吴佳
内部控制既是行政事业单位规范化发展的必然要求,又是提升单位管理水平的有效途径,更是行政监督的创新形式。现阶段行政事业单位内部控制建设中还存在着控制环境薄弱、风险评估不到位、控制活动不力、监督乏力等问题,本文简要阐述了内部控制的相关概念,从行政事业单位实施内部控制的意义入手,基于COSO理论分析实际实施中存在的问题,从优化内控环境、健全内控体系、强化监督评价三方面提出了优化行政事业单位内部控制的建议,为提高行政事业单位内部控制建设水平提供参考。
行政事业单位作为社会公共事务的管理者、服务者,同时也是经济建设的参与者,其管理高效、运行规范、公平有效分配资源对社会健康有序地发展起着至关重要的作用。近年来,国家不断推进行政事业单位改革,政府职能由管理型逐渐向服务型转变。宏观上,党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”;微观上,行政事业单位管理制度不断完善,新《政府会计制度》、《行政事业单位内部控制规范(试行)》、《预算法实施条例》等一系列新规范出台、实施,体现出国家对行政事业单位运行效率、效果的关注。新制度、新规范为行政事业单位的管理提供有效工具的同时,也对其提出了更高的管理要求。内部控制作为提高单位运行效率、提升公共服务效能、防范廉政风险的有效手段应引入行政事业单位。
一、行政事业单位内部控制概述
自2014年起实施《行政事业单位内部控制规范(试行)》,行政事业单位全面推行内部控制建设工作,内部业务流程得到梳理、岗位职责进一步明晰、内部权力受到恰当制衡,内部控制工作得到一定发展。但由于我国内部控制工作起步较晚,行政事业单位的内部控制尚处于起步阶段,具体制度、指引尚不完善,理论研究仍有空白,具体制度的可操作性、适应性普遍不高。
《内部控制规范》中明确定义内部控制,是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。由此可见,内部控制是控制制度与控制过程的有机结合,其目标是防范和管控所面临的风险。控制制度是基础,执行是关键,监督、完善是必要保障。控制制度设计有效、执行有力、监督到位,才能保障单位经济活动合法合规、资产安全、运行高质高效。
行政事业单位内部控制应遵循以下四个原则:一是全面性原则。内部控制的建设应当保证全覆盖,一方面覆盖经济活动决策、执行和监督的全过程,实现全过程有效控制;另一方面覆盖各种业务事项,实现全方位控制,避免出现控制漏洞、控制盲区。二是重要性原则。重要性原则要求在兼顾全面性的基础上突出重点,重点关注会造成巨大损失、重大失误的关键环节、易产生舞弊行为的关键岗位,重点、高效地降低风险。三是制衡性。内部控制的核心就是权力制衡,通过横向和纵向的制约,织密内部控制网格,保证经济活动合法合规、资产安全、有效预防腐败。横向是指一项业务需要经过两个及以上部门办理,不同部门之间的相互制衡;纵向是指一项业务需要不同层级岗位办理、审批。通过明确授权审批的权限、工作流程,不同层级之间相互制约。四是适应性原则。内部控制建设需要在安全和高效之间寻找平衡点,既满足合规、安全的目标,又满足高质高效的目标;需要适应单位实际,根据单位自身的职能,结合实际业务性质、现有机构设置,协调建立相应的内部控制制度,不能“一刀切”;需要适应内外部环境变化,不断根据执行情况、环境变化做出调整,保持内部控制动态优化、持续有效。
二、行政事业单位内部控制的意义
行政事业单位一方面作为公共服务的提供者,掌握着巨大的社会资源;另一方面发挥着行政管理、执法监督等特殊的职能,是国家高效运行、政策有力落实的关键,备受社会关注。其特殊性需要完善的内部控制制度来进行约束和保障。
(一)保证经济活动合法合规。这是行政事业单位内部控制最基本的目标。内部控制通过针对预算管理、收支管理、资产管理等重点环节,恰当采用授权审批、岗位分离、监督制衡等控制手段,对行政事业单位经济活动的全过程进行约束、监督,把权力关进制度的笼子,合理保证行政事业单位经济活动合法合规,有效预防腐败,提高政府公信力。
(二)提高单位管理水平和工作效率。内部控制对经济活动相关的岗位职责、业务流程进行梳理和再造,并作出明确规定,让实际工作有法可依、有规可循,避免推诿扯皮现象,提高了单位的工作效率和管理水平,树立了行政事业单位的良好形象。
(三)进一步保障国有资产、财政资金的安全。行政事业单位大量使用财政资金,完善的内控制度构筑了一道合理授权、恰当审批、相互制约的“防火墙”,使资产、资金的流动始终处于严密监控中,有力保证了资产、资金的安全及财务信息的真实完整。
三、行政事业单位内部控制建设目前存在的问题
(一)内部控制环境薄弱
行政事业单位领导层对内部控制的重要性认识不足,重发展、轻控制,重业务、轻约束的思想根深蒂固,甚至有的认为内部控制会导致办事手续更加繁琐,有抵触情绪。一般人员的内部控制意识淡薄,被动管理现象比较普遍,个人能动性不足,还存在个别对内部控制不认同的现象,如无强有力的推行措施和监督举措,内部控制制度将会流于形式。内控意识不足不仅会导致内部控制的执行力不足,更会影响内部控制的可持续性。
机构设置方面,受行政事业单位机构设置和人员编制的限制,大部分单位没有专门设立内控部门,多由财务人员兼任。内部控制涉及多部门、多环节,需要有专业的知识储备和丰富的经验来支撑工作开展,而普通财务人员并不具备。财务工作繁杂,没有充足的时间和精力开展内部控制工作,容易使内部控制与实际两张皮。此外,财务工作也是内部控制的重要部分,由财务人员开展内部控制工作,会产生自我监督、自我约束的风险。
此外,单位开展的内部控制培训也是就文件学文件、就要求讲要求,没有针对性,与实际情况契合度不足。思想意识上的问题是根本性的,不仅影响内部控制的執行力、可持续性,还会影响行政事业单位管理的效率和效果。
(二)风险评估不到位
行政事业单位运行中涉及合规风险、财务风险、政策风险、贪污腐败风险、资源配置不合理使用效率低等多方面的风险。而工作人员由于缺乏专业知识,狭义地缩小风险范围,只认识到经营风险和财务风险。这种片面的思想会造成风险评估缺位,内部控制的起点就存在漏洞,进一步导致内部控制活动存在盲区、没有重点、“药不对症”。
(三)控制活动不力
1.单位层面要素
内部控制领导机构、协调机制,虽然建立,但由于思想不重视、不具备专业知识,形式大于实质,在内控中把方向、控大局的作用没有发挥出来。针对关键岗位的确定一概而论,没有根据自身情况审慎考虑,没有详细的岗位职责说明书,也没有建立并有效实施的定期培训、轮岗、评价机制。
2.业务层面要素
内部控制工作多由财务部门牵头,其他部门发挥作用有限。这种机制造成内部控制制度以财务管理为圆心,仅对与财务有关的业务设计控制活动,造成三种弊端:一是财务不能准确把握各个业务部门经济活动的关键环节、控制节点,加之部门间存在横向的沟通壁垒,制定的制度存在漏洞、可执行性差;二是没有全员参与,其他部门对内部控制参与度低,认同感也低,执行中会遇到阻力;三是控制环节多在财务审核,处于控制的末端,容易造成控制端后移,事前、事中控制缺位。内部控制存在制度不合理,衔接不流畅,执行不到位的情况。
预算管理业务中存在以下几方面问题:一是编制方法不科学,过分依赖上年度收支情况,对上年预算中支出的合理性及特殊情况没有分析便加利用,对预算期间工作目标、内容的变化未能及时掌握、规划,导致预算不准确。二是没有全员参与,预算编制、审批、执行、评价未能做到岗位分离,导致预算可靠性不强。三是预算执行中缺乏分析与管控,执行松弛、混乱。
收支业务中,由于基层行政事业单位普遍存在着人员短缺、一人身兼数职、不相容岗位未分离的情况。支付审核时,对票据的真实性、所附单据的完整性审核不严,造成财务风险。
资产管理业务中存在两方面问题:一是部分单位会计与出纳为一人,且能单人完成支付全流程,存在较大管理漏洞的问题。二是国有资产未及时入库、先处置后补手续等不合规的问题时有发生。尤其是固定资产有硬性要求才普查,清查不及时。
政府采购业务中也存在着采购计划编制不准确,导致资产闲置或者采购不及时影响项目进行;采购验收不严格,导致采购物资质量不过关、浪费资金等问题。这些都可以依靠内部控制加以规范。
三、行政事业单位加强内部控制的建议
加强内部控制建设实际上是对单位组织结构、沟通协调机制、岗位职责、业务流程控制、监督活动等进行符合单位实际情况的个性化设置和优化,设计有效是前提,执行有效是根本。
(一)提高内控意识,优化内控环境
内控环境是内部控制的基础,需要重视内控环境的优化。内部控制的实施势必打破单位原有的运行模式,需要一把手亲自负责,才能从全局把握、有力指挥、克服阻力、高效执行,是一项典型的“一把手”工程。
1.完善组织架构。内部控制的全面性决定了其工作涉及多环节、多部门,具有一定专业性和复杂性,需要成立协调领导小组和内部控制部门,充分协调、衔接各部门、各岗位,对模糊事项、争议事项进行重新界定分配,从宏观上保证各岗位权责清晰、业务流程顺畅、整体运行没有盲区。
2.开展专题培训,提高全员内控意识。内控培训应当做到分类施策。针对决策领导层注重内部控制重要性、设计原则、控制措施等方面培训,强化领导层对内部控制重要性的认识,催生实行内部控制的内生动力。同时,夯实领导内控决策所需的知识储备,切实发挥领导层在推动内部控制中把方向、做决策的作用。针对普通干部注重内部控制重要性、具体操作及制度的培训,培育广大干部执行内部控制的自觉意识。
3.积极培育规范、廉洁、高效的良性组织文化。内部控制执行力不足,其实就是内控意识不强、环境薄弱的体现。而良好的组织文化,能激发员工的内生动力和自主意识,克服惰性思想,营造良好的内部控制运行氛围。
(二)强化风险评估,健全内控体系
在内部控制体系建设上要摒弃“不问诊先给药”的思维,强化风险评估。以梳理经济活动业务流程为起点,明确重点环节,分析确定关键风险点,再选择相匹配的风险应对策略和恰当的控制手段。风险评估的质量一定程度上决定了内控制度设计的有效性。探索建立风险评估分析机制,将风险评估融入局务会、党组会等行政事业单位特有的议事机制中,保证风险评估常态化开展,及时发现风险、采取防范措施。
内部控制制度是内部控制的核心,单位应当建立以预算为主线,以资产安全为重点的内部控制体系。对各类业务的控制目标、风险点、岗位职责、业务流程、控制措施作出具体规范。根据风险程度合理运用控制手段,防止出现不加控制或者滥用控制两个极端,在安全性和高效率间找到平衡点。步骤上看,以各科室为源头,初步梳理本岗位职责、工作流程、控制手段;以内控部门为主、领导小组为中心,确定关键岗位、风险点、选取恰当控制活动、统筹制定内部控制制度。
1.加强预算业务控制。预算业务是单位开展经济活动的基本依据,是控制端口前移,防范风险的关键一招。一般由财务部门牵头,应明确岗位职责、授权事项、审批的范围和流程。在编制方法上提倡運用零基预算编制方法,逐一审核预算项目的合理性,充分考虑现有资产的利用和下一年度工作安排。编制中应全员参与,广泛征求意见,注重各部门、各层级之间充分沟通协调,提高预算编制的准确性。预算执行阶段,应对预算指标按各部门的业务计划进行合理分解,利用信息化系统对预算执行情况进行监控,定期分析预算执行情况,及时调整预算支出结构,防止年底预算与实际差异过大。另外,还应对预算执行情况加以分析,加强预算绩效评价和决算管理,确保预算目标的实现,并为下一年度预算编制提供参考。
2.加强收支业务控制。收支业务是从资金流动角度进行事中控制,关系着财政资金的使用是否安全、高效。应当着重应用不相容岗位相分离的控制方法,收入、支出与会计岗位、审批和执行之间相互监督、相互制衡,严禁资金账外运行。支出业务中,还应当明确支出范围、支出标准、支出流程、所需单据、审批权限,保证支出合理、合规、恰当审批。
结 语在国家推动行政事业单位治理能力现代化的背景下,单位需要不断优化内控环境、健全内控体系、强化监督评价,以内部控制为抓手,切实提升治理能力、优化服务质量。
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