作化思想，通过合作社联合千百万农户，充分体现从国家资本主义过渡到社会主义的巨大优越性。

中国共产党保持自己马克思主义政党的本色，在推动土地制度改革创新过程中，坚持以马克思主义作为行动纲领，立足中国国情，在社会主义现代化建设过程中以问题为导向，确保农村土地制度充分体现我们中国特色社会主义制度的优越性。

中国共产党领导全国各族人民从站起来到富起来再到强起来，土地制度起到了基础性的作用。新中国成立以来，我国农村经济社会发展日新月异，农民生活不断改善。在不同的时代背景下，中国共产党审时度势，立足现实，不断改革和发展农村土地政策，来适应生产力发展的需要，解决了占世界22%的人口的温饱问题，创造了世界奇迹。过去的历史成就充分证明，中国共产党推动的农村土地制度改革和创新是符合历史趋势和现实需要的，是成功的制度设计和安排。在全面建设社会主义现代化强国的道路上，我们要实现农业农村现代化，全面推进乡村振兴，就需要进一步推动农村土地制度的改革创新，促进制度非均衡向均衡状态趋近。

（一）坚持农村土地集体所有

我们国家是中国共产党领导的社会主义国家，要保持社会主义国家的鲜明底色，确保农村土地属于全体人民，人民是国家的主人。我们国家立国之初就推行土地集体所有，社会主义现代化建设的实践反复证明，农村土地集体所有能够维护农民享有土地的各项权益，保障粮食安全，坚持农村土地属于全体人民是社会主义制度的应有之义。家庭承包责任制改革之初，是农民自下而上发起的，通过局部试行然后向全国推广。中国共产党充分运用人民的智慧和力量，推动农村土地制度改革。全面推动乡村振兴，激发乡村发展动能，需要坚持和完善农村土地集体所有制这个基础。习近平总书记指出，农村土地集体所有是农村经济社会发展的魂，无论改革如何推进都不能把集体所有制改垮。我们推进的是具有中国特色的社会主义现代化建设，在这个大道上，基础性的农村土地集体所有这个属性不能丢，丢了就动摇了我们社会主义制度的基础，也会失去广大人民的支持和拥护。我们党和政府立足农村土地制度的顶层设计，不断加强党组织在农村土地制度改革中的模范先锋作用，减少土地制度改革的滞后成本，让政府在农村土地诱致性制度变革中发挥更多的科学指导作用，让农村土地集体所有制在实践发展中不断调整、发展、完善。

（二）发展多种形式适度规模经营提升农业现代化水平

发展农业规模经营是农业现代化的必要之路。要推动土地规模化与农业社会化服务规模化两者联动发展，就需要发挥农业适度规模经营产生的规模效应。第三次农业普查数据表面，截至2017年，全国耕地面积为20.2亿亩，小农户约2亿户，户均耕地仅10.1亩。小农户分散经营农业生产的现状短时间难以改变。推动农业适度规模经营，一方面，通过土地的连片规模经营提升农业产出效益；另外一方面，要构建农业社会化服务体系，通过农业生产环节专业化分工来提升农业产出效率。

要发挥农业产业化经营组织的优势，让农业生产经营活动过程中的产、供、销等环节进行专业化分工。农业产业化经营组织可通过生产迂回化，借助中间投入品，以发挥其在农业生产经营活动中的带动效应。要开展多种类型的农业社会化服务，提速农业生产经营的现代化水平。通过互换并地、土地托管以及联耕联种等方式，在农业生产环节实现专业化，来提升农业生产经营活动的规模化水平。和西方发达国家的大农场制相比，我国现有的土地制度和大国小农的基本国情决定了，要实现土地的规模效应就需要创新农业社会化服务。通过互换并地将农民分散、细碎的土地调整到一起，形成一块或一片，这样一定程度上的土地集中连片耕种就能够运用先进的机械设备进行耕作，扩大土地规模经营。大力推进高标准农田整治力度，整合各方面资金，对农田土地进行统一综合整治，这样可以提升地力。通过完善水、电、路等农田基础配套设施，来提升农业生产经营的效率和水平，解决农民地块分散的问题，促进农民流转土地或以土地入股成立新型农业经营主体。通过提升土地托管服务水平，将土地委托给农业社会化服务组织进行耕作管理，针对小农户的不同特点推行种植到收割的全程托管，或者是某一个或几个生产环节的半托管，打破田埂界限，通过选用统一的生产品种，统一进行田间农业生产，从而实现农业生产经营活动的规模化。

（三）推动小农户与现代农业有机衔接

马克思主义对乡村发展提出，随着工业化和城市化的推进，社会生产力不断提高，城乡关系将从分离对立状态走向融合[6]。要以马克思主义理论来指导乡村振兴战略的实施。中国最大的国情就是小农户大量并长期存在，要推动农业现代化就需要关注小农户这个广大群体。要进一步加大小农户自身能力建设，通过系统性“普惠性”支农政策覆盖来支持农业农村发展，构建“龙头企业+合作社+农户”的农业利益联结机制，积极协调农业、环保等有关部门，通过协同推进来促进小农户与现代农业有机衔接。

要加大农业的政策扶持力度。农业补贴是全世界通行的做法，要加大财政支农助农政策扶持力度，通过设立专项资金，来支持和推动小农户与现代农业发展有机衔接，特别是要积极支持新型农业经营主体发展，通过财政项目资金的设立，政策上积极引导，促进新型农业经营主体带动小农户发展。比如对同一产业农户集中度高的区域，要积极探索財政支持共建环保设施，通过共享机制降低农户生产成本。同时，要创新农业保险政策，设计更多政策性的农业保险产品面对广大农民，政府通过提高补贴力度，打出保险对农业保障的“组合拳”，提升小农户面对自然灾害和市场价格波动的抗风险能力。

要不断提升小农户的素质和能力。通过系统性政策扶持来推动小农户不断发展进步，把小农户培育成为新型农业经营主体，将推动其与现代农业发展有机衔接。应对不同小农户进行分类对待，那些进取型小农户的农业生产经验丰富、大有潜力，应该大力扶持其改变传统农业生产方式，提升农业生产的科技水平，通过土地流转扩大生产实现规模效应。政府通过乡镇农技相关人员对这些农户进行生产指导，提升农户的生产效率。要发挥好农民专业合作社的桥梁纽带作用，发挥好农民专业合作社农业科技推广的优势，把小农户团结起来，有效连接大市场。合作社可以通过统一购买农资降低生产成本，降低销售农产品的市场风险。

全面推动乡村振兴是一篇大文章，要立足农村土地制度的基础，不断完善农业农村相关法律政策体系，发挥好市场的决定性作用，更好地发挥政府作用，通过市场和政府“两只手”协调配合，推动农村土地资源有序流动和流转，实现适度规模经营。同时，加大政府公共服务供给，通过耕地保护、提供科技信息服务和教育培训等措施，推动全面建设社会主义现代化国家行稳致远。

参考文献：

[1]王敬尧，魏来.当代中国农地制度变迁的存续与变迁[J].中国社会科学，2016（2）：73-92+106.

[2]杜润生.杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京：人民出版社，2005：39.

[3]周其仁.中国农村改革：国家和所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾[J].管理世界，1995（3）： 178-189+219-220.

[4]刘守英.土地制度与中国发展[M].北京：中国人民大学出版社，2018： 123.

[5]列宁.列宁全集，第4卷[M].北京，人民出版社，1984：67.

[6]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京人：民出版社， 2012：131.

（作者单位：江西省委党校）

责任编辑：欣文

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