寻乌县农业水价综合改革探索与实践

戴 文

（江西省水投工程咨询集团有限公司，江西 南昌，330095）

0 引言

长期以来，我国农田水利基础设施薄弱，运行维护经费不足，农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行。

江西以山地丘陵为主，由于其特殊地形地貌，三分之二的有效灌溉面积，三分之一的县域都是小微灌区，小微灌区工程产权一般属集体经济组织，自管自用，运行维护主要靠群众投工投劳，历史上未进行过水价测算，用水粗放。近年来，随着农业生产方式转变，农村经济组织变化，原有小微灌区维养模式难以为继，管护主体缺失，维养经费缺乏，灌溉面积萎缩，农业用水困难等矛盾突出，迫切需要推进改革以适应现代农业发展的需要。

寻乌县全县只有两座较小的一般中型灌区，其余均为小微灌区，是典型的以小微灌区为主的整体推进县。作为第二批整体推进县，寻乌县在第一批整体推进县的改革经验基础上，积极研究深化改革措施，根据自身实际情况，因地制宜，探索出了具有寻乌特色的农业水价综合改革之路[1]。

1 改革底数

1.1 水资源情况

寻乌县虽地处丰水地区，但是农业灌溉用水矛盾仍较为突出，节水潜力大。以2018年为改革水平年，该年寻乌县平均降水量1 276.9mm，比多年均值少21.2%。全县水资源总量119 893万m3，比多年均值少40.1%。全县供水总量14 700万m3，占全年水资源总量的12.3%。全县总用水量14 700万m3，其中：农田灌溉用水占68.2%，工业用水占4.8%，居民生活用水占9.5%，林牧渔畜用水占14.8%，城镇公共用水占2.0%，生态环境用水占0.7%。在总用水量中，农田灌溉用水占据比例较大，全县有效灌溉面积约1.096万hm2（16.44万亩）。

1.2 存在的问题

寻乌县无大型灌区，仅有两座一般中型灌区，其余均为小微灌区。留车、南桥2座中型灌区没有设立专管机构，其水源和渠道按属地管理，即“乡镇+属地村委”模式。在改革中存在如下问题。

（1）工程运行管护主体缺失。根据寻乌县2015年印发《关于印发寻乌县小型水利工程管理体制改革实施方案的通知》（以下简称《通知》），《通知》明确了全县所有小型水利设施产权与管护主体，灌区骨干渠道由乡镇代管，田间工程由用水协会或行政村自主管护。但在实行过程中，由于经费不足、管理机构如用水协会人员不足，管护责任并未落实，用水协会人员多由村干部兼任，农田水利设施维养主要由各村村委负责。村委财政情况较差，一般水利设施维修主要靠上级财政拨款进行维护。

（2）农业水费收取难度大，维护经费难以为继。农业两费取消前后，寻乌县一直未收取农业灌溉用水水费，导致农业水利设施养护经费缺少了主要来源。且寻乌县经济作物种植面积较多，除去晨光镇等个别乡镇，其余乡镇种植结构多以经济作物为主，灌溉用水量比种植水稻要少很多，农户对收取灌溉用水水费较为抵触。个别乡镇渠道还有较大部分为土渠，部分农户自己挖开干渠进行灌溉，对水费计量带来较大困难。

（3）基层水利人员缺失，管理难度较大。寻乌县15个涉农乡镇水务站，其中只有6个乡镇水务站有2名水利员，其余乡镇均只有1位水利员，基层水务人员匮乏；虽然我省开展了乡镇水务站能力达标建设，从人员配备、基础设施、技术设备、管理制度等4个方面进行了加强，但由于基层任务多，乡镇水务站不仅承担防汛抗旱任务，还需履行当地水资源管理、河流管理、水利工程建设等职责，乡镇水务站业务量大，且岗位人员流动大，水利专业技术人员比例偏低，人员年龄偏大，人才结构不合理。

1.3 改革目标

根据寻乌县的基础条件和弱项短板，对标落实农田水利基础设施管护、农业节水等要求，寻乌县按照“明确水利设施管护主体、加强乡镇村委监督管护力度、统筹整合管护资金、保障水利设施良好运行”的总体思路，开展全县农业水价综合改革整体推进工作。从改革水平年起，寻乌县明确了农田水利工程管护主体，建立水价形成机制，健全用水计量体系，分解农业用水水权，建立精准补贴机制，探索节水措施，使农业水价调整到能维护水利工程正常运行的成本水平，农田水利工程物业化管护单位能够良性运行，实现农田水利工程“有人管、有钱管、管得好”。

2 改革措施

2.1 完善工作保障

为顺利推进农业水价综合改革任务，发挥改革领导小组作用，保障寻乌县农业水价综合改革顺利进行，寻乌县充分发挥领导小组作用，定期开展改革工作研讨，由县领导主持召开会议，县水利局、财政局、发展改革委员会、农业农村局及乡镇相关工作人员参加，解决在农业水价综合改革工作推进过程中遇见的各种问题。成立改革专项办公室与档案室，完善档案管理制度与信息报送制度。明确责任部门，制定奖惩制度，调动相关部门与人员的积极性。加大宣传力度，组织相关人员进行培训，提高对改革的认识，多种形式开展宣传活动。

2.2 建立健全四大机制

2.2.1 落实工程运行管护机制

寻乌县中型灌区与小微灌区原先的管护模式为“乡镇+村委”的管护模式，南桥与留车两个中型灌区没有管理机构，管理较为粗放。寻乌县建立了专业化物业化的灌区水利工程良性长久运行管护机制，即灌区骨干工程物业化管护、田间工程用水户自治管护。寻乌县根据自身情况，将灌溉面积大于13.33hm2（200亩）的水源工程、连接水源工程的骨干渠道及渠系建筑物划分为骨干工程，其余渠道及渠系建筑物划分为田间工程，骨干工程由县人民政府统筹指定江西省寻乌润泉供水有限公司承担管护责任，其它田间工程由村民委员会、村民小组、用水合作组织承担管护责任。

2.2.2 建立水价形成机制

寻乌县有2座中型灌区，之前未开展中型灌区的供水成本核算，只针对水价改革任务片进行了局部测算，但鉴于任务片面积较小，不具有代表性，不足以作为全县定价的依据。根据前期推进农业水价综合改革工作的情况，对比落实农业水价形成机制，寻乌县开展了中型灌区骨干工程、小微灌区及末级渠系供水成本核算。

按照农业水价综合改革文件精神的有关要求，中型灌区末级渠系及小微灌区灌片农业用水水价采用一县一价制，采用灌片面积加权法确定中型灌区末级渠系及小微灌区农业供水水价，中型灌区骨干渠道供水成本核算亦采用典型灌片法进行单独定价。经测算，寻乌县中型灌区骨干工程运行维护成本水价为324.15元/hm2（21.61元/亩），末级渠系运行维护成本水价为225.9元/hm2（15.06元/亩）。测算完成后，由县发展改革委员会按程序组织农业水价成本监审和农业供水成本水价听证[2]。

2.2.3 健全用水计量体系

农业用水计量设施安装是水费收取和农业用水水权确权的基础性工作，根据水资源分布实际和寻乌县计量设施情况，计量体系分步实施，逐渐完善，优先保证渠首、乡（镇）与乡（镇）或村与村等用水单元分界点的计量。寻乌县采取分级计量方式，即取水计量、分水计量、配水计量和用水计量。取水计量布设于水库出水干渠渠首、提灌站出水口和机井出水口；分水计量布设于大中型灌区骨干工程分水口，其主要任务是掌握和监测骨干渠道分配给各分水口的水量，为灌区用水调度提供依据；配水计量布设于用水组织取水口，其主要任务是掌握和监测各用水组织取用水量。通过四级计量，实现全县供用水可测可控可视，为农业水价综合改革提供必要的硬件支撑[3]。

根据寻乌县实际情况，寻乌县农业水价综合改革共建设取水计量设施3处，均采用“标准断面+雷达水位计”方式测流；依据选取原则，县域内有灌区管理机构专管和水库管理机构兼管的大中型灌区，管理机构与群管组织管理交界点做分水计量，因寻乌县两座一般中型灌区均无专管机构，故本次不建设分水计量；在渠道上下游村委之间供用水分界断面设置配水计量设施共8处，统一选用“标准断面+水尺”的量水方式；根据调查，寻乌县规模以上用水组织、用水户有34家，按照每个用水主体设置1台计量设备，共安装用水计量设施34台，用水计量按照精确计量的要求，根据实际情况选用水表测流量水方式计量。

2.2.4 建立水权分配机制

（1）农业灌溉用水总量控制指标分解。以寻乌县行政区域用水总量控制指标为基础，科学核定农业用水总量。在明确灌区用水总量的前提下，以《江西省农业用水定额》为依据，把指标细化逐级分解到行政村，落实到具体水源，明确水权，实行总量控制、定额管理。

（2）明确农业初始水权。以分解到用水主体的用水总量控制指标作为农业初始水权，分别明确相应主体的用水权利和义务，由县级水行政主管部门颁发水权证，注明用途、总量、期限、可转让水量、转让条件等。

（3）探索开展水权转让。按照寻乌县用水需求和水资源各水源供水分析，探索建立水权交易平台，培育和规范水权交易市场，积极探索适宜寻乌县情的水权交易流转方式，鼓励用水户转让节水量。

根据水资源三条红线控制指标，寻乌县2018年用水总量控制指标为16 600万m3，按农田灌溉用水占比68%计算得出农田灌溉用水总量指标为11 288万m3。寻乌县近3年农田灌溉年用水量平均值为8 689万m3，经过计算，寻乌县亩均初始水权指标为528.52m3。对各镇、各行政村、各用水农业用水总量指标的分解，可得到寻乌县各镇、各行政村农业用水量分解指标[4]。

2.3 探索节水措施

农业节水是农业水价综合改革工作的目标之一，发挥水价的杠杆作用，促进用水户节水，此项工作关系我国水安全、有利于促进乡村振兴工作和推动农业绿色发展。通过现场调研，寻乌县目前农田灌溉还是以漫灌为主，水资源利用效率较低，设施农业与果园灌溉以滴灌为主。在农业水价综合改革推进过程中，寻乌县在农业节水方面开展了以下工作：

（1）制订工程节水计划。工程节水措施一般有管道输水、微灌、喷灌等，根据全县农田分布情况，制订工程节水计划，逐步提高农业节水比例；

（2）加大宣传力度，鼓励实施农艺节水。鼓励各用水户采取合理的灌溉制度及农业节水技术，提高农业用水利用效率。

（3）加大培训力度，推进管理节水。管理节水主要编制用水计划、开展统一调度、推行间歇灌溉制度，实现“一把锄头”放水，通过多种形式的培训、宣传，使各基层服务组织或用水户了解、熟悉，使节水理念深入人心。

（4）出台《寻乌县农业节水管理办法》，建设节水示范点。在改革期间，寻乌县建立了高效节水示范项目幸福小镇智慧蔬菜产业园，一期投资4.7亿元，面积180hm2（2 700亩）。园区采取喷灌和滴灌相结合的灌溉方式，实现“三个自动化”，比传统灌溉方式节水40%左右，通过节水灌溉，园区可年育苗500万株以上，年收益300万元。

2.4 落实精准补贴政策

精准补贴机制建设是农业水价综合改革的关键环节，寻乌县在完善农业水价形成机制的基础上，出台精准补贴方案，明确补贴的对象、方式、标准、程序以及资金使用管理等，建立与灌区运行成本、调价幅度、财力状况相匹配的农业供水精准补贴机制，着力解决工程运行维护经费不足的问题。按照总体上不增加农民负担的原则，统筹资金，实施可持续的精准补贴。其中寻乌县骨干工程按照县政府现行批复的骨干工程运行维护成本价格全额补贴，田间工程按照各乡镇统计实际缴纳农业水费进行等额补贴，补贴标准原则上不超过政府现行批复的田间工程运行维护成本水价的一半。2021年，寻乌县根据自身财政情况下达农业水价综合改革精准补贴和节水奖励资金共10万元，15个乡镇按照改革面积大小进行分配。

2.5 宣传培训到位

寻乌县为营造水价综合改革良好氛围，积极开展宣传培训，改革培训涉及改革的全过程。每年度召开3次领导小组会议对相关事宜进行研讨，邀请省级农业水价综合改革专家为寻乌县水价综合改革相关人员进行3次培训，同时一个行政村设置一个“四个主体”的公示牌，做到了一村一处公示牌。

3 改革成效

3.1 建立维养体系，增强工程建设资金效益

为建立农田水利工程管护长效运行机制，寻乌县建立第三方专业管护模式，制订管护协议、维修养护的职责和内容等管护制度，完善维养标准、监督考核等管护标准，配套相应的管护资金且制定资金使用办法，建立应急维修保障机制。预期通过改革实现用制度规范、用办法激励、用考核定性使全县农田水利工程的管护由无序分散型管护转变为专业集中管护，改变了过去“政府管不了、集体管不好、农民管不到”的恶性循环局面，实现工程“有人管”“有钱管”“管得好”，真正使农田水利设施的管护落到了实处，农田水利基础设施能良性运行，提高工程效益[5]。2021年，寻乌县与江西省寻乌润泉供水有限公司正式签立寻乌县农田水利骨干工程维修养护合同，合同总金额29万元，同时寻乌县各乡镇与行政村签订田间工程管护协议，改变了农田水利工程有人用、无人管的状况。

3.2 促进灌溉节水，提升水资源使用效益

寻乌县通过完善供用水计量设施、开展农业水权确权，落实管护主体，采取一系列节水措施，增强群众节水意识，水资源浪费现象得到有效遏制。通过改进灌溉方式、配套水利基础设施，预计每年可节约用水约510万m3，每年节约用水量可补偿生态用水和发展其他产业，提升水资源使用效益。

3.3 促进农民增收，提升农民生产生活质量

通过农业水价综合改革使农田水利基础设施良性运行，提高农业供水保证率，扩大有效灌溉面积，促使土地流转。通过土地流转，群众不仅可以通过土地租赁获得一部分收益，还可以将结余的时间用于外出务工再获得一份收益，从而提高群众生活水平，带动了农村生产生活习惯的深刻变革。

4 结 语

寻乌县充分利用农业水价综合改革的契机，积极探索“政府主导、市场运作、专业维养、行业监管”的新理念，在改革过程中，建立了第三方专业管护模式，制订管护协议、维修养护的职责和内容等管护制度，完善维养标准、监督考核等管护标准，实现工程“有人管”“有钱管”“管得好”。但目前寻乌县着计量设施尚未全部建设完成，作为农业水价综合改革的硬件支撑，计量设施建设亟待推进。同时水费收缴还存在困难，主要依赖于种粮大户及龙头企业，农民还未形成缴纳水费意识，导致维养资金大部分依赖上级补贴。在接下来的改革过程中，寻乌县会着力推进计量设施建设，预计在2022年底完成所有计量设施建设，同时加大对农业水价综合改革政策的宣传与培训，让广大农民充分认识到农业水价综合改革带来的好处，使水费收取落到实处，使农田水利工程维养能够良性运转。