习近平关于乡村治理能力重要论述的背景、内涵与价值

梁格申，李 磊

（1.安徽农业大学 马克思主义学院；2.安徽农业大学 人文社会科学学院，安徽 合肥 230036）

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“中国人民和中华民族之所以能够扭转近代以后的历史命运、取得今天的伟大成就，最根本的是有中国共产党的坚强领导”［1］。乡村治理现代化是我们党和国家在不断探索与建设乡村进程中所形成的，也是推动乡村振兴战略实施的重要保障，其首要前提是提升乡村治理能力。伴随乡村改革逐渐进入深水区，乡村结构发生重大转变，乡村日益呈现多元化、复杂化、现代化特征。党的十八大以来，我国社会主要矛盾发生重大转变，乡村振兴战略的实施，使得乡村治理面临新问题、新挑战。国家治理能力现代化离不开乡村治理能力现代化，国内一些学者为此展开一系列研究。梳理已有研究成果可以看出，关于乡村治理能力研究主要集中于数字治理的内涵、现实困境以及提升路径等。简单来讲，一是关于乡村数字治理能力的内涵。学者提出乡村数字治理能力的内涵，随着数字技术日新月异，将技术能力、规范能力和组织能力综合起来治理乡村［2］。二是乡村治理能力的现实困境分析。一些学者提出有效推进乡村治理，亟需解决乡村治理能力面临的基层干部能力不强、村民自治能力弱化、社会组织服务能力不足等重大问题［3-4］。三是关于乡村治理能力的提升路径。学者提出推动乡村治理现代化发展，要坚持提升基层党组织治理能力、提升多元主体共治能力、提升生态环境的美治能力等方面下功夫，从而激发乡村社会治理动力［5-6］。在新时代背景下，提高乡村治理能力对于继续推进乡村稳定发展具有至关重要的意义。基于此，习近平多次就乡村治理能力作出重要论述，深入学习和理解这些论述的丰富理论内涵对于新时代继续坚持党的领导、推动乡村振兴战略实施、实现伟大中国梦具有重要意义。

一、现实背景

当前，乡村治理能力与乡村现代化发展不同步，传统乡村治理的模式、手段、理念等都不能契合新时代乡村治理能力的提升。改革开放以来，乡村经过四十余年的发展，在新时代面临了截然不同的新问题、新挑战。因此，为推进新时代乡村治理现代化，加快化解乡村社会矛盾，完善民主法治建设，促进提高新时代乡村的善治水平，都亟需提升乡村治理能力。

（一）加快新时代乡村治理矛盾化解的现实需求

新时代以来，我国经济快速发展。习近平强调：“要重视化解农村社会矛盾，确保农村社会稳定有序”［7］131。正确认识、化解乡村社会矛盾，必须强化乡村治理能力，来适应乡村社会发展的新阶段、新形势。党的十九大后，基于国情和乡情，正确认识、把握乡村社会矛盾：一是乡村社会矛盾的转变。我国社会主要矛盾发生重大转变，国家治理重心逐渐向乡村转移，乡村社会不断发展的同时也出现新的变化，使得乡村社会矛盾进入新阶段，但乡村治理能力现代化、新型乡村治理体系仍处于完善之中，不能满足乡村群众美好生活的愿景。二是乡村人口迁移频繁，内生动力发展不足。随着城市经济发展迅速，乡村大量劳动力涌入城市，买房、就业、生活等，大部分人偶尔过年或者有事回村，造成农村人口“空心化”“老龄化”等问题突出。在乡村治理中，村民参与乡村治理的主体意识不强，乡村社会自治组织发展缓慢，使得村民主体作用发挥不足。因此，需要提升乡村治理能力，更加有针对性地处理乡村社会问题，发挥人民主体性作用。三是乡村治理的信任机制不健全，政府权力渗透太深。村民文化水平较低，民主参与意识不高，民主权利发挥不充分，导致选拔村两委能力不强，无法满足村民对幸福生活的需求，失去了村民对村两委治理能力的信任［8］。乡镇政府权力存在“越位”行为，通过资源分配逐渐形成了“权力上浮和责任下沉”的方式将权利渗入到乡村［9］。因此，需要提升村民治理主体的能力，增强自治意识，让政府权力作为自治的辅助“武器”。

（二）推进新时代乡村民主法治建设的客观要求

习近平指出：“让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器”［10］141。新时代以来，乡村民主法治建设一直是乡村亟需解决的客观问题，也是不断完善民主法治的过程，是法治乡村的重要保障。一是乡村是全面依法治国的基点。将法治乡村建设作为全面依法治国的基础工作来抓，强化乡村法治建设，营造良好的乡村法治环境，从而提高乡村民主法治水平，进而实现乡村治理能力的提升。乡村民主法治建设离不开提升乡村治理主体能力，只有将民主法治意识深入民心，村民愿意采取法律手段去解决内部矛盾，乡村法律法规凸显人民利益，才能加快打造法治乡村。因此，民主法治建设与乡村治理能力是亦步亦趋的，要实现全面依法治国必须提升乡村治理能力现代化水平。二是乡村是民主法治建设的薄弱环节。在新时代乡村治理中，通过走访、调查发现村民民主法治意识不强，处理矛盾纠纷时缺乏法治思维。乡村执法不规范、用法不顺畅、守法不强烈，导致乡村法律服务不能满足村民现实需求，而且形式单一，制约了乡村法治建设，成为全面依法治国的薄弱一环。如何破解乡村这一难题，打造法治乡村，满足村民法律服务需求，因此，必须加快提高乡村治理能力，全面提高治理主体法治能力、运用法治思维、依法化解矛盾，贯彻法治理念、深入实践，有利于用法律法规来保障农民的权利与利益，促进乡村社会和谐发展，最后全面推动依法治国向基层深入、发展［11］。

（三）提升新时代乡村善治水平的必行之路

习近平强调，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径，而乡村善治是加快推进国家治理体系和治理能力现代化的有效方式［12］。当前，乡村治理体系还处于不断的完善阶段，“三治融合”模式还处于初级阶段：一是“三治融合”机制不健全。“三治融合”并不是简单相加，而是在区分各个要素范围的基础之上，发挥各自不同的功效，在各自空缺领域实现互补，并通过不同组合方式进行优化。二是“三治融合”治理路径受到制约。村民自治主体作用发挥不足，部分村干部习惯于上级指示，而忽视农民的现实需求，没有积极带动村民自治；乡村法治精神的缺失，基层干部办事缺乏法治思维，乡村群众法律意识不强，出现矛盾纠纷更多会选择其他方式解决；德治影响的没落，使得支撑乡村德治的主要载体是村规民约，但在多数地方名存实亡，村规民约制定比较随意，没有落实到位。三是村民参与公共事务积极性不高。当前农村自治组织发展缓慢，乡村人口流动快，造成自治功能弱化，村民乡村事务积极性不高。然而，村民对“三治融合”具体怎样融合不明确，大部分村委会的日常工作与村民自治联系不强，维权措施不到位，其工作内容多是听从上级安排，村民更倾向于将村委会作为政府组织，而不是为群众服务的自治组织，导致村民对于村两委的不信任［13］。

二、主要内涵

2022 年中央一号文件指出要落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的要求，坚持自下而上、村民自治、农民参与，启动乡村建设行动实施方案，因地制宜、有力有序推进［14］。习近平关于乡村治理能力的论述是来源于乡村社会实践，也是坚持农业农村优先发展，还是继承和发展了马克思主义国家治理的基本思想，体现了以习近平为核心的党中央对于乡村治理能力的高度重视，其中涉及政治、经济、社会、文化、生态总体布局等方面内容，指明了提升乡村治理能力的实践路径，为实现乡村振兴提供了重要的方法论指导。

（一）基层党建引领力

2022年习近平海南考察时强调，要坚持严的主基调，深入推进全面从严治党，以党的政治建设为统领推进党的各方面建设。乡村治理要强化基层党建能力，突出党的领导核心地位，要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。党的十九大上，习近平要求“不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力”［15］。发挥基层党建引领力，要坚持从四方面进行提升：一是增强基层党组织政治领导力。习近平指出：“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的”［16］。在乡村治理中，要确保乡村社会发展同党中央在政治原则、政治立场、政治方向、政治道路上保持高度一致。基层党组织作为乡村领导核心，必须承担实现党的政治使命，完成政治目标和政治追求的任务，是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”。二是提升基层党组织的思想引领力。在乡村治理中，确保基层党组织领导乡村公务、乡村服务等重要工作。基层党组织把“治理有效”作为实践问题的中心，以提升乡村治理能力为着力点，用大众喜闻乐见形式，提升基层党组织的思想创造力、思想传播力、思想疏导力和思想转化力。三是提升基层党组织的群众组织力。组织力是党组织的生命之力，确保党组织的组织力体现在乡村生活的各方面。乡村基层党组织要意识到群众的力量是强大的，群众组织力要依靠群众、动员群众、发动群众、组织群众的能力，贯彻以人民为中心理念，始终保持与人民群众血肉联系、精准有效的把群众团结起来。四是提升基层党组织的社会号召力。习近平强调，我们党“就是要与时俱进、自我超越，善于调动全党的积极性、主动性、创造性”［17］175。在建设乡村项目过程中，要发挥基层党组织在乡村组织、乡村群众、各方团体中的凝聚力、感召力，积极动员、凝聚各方力量，在推进乡村治理现代化过程中，引导乡村社会各团体和乡村群众围绕着乡村振兴的价值理念团结起来，并提升社会实践能力。

（二）产业发展融合力

坚持立农为农，推动乡村产业融合，将农民就业增收作为乡村产业发展的基本导向。习近平指出：“要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系”［18］。“基在农业、惠在农村、利在农民”，是乡村一二三产业融合发展的内在要求，也是推进乡村治理能力提升的重要途径。一是共赢利益分配，完善利益联结机制。乡村产业融合需要构建科学紧密的利益联结机制并出台相应政策支持，确保农村一二三产业融合发展更好惠及村民，以产业兴旺提高农民经济水平。将农民纳入乡村发展产业链中，鼓励和支持农户、农村合作社积极、直接参与相关经营组织，构建新时代农企融合共赢模式。在农企利益分配方面，必须更加倾向农民主体，提高农民生产积极性、分享产业链增值的收益。二是重视要素需求，推动供给侧结构改革。习近平指出：“要深入推进农业供给侧结构性改革，加强农业全产业链建设，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线”，还要“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”［15］。乡村一二三产业融合发展，需要劳动力、资本、土地等生产要素支撑，也离不开新型职业农民。根据农村产业融合发展新要求，推进农业供给侧改革，完善政策保障，合理规划三产融合发展用地。深入贯彻落实“多规合一”，保护农业基础设施和财产，吸引资本，增强农村三产融合发展持续性和稳定性。三是创新市场主体，增强融合发展市场活力。推动农村一二三产业融合发展，要创新农村市场主体，增强市场活力，支持农民合作社深入发展，拓宽农产品加工、销售渠道，加强农企合作领域，开展农民合作社创新试点，引导农民合作社科学发展。2022年中央一号文件中提出推进现代农业产业园和农业产业强镇建设，培育优势特色产业集群［14］。因此，要加强与大型现代农业龙头企业合作，打造绿色品牌效应，依托乡村特色产业，引导融合主体靠近特色产区和综合性加工区集中生产，因地制宜推动农村三产融合发展。

（三）矛盾化解法治力

在新时代全面推进依法治国的背景下，要引导村民学会守法用法，培养村民依法化解矛盾的意识。习近平指出：“对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境”［7］204，坚持依法治理乡村，化解乡村社会矛盾。新的发展阶段，化解社会矛盾是乡村“治理有效”的重要保障，必须提高乡村社会矛盾化解法治能力。化解乡村社会矛盾要做到以下几个方面：一是加快完善乡村法治体系。法治体系是处理社会矛盾的前提，也是提升治理主体法治能力的重要保障。习近平强调：“加快形成完备的法律规范体系”［19］，“着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”［20］，适应乡村社会矛盾的转变，满足村民对法律的需求。乡村矛盾的化解要做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的治理格局，需要完善农业、农村、农民相关法律法规供给，深入农村实践，多听取农民相关意见，并科学预测乡村法律的时效性、有效性。二是增强党员干部法治思维能力，强化依法治理乡村。习近平表示：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”［21］。党员干部作为推进法治乡村建设的重要组织者、推动者、实践者，强化党员干部法治思维是提升乡村矛盾法治化解的“关键口”，必须要尊重法律、善于运用法律、依法办理、遵纪守法。法律既保障了党员干部的治理权力，又为其在治理过程中的治理政策、措施提供依据。三是健全防范化解社会矛盾的工作机制。习近平指出，“做好信访工作，妥善处理信访突出问题，要综合施策，下大气力处理好信访突出问题，把群众合理合法的利益诉求解决好”［22］。要建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍，吸引包括致富带头人、返乡创业大学生、退役军人等在内的各类人才在乡村振兴中建功立业。将信访作为乡村社会矛盾调解的突破口，并使信访合乎法律，国家政府通过解决信访运行机制、走访调查、网络信访等问题，不断提升信访制度规范性和法治水平，预防乡村社会矛盾的激化，营造有序化解社会矛盾的法治环境。

（四）乡风文明德治力

习近平强调，越是深化改革、扩大开放，越要加强精神文明建设，其中“乡风文明，是乡村振兴的紧迫任务，重点是弘扬社会主义核心价值观，保护和传承农村优秀传统文化，加强农村公共文化建设，开展移风易俗”［23］259。乡风文明与德治是一个二元互助过程，彼此相互促进，加强乡风文明建设，需要发挥德治教化能力，把握以下几个方面：一是传承优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值观。2021年中央一号文件指出，要弘扬和践行社会主义核心价值观，以农民群众喜闻乐见的方式，拓展新时代文明实践中心建设，深化群众性精神文明创建活动［24］。习近平提出“努力实现传统文化的创造性转化、创新性发展”［25］，将优秀传统文化作为思想宝库，按照“取其精华、取其糟粕”标准保持其活力、生命力，提升乡村治理能力。传统优秀文化与社会主义核心价值观是乡风文明建设的重要文化资源。政府要保护和合理开发乡村文化遗产，加强非物质文化遗产的传承与弘扬；发挥传统美德，践行社会主义核心价值观，大力宣传家风家教家训、村规民约在社会文明的作用。二是加强公共文化建设，推动城乡文化服务均等化。习近平指出：“推进基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜”［26］。在乡村治理中，加快建立健全乡村公共文化服务体系，助推乡风文明建设，改善乡村基础设施，发挥文艺工作者立足“三农”进行文化创作的德治教育作用，创新开展“听党话、感党恩、跟党走”宣传教育活动，突出乡村特色、正能量优秀作品，以农民群众喜闻乐见的方式推动文化下乡［27］。城乡公共服务均等化则是衡量乡村治理现代化的重要标准，推动城乡融合发展，为乡村地区提供更为优质的文化资源和更为丰富的文化产品［28］。三是开展移风易俗活动。习近平明确指出：“推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，焕发乡村文明新气象”［23］260。乡风文明建设的关键是丰富村民精神生活、改善村民的精神面貌，利用德治柔性力量破除落后和迷信风俗习惯所带来的不良影响，促进乡村群众美好道德品质的形成。推进移风易俗，要求通过村规民约进行约束，推广婚事新办、丧事简办风气，监督社会不良文明行为，革除陈规陋习。2022年中央一号文件提出推进农村婚俗改革试点和殡葬习俗改革，开展高价彩礼、大操大办等移风易俗重点领域突出问题专项治理［14］。因此，要建立健全乡村制度建设，落实中央“八项规定”，坚决反对“四风”，营造公序良俗的农村社会环境。加强村民思想道德建设，提供典型乡村范例，开展村民乐于参与的移风易俗活动，供其他乡村学习与效仿。

（五）生态环境生产力

习近平指出：“加快解决历史交汇期的生态环境问题，必须加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系”［29］。十八大以来，党和政府高度重视生态环境问题，习近平关于乡村生态文明思想蕴含着深刻的生态理念、民生价值、发展道路的理论内涵，对于建设美丽乡村、全面推进乡村振兴具有重要理论指导意义和实践意义［30］。一是生态就是资源、生态环境就是生产力。习近平指出：“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”［31］。他在2021 年陕西榆林考察时强调，要深入贯彻绿水青山就是金山银山的理念，把生态治理和发展特色产业有机结合起来，走出一条生态和经济协调发展、人与自然和谐共生之路。因此，不能以牺牲环境为代价发展经济，要深入贯彻新发展理念，昂首迈入社会主义生态文明新时代。“宁要青山绿水，不要金山银山”的论述进一步指出生态环境就是资源、生产力，说明保护环境能够促进乡村经济的发展，要建立健全生态文明体系，提升生态环保治理力度，让“中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美，走向文明新时代”［23］210。二是生态宜居是民生价值所愿。习近平指出：“要因地制宜搞好农村人居环境综合整治，改变农村许多地方污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱烧的脏乱差状况，给农民一个干净整洁的生活环境”［32］。因此，必须提升乡村生态生产能力，加快完善乡村法律法规，保障乡村生态环境适宜。新鲜的空气、干净的水源、肥沃的土壤和安全的田园是促进乡村振兴、美丽乡村的天然条件，也是村民生态宜居、生存发展的物质基础，还是村民精神家园的寄托。优良的居住环境不仅满足村民美好生活，还为精神文化生活提供创造空间，让村民住着舒心，提高了村民的生活水平和幸福感。三是坚持绿色发展道路。习近平强调，如果能够把“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么青山绿水也就变成了金山银山”［33］。因此，要坚持生态保护第一，把生态文明建设作为重中之重，乡村建设必须是绿色的、可持续发展形态，不能走过去的先污染再治理的老路，要实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。“绿色”是对发展方式质的规定，“发展”则是生态文明建设最终应达到的目标。乡村生态文明建设中要加快三产融合绿色发展，在实践中要打造人与自然和谐共生格局，践行可持续发展理念，既能促进乡村经济的发展与转型，也能走出一条绿色发展之路。

三、时代价值

立足乡村发展新形势、新阶段、新要求，习近平在推进马克思主义中国化过程中不断思考乡村建设，推动乡村发展、乡村振兴、美丽乡村建设离不开乡村治理能力的提升，这些论述具有深刻的内涵，对于推动新时代中国特色社会主义事业发展、实现中华民族伟大复兴具有重大的时代理论价值和实践价值。

（一）丰富了习近平新时代中国特色社会主义思想

习近平对于乡村治理能力的重要论述不但丰富和发展了马克思恩格斯社会管理思想，而且也丰富了习近平新时代中国特色社会主义思想。党的十八大以来，随着乡村社会经济的不断发展和乡村振兴战略的实施，党和国家高度重视乡村治理，不断完善乡村治理体系和提升乡村治理能力，尤其是注重实践检验。首先，坚持农业农村农民优先发展，离不开乡村治理能力的提升。习近平强调：“坚持把‘三农’问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”［34］，遵循乡村治理规律，增强对乡村治理的工作认识，扫清治理过程中的障碍和阻力。其次，推动乡村治理主体提升治理能力，完善乡村治理体系。党的十九大上，习近平首次提出乡村振兴战略，迫切需要完善乡村治理体系、提升乡村治理能力；2019 年颁布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》将乡村治理能力作为主攻方向之一。2022年中央一号文件中提出开展《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》实施总结评估。最后，乡村治理能力现代化建设能够充分体现习近平准确把握乡村发展的新要求，从“五位一体”角度创新性论述提升乡村治理能力的重要性，进而丰富了习近平新时代中国特色社会主义思想。

（二）提供了健全人民当家作主制度体系新思路

习近平说：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”［35］，发展是为了人民，发展是依靠人民，发展成果是由人民共享，要提升人民群众的幸福感、获得感。人民当家作主是社会主义民主的本质特征。“江山就是人民，人民就是江山”［20］，习近平强调人民主体地位，贯彻以人民为中心的理念，用法律制度保障人民当家作主。以人民为中心的发展思想是坚持人民当家作主这一根本原则在发展理论上的创造性运用，是对中国特色社会主义建设过程中经济社会发展的根本目的、动力、趋向等问题的科学回答［36］。“以人民为中心”发展思想坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，体现了习近平的人民价值追求。习近平强调：“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系”［1］。因此，乡村法治建设要健全人民当家作主的制度体系，完善村民参与乡村治理途径，在治理过程中凸显人民主体地位，制度体系建设体现人民立场。坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标，加强社会保障体系建设［37］，要尊重人民群众意愿，维护人民根本利益，完善相关法律制度保障和改善民生。社会矛盾的转变使得只有满足人民群众对美好生活所需要的制度体系，才能真正被人民群众所支持，从而实现人民当家作主。

（三）形成了乡村振兴战略目标全面落实新动力

在2021 年中央农村会议上，习近平指出，乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果，要持续抓紧抓好，让脱贫群众生活更上一层楼，要始终把“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”作为初心和使命。党的十九大报告提出了乡村振兴战略，履行党和国家的初心和使命，为推进乡村现代化提供强大动力。“如期实现第一个百年奋斗目标向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村”［38］。为适应新时代乡村发展新形势，奔向第二个百年目标，必须推动乡村振兴战略的实施。乡村振兴战略是“三农”工作的总抓手，也是推动乡村发展的动力，还是加快建设美丽乡村的重要保障。习近平指出：“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［7］135，坚持自治为基、法治为本、德治为先相互融合。乡村治理体系的完整性有助于乡村振兴战略精准施策，发挥党的领导核心作用，调动人民群众生产、生活等多层次、宽领域的积极性与创造性，从而助力乡村振兴战略中的政策落实。在乡村治理过程中，乡村治理促进自治、法治、德治相互融合，发挥“1+1”大于二的效果。习近平关于乡村治理能力重要论述还包含强化党组织领导核心地位，提升多元主体政治思想水平，加快数字乡村建设步伐等，都将促进乡村治理体系不断完善，乡村治理效能不断提升，最终助力乡村振兴战略实施。