民主党派纪律监督问题研究

黄 丹

(中共大连市委党校 法学教研部,辽宁 大连 116013)

无论何种政党,监督工作都居于政党建设和内部治理的基础性、保障性地位,是权力运行的根本保证。步入新时代以来,权力监督学术成果较多是针对中国共产党的权力监督,对民主党派纪律监督的关注和研究较少,民主党派政党建设研究也多从民主监督和多党合作角度展开,鲜有站在国家治理现代化、国家监督体系建设角度对民主党派纪律监督进行专门研究。在中国共产党不断进行自我革命的同时,民主党派必须对自身纯洁性和能力建设提出更高要求,不断进行监督理论和工作机制创新。

一、民主党派内、外部监督互动的理论逻辑

民主党派纪律监督的指向性非常明显,是为有效防止公共权力被滥用。根据主体和客体不同,民主党派纪律监督可分为内部监督和外部监督两类。国家监察体制改革后,民主党派领导班子成员要接受三重监督:一是监察部门的监督;二是群众和媒体的监督;三是党派内部的监督。民主党派内、外部监督互动,体现了基于监督视角下的权力运行逻辑。

权力运行存在权力行使机构、职权行为和行使职权人员的逻辑区分。基于 “人员贪腐—职务违法犯罪—不当权力行为”逻辑,对权力的监督,既是对行使权力人员的监督,也是对权力行为的监督。即在监督视角下,权力并非一个单一客体,而是具有复杂逻辑的运行过程。问题是:对人员的监督如何延伸至对权力行为的监督? 对权力行为的监督,又应如何关照对人员的监督? 这决定监督机制的设置不仅应当关注权力运行的具体环节,还应基于权力运行的整体逻辑形成监督整合。

约束行为既要对国家机关事业单位整体的履职状况实施有效监督,同时又要对国家公职人员的具体职务行为实施有效监督。由此,权力监督指向两个层次:一是对权力行为的监督,二是对行使公权力的公职人员的监督。腐败发生时,行为与人员之间存在内在联系——权力行使人员只有通过滥用权力所掌握的公共资源,才能获得利益;也只有通过对权力行使人员的渗透,才能借助权力介入公共资源分配来获得不法利益。

在监督腐败链条中, “人员贪腐—职务违法犯罪”是监察监督的专门对象,监察监督对人员腐败和职务违法犯罪行为进行专门监督; “不当权力行为”则是内部监督的主要对象。人员腐败、职务违法犯罪与公权力行为的内在关联,就成为民主党派内部监督与监察监督之间联动机制建设的逻辑根源,进而达到以人员监督促进权力规范合理运行的监督目标。

因此,民主党派加强党内监督和共产党对民主党派的党外监督密不可分又不能互相替代。中国共产党是执政党,中国共产党的监督在整个国家监督体系中处于核心和支配位置,同时党管干部也要求党组织在干部的选拔和管理中发挥决定性作用;而不同政党间的差异性要求各民主党派应注重内部监督与外部监督的协调,否则政党内部监督不足会打破整个监督体系的结构平衡。

二、加强民主党派纪律监督的重要意义

(一)进行理论实践创新,推进国家治理现代化

民主党派既是多党合作的重要主体,又是国家治理的重要力量。无论何种政党,监督工作都居于政党建设和内部治理基础性、保障性的地位,是权力运行的根本保证。在国家治理现代化背景下,要求国家权力配置、运行和监督转型升级:国家权力配置更加科学、权力运行更加有序、权力监督更加有效。在中国共产党不断进行自我革命的同时,民主党派作为中国特色社会主义参政党,必须对自身纯洁性和能力建设提出更高的要求,不断进行理论、制度和工作机制创新。

(二)建设高素质参政党,提升多党合作制度效能

我国公职人员队伍按其政治身份,可分为党内公职人员和党外公职人员两大类。由于共产党是执政党,不论党内公职人员,还是党外公职人员,都是共产党按照德才兼备的标准和严格统一的程序培养、选拔、任用的优秀人才。2018年颁布并实施的《中华人民共和国监察法》完成对公权力监督的全方位覆盖,其中第十五条明确规定了国家监察对民主党派机关的公务员依法实施监察。这有利于塑造我国民主党派良好廉洁的形象,营造风清气正的政治环境,助力民主党派将党内优势转化为多党合作效能,也保证在中国共产党的领导下,民主党派凝聚共识,聚力齐心,携手前行。

(三)实现内外部监督关联,融入 “大监督”格局

党的十八大以来,党中央对反腐败工作进行战略考量和部署,构建了 “1+8”的党和国家监督体系总体框架,形成一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系。 《中华人民共和国监察法》既为民主党派纪律监督提供了制度遵循和法律保障,也对民主党派内部监督提出新的要求,为实现民主党派内部监督与各监督方式的有机统一创造了良好的条件。2021年3月1日 《各民主党派中央关于纪律处分工作座谈会纪要》出台,民主党派内部监督的重要性、必要性以及其与外部监督的协调性也日益凸显。只有深刻分析民主党派纪律监督的短板与归因,有效衔接内部监督与监察监督,建设与其他监督方式融通的逻辑体系,才能为民主党派发展创设良好的外部环境,从而推进民主党派内部纪律监督融入新时代 “大监督”格局。

三、当前民主党派纪律监督存在的问题

我国民主党派人士规模庞大、分布广泛、社会群体多样、思想观念多样。民主党派公职人员在界别分布、管理体制、任职情况、廉政意识、政治倾向等诸多方面都具有特殊性,政治认同、政治诉求、政治参与也呈现出多元化、差异性,特别是宗教界、工商联、村委会等特殊群体,敏感度、政策性更强、困难更大。总体来说,当前民主党派纪律监督尚存在四个方面的问题。

(一)观念性问题

民主党派纪律监督是中国实行新型政党制度的派生,其发展和完善离不开纪律监督创新理论的有力指导。

普遍存在于学界和民主党派内部的几个观念性问题:一是在理论研究上,片面的、碎片化的结论难以达到新时代建设中国特色社会主义事业对参政党建设的要求,对民主党派建立健全党内纪律监督没有科学的研究方法。二是在思想认识上, “普遍存在消极情绪,认为民主党派受权力局限、影响力局限,内部监督起不到多大作用和效果”[1],没有把民主党派内部监督同社会主义民主政治建设、民主党派履职水平及未来发展紧密联系在一起。三是在实践发展中,对监督主体客体、监督渠道、监督方式等操作性概念定性不准,表述不清,体系不稳,使纪律监督在具体操作上常遇难题。

(二)结构性问题

民主党派的原生结构使纪律监督缺少强有力的抓手,在实践中容易出现 “空对空”的局面。

作为特殊政治组织机体的民主党派,自身应具有两种能力:自我调节能力和自我纠错能力。但这两种能力的发挥都需要坚实的组织基础。民主党派的组织管理包括两类,一是受地方各级党委领导,即属地管理;二是受民主党派上级机关领导,是工作上的指导关系。内部监督置于政党系统内,应理解、尊重、维持该政党的宗旨逻辑,但在实践中,“民主党派普遍存在机构不完善、管理体制相对落后等突出问题,使监督效力和权威被消减”[2]。例如在组织运行方面,任务重、人员缺、兼职多、专职少的现象普遍存在于各级组织中,基层机关人手不够,每天疲于奔波,党派领导及成员多为兼职工作,平时不去单位,与机关人员很少碰面,无形之中造成相互间的行政管理和隶属关系松散,越到基层越面临 “谁去监督”“监督谁”“怎么去监督”的问题。同时,上下级组织间的监督渠道不畅通,常陷入 “虚监”和 “弱监”困境。

(三)制度性问题

监督约束的强有力支撑是制度建设,制度供给是否充足直接影响监督职能能否充分发挥。

民主党派内部监督工作仍处在探索阶段,没有实现无死角监督全覆盖,也没构建起严密的制度网络。一是缺乏惩罚和激励制度。内部监督若要有效实施,就必须赏罚分明,惩罚性保证了内部监督的权威性和执行性。民主党派内部监督对违反党派章程、制度、纪律等行为,缺乏适当的惩处措施,容易出现 “不敢监督” “点到为止”的负面问题,一些民主党派领导干部或懒政怠政,或乱作为,严重影响政治生态。与此相对,还缺乏完备的权利救济制度和评价激励机制。二是落实民主集中制有待提高。尽管民主党派各级组织实行民主集中制,并不定期召开组织生活会,但与中国共产党相比尚存在差距。

(四)机制性问题

监督是全方位的,若没有行之有效的衔接机制,就难以融入国家的 “大监督”格局。

国家监察法颁布已四年多,但民主党派内部监督和监察监督的衔接机制仍在探讨阶段,尚未构建起来。与监察监督相比,民主党派纪律监督手段尚不充分,局限于提意见建议、督查、约谈、检举揭发、审议年度工作报告等,侧重对违反职权行为的纠正,一般不直接涉及对人员的问责追责,监督缺乏有效抓手,常处于 “空对空”的状态,这种状态也为不利于衔接机制的建设。

四、完善民主党派纪律监督的对策建议

党的十八大以来,中国共产党党内监督渐趋完善,积累了丰富的反腐倡廉工作经验。党的二十大报告明确指出: “党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案,确保党永远不变质、不变色、不变味。”民主党派也应结合党内实际,学习借鉴中国共产党的有益做法,从中寻找理论支撑和实践依据,克服各种障碍性因素,以刀刃向内的决心推进民主党派的自我革命。

(一)立足定位定性,提高理论水平和自我监督意识

思想是行动的先导,首先要解决的是观念问题。第一,准确定位和定性。坚持中国共产党的政治领导,始终确保在多党合作的制度框架下运行民主党派内部监督;党派章程是调整民主党派内部关系的基本准则和活动准绳,要立足本党特色,以党派章程为基本遵循强化内部监督。第二,以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领。把握正确的政治方向,贯彻正确的政治路线,以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,提高民主党派成员的政治理论水平。第三,强化宗旨意识。民主党派成员特别是掌握公权力的成员,应牢记权力姓公不姓私、权力是人民赋予的,约束手中权力行使。

(二)强化组织建设,重视监督委员会的职能作用

加强组织建设可有效解决民主党派纪律监督“空对空”问题。第一,加强领导,理顺组织职责和工作机制。理顺各党派中央主管内部监督工作的执行部门是各民主党派的中央监督委员会,其能力水平高低、职权发挥是否到位直接影响到监督工作能否顺利开展。要理顺监督委员会的领导体制和工作机制,明确职能分工,梳理组织责任,实现监督主体的全参与。第二,贯彻民主集中制,切实发扬社会主义民主。坚持监督和民主相互促进, “在组织内部转变工作作风、切实发扬民主、认真贯彻民主集中制,推动内部监督持续向纵深发展”[3];健全完善领导班子成员的相互监督制度、重大事项征求意见制度、常委会向全委会报告负责制度、组织生活规章制度,营造有利于开展内部监督的浓郁氛围。第三,提升素质,对党派成员进行全过程考察。充分认识国家将民主党派成员纳入监察监督的重要意义,加强接受监督的思想自觉和行为自觉,不断提高自身素质能力,敢于担当作为;以科学发展观和科学政绩观为基础建立评价机制,从成员的政治立场、政治坚定性、道德品质、工作作风、专业知识、实际绩效等进行整体全过程考察。特别是定期对领导干部进行综合考评和述职述廉,将内部监督与预防腐败结合起来,促成民主党派自我完善,自我净化。

(三)增强监督实效,将制度建设和制度创新贯穿其中

建设完备的制度体系是民主党派纪律监督取得实效的基础。第一,学习经验,进行制度创新。例如,民主党派完全可以借鉴中国共产党的巡视制度,加强自上而下的党内监督。可由民主党派监督委员会领导设立巡视工作领导小组,直接对民主党派中央负责并报告工作,领导小组可设日常办事机构负责日常工作。巡视组由民主党派中央设立,负责地方的巡视工作,向领导小组负责并报告工作。“出台制度对巡视工作内容、程序、保障、工作机制、领导责任进行规范和约束”[4]。利用巡视制度中 “一对一谈话”威力,发挥 “利剑”作用,发现问题线索,查办腐败案件,切实把制度优势转化为政党治理效能。第二,完善信息公开制度,提高透明度和威慑力。信息公开包括两个方面:一方面是公开民主党派领导班子的决策、办事制度、领导班子成员家庭状况、财产状况、经商状况,以形成更有效的监督;另一方面是公开监督机构的联系方式和举报渠道,公开责任人问题和责任追究,适当公开惩处报告,公开监督人员权力是否滥用,公开责任人救济程序,以形成更透明、更有实效的监督。第三,建立 “精准惩戒”制度,确保监督的有效性。即使规章制度再完备,监督实践再深入,如果对违纪行为和违纪责任人不能进行有效处罚,监督制度也只是纸上谈兵,会导致监督效力不断弱化。因此,建立 “精准惩戒”制度应成为民主党派内部监督制度建设的核心内容。民主党派可借鉴中国共产党的 “精准问责”制度,一方面,为避免党内惩戒泛化、扩大化,必须遵守严格调查程序,以事实为依据,力求精准;另一方面,建立容错纠错制度和激励制度,从而有效减少民主党派成员懒政怠政问题。出台激励措施,给予优秀者嘉奖,授予荣誉称号,对表现优异做出突出贡献的成员提拔晋升等,这样可以在党内营造生动活泼、积极向上的政治环境。

(四)完善衔接机制,形成民主党派内外部监督合力

贯通内外部监督,构建纵横交错的民主党派纪律监督体系,形成监督合力。第一,重视监察委员会在监督体系中的枢纽作用。 “监察委员会在整个权力监督格局中起到一个枢纽的作用,它负责协调各种监督方式,为打造监督合力提供平台。”[5]各民主党派要积极响应执政党从严反腐的号召,密切与监察委员会的联系,日常工作中主动与监察委员会展开互动,进行工作交流,提升违纪调查和净化政治生态本领。第二,完善内部监督与监察监督平台协调机制。国家监察体制改革要求建设集中统一、权威高效的 “大监督”格局,这就需要建立不同监督机构、不同监督职能的沟通衔接机制。民主党派在机构设置中,应设立相应的协调机制并规范协调工作流程;建立违纪违法案件线索共享和移交机制,监察调查中发现民主党派成员违纪案件线索,应属内部监督处理的,及时移交内部监督机构深入调查;将内部监督惩处机制与国家监察对接,对情节严重的,可以开除公职直至移送司法机关;探索对接监委和其他监督的互联网平台,构建线上 “互联网+监督”格局。第三,构建监督反馈机制。监督的目的归根到底是为了促进民主党派的各项建设,有效反馈既可增强监督合力的持久效力,也会有效促进政党建设,提升政党效能。对组织成员存在的苗头性、倾向性问题,民主党派及时发现,可通过谈话提醒、批评教育等方式予以纠正,将成员的违纪行为消灭在萌芽状态;坚持监督与建设相结合原则,积极向监察委员会反映监督执纪问题,监察委员会对民主党派内部监督的一些规律性问题提出建设性整改建议,通过整改推动内部监督各项事业不断前进。