资源民族主义与典型国家行为分析

刘天科，张 铎，王伊杰

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

矿产品作为重要的初级产品，在国际形势多变的环境下，关注供给保障尤为关键。受资源禀赋条件的约束，我国部分矿产品长期依赖海外进口。充分利用两个市场、两种资源是我国的基本矿业战略。因此，我们要深化对于世界主要能源和资源生产国矿业政策和形势的认识，提高海外资源保障的应对能力。

在复杂多变的国际环境下，世界各国均面临着地缘政治、气候变化、能源安全和环境保护等问题，使得越来越多的资源生产国受到资源民族主义崛起的影响，并对矿产资源采取不同程度的国有化政策。资源民族主义对全球矿业市场，乃至国际政治格局影响深远，迫使各国为此调整外交政策、资源安全和开发战略。因此，研究国际矿业政策演变，特别是资源民族主义在世界各国的演进过程，有助于增强我国在国际矿业市场的运营能力，进而提升我国能源资源供给安全。

通过文献研究发现，对资源民族主义的研究多局限在拉丁美洲、非洲等地区的发展中国家，对西方发达国家的研究相对较少，而就目前国际形势来看，西方发达国家的资源民族主义对我国的影响可能更大。从研究方法上来看，目前的研究集中在某个国家的历史或现状，并侧重于资源政策法规方面，通常忽视该国面对的国际国内的政治经济条件和权力结构变化，而这些因素往往是资源民族主义思潮形成过程中的主因。因此，本文选取不同地区的国家，分析资源民族主义的演变和对资源政策产生的影响。

1 资源民族主义的内涵

资源民族主义是指[1]“基于国家对自然资源的合法管辖，通过控制和支配资源，以及市场干预行为，实现为政治服务和国家特定发展等目标”。资源民族主义有着很深的历史渊源，并非是一种新兴的思潮[2]。自15世纪地理大发现时期开始，一些发展中国家就丧失了对本国矿产资源的主权。即使是在第二次世界大战后全球殖民体系结束之后，发达国家还是通过其占据主导地位的全球政治经济体系，通过掌控资源产业链的各个环节，对发展中国家的资源进行变相掠夺，而资源民族主义便随着第三世界国家独立浪潮应运而生。因此，从政治角度看，资源民族主义浪潮有争取本国经济和资源主权的意义，其发展是合理的。但是，资源民族主义，或者说资源领域的保护主义倾向，又对经济全球化浪潮形成遏制，加剧国际社会的地缘冲突风险，威胁各国的能源资源安全与经济发展。

资源民族主义思潮的表现形式具有多样性特点，在形式上包含提高资源的国家占有率，对本国员工比例的要求等，涉及的国家不限于发展中国家，也涉及发达国家。但是，总体上拉丁美洲和非洲为主要资源民族主义多发地区，并且主要通过提高资源的国家占有率实现[3]。

由于资源民族主义的产生和发展往往受到地缘政治形势和国内政治倾向变化影响，而这些因素是多变的，所以进行相关分析时，不应仅从静态的政策视角入手，而是应将之视为一个综合体，特别关注政治经济变化对其资源政策的影响。例如，智利自20世纪80年代新自由主义化改革以来，在矿业领域被认为是对私有投资和国外投资相对友好的国家。但是，自2019年智利抗议和左翼新总统博里奇当选后，政治上的转向就影响到矿产资源经济政策上，智利制宪议会初步通过了一项提案，旨在促进铜矿、锂矿和其他战略资源的国有化；提案计划没收私人经营的矿产业务，并终止特许权，理由是战略资源应纳入“国家完全的、专属的领域”，并服务于全体国民利益。因此，分析不同国家的资源民族主义倾向，需要以动态的眼光，结合其实际的政治动向作出判断。

2 矿业政策演变与资源民族主义

从历史角度上看，国际矿业政策与立法可以分为4个阶段，即第二次世界大战前的早期矿业立法阶段，第二次世界大战到20世纪70年代发展中国家独立引起的国有化阶段，20世纪80—90年代的非国有化改造阶段，以及21世纪矿业政策的理性发展阶段[4]。然而，自2008年全球金融危机以来，各国实体经济陷入低迷状态，大量资源生产国的政府财政陷入不平衡状态，直接导致全球资源民族主义浪潮重新兴起[5]。

各个阶段的矿业政策和立法都是伴随着历史进程而逐渐演进的。早期的矿业法受到欧洲矿业法传统的影响，并伴随着殖民征服的过程，各殖民地国家矿业由宗主国的矿业公司经营，受外国企业控制。第二次世界大战后，伴随着发展中国家的独立运动和世界范围的工业化进程，如玻利维亚、印度等国推行矿业国有化政策，几内亚、巴布亚新几内亚等国由国家以股本方式参与矿业项目，总体上强调国家控制。自20世纪80年代起，由于发展中国家因经济危机陷入债务问题，世界银行和国际货币基金组织主张对这些国家的国有矿业公司进行私有化改造。21世纪以来，由于私有化改造导致的矿业收益不公问题使一些国家转向资源民族主义，而一些对外开放程度较低的国家则选择吸引外商投资[4]。自2008年全球金融危机以来，许多资源出口国陷入实体经济低迷的状态，出于维护本国经济利益、保障国家资源安全、实现社会稳定和可持续性发展的动因，出台了一系列资源民族主义的政策和法律，强化资源行业的国有化程度，并且将资源作为国家对外影响地缘政治的实力杠杆[2]。

3 典型资源民族主义国家

3.1 俄罗斯

俄罗斯拥有丰富的能源和矿产资源，是世界上少有的资源能够自给的国家之一，许多矿产资源储量在世界上占有重要地位。其中石油和天然气构成了俄罗斯的经济核心和政治基石。因此，俄罗斯的资源民族主义主要集中在这两个领域，并且对国际地缘政治产生了深远影响[6]。

自20世纪90年代苏联解体以来，叶利钦政府主要实行全球化和私有化政策，并形成了一系列能源领域的寡头。而进入21世纪，普京政府认为过去给予外国公司的利益过多，推行了一系列资源民族主义政策[7]。这些资源民族主义政策可以分为两类，一类是加强能源领域的国家控制，包括限制能源企业私有化，调整外国企业的产品分成合同。例如，2003年解散尤科斯公司，2006年在萨哈林二号项目中要求国外企业转交项目控股等。另一类是在地缘政治和外交领域，利用本国的能源优势和国际市场的卖方优势地位，通过能源出口扩大其经济影响力[6]。例如，屡次对乌克兰、摩尔多瓦等能源严重依赖俄罗斯的国家，通过停止供应、涨价等手段实现地缘政治上的目的，并且在2022年俄乌冲突中，也将石油、天然气资源作为对抗欧盟制裁的手段。

3.2 玻利维亚

矿业是玻利维亚最重要的经济产业，2020年矿产品出口占出口总额的22%，约15亿美元。玻利维亚的矿产资源种类和储量都十分丰富[8]，锡储量115×104t，铁储量约450×108t，在拉美仅次于巴西。因此，玻利维亚有“矿业共和国”之称，该国从殖民时代起，便有500年连续不断的矿业历史。

1952年，民族主义革命运动取得胜利，执政之初就受资源民族主义思想影响，但伴随着国内和冷战局势的变化，特别是美国政府的影响，玻利维亚逐渐放弃资源民族主义，转向资源的新自由主义化道路。在20世纪80年代之前，其矿业用地一直由玻利维亚矿业公司（COMIBOL）控制，1983年恢复民主政体后，采矿业也向私人投资者开放，由私人投资者与COMIBOL签订租赁合同或合资协议开采。在20世纪末，能源领域得到了进一步的资本化，并获得了大量海外投资。

新自由主义化的政策转向进一步激化了社会矛盾，为莫拉莱斯总统任上的资源民族主义转型政策埋下了伏笔。莫拉莱斯于2005年当选总统，并一直连任到2019年，推行了一系列资源民族主义政策，重塑了玻利维亚的资源管理结构和理念。例如，在2014年玻利维亚颁布了《矿权回收法》，限制了本土和海外私营企业的矿业特许经营权，规定采矿活动必须通过与COMIBOL签订协议进行。对于海外投资，虽然玻利维亚允许外国企业在玻利维亚进行投资，但是在采矿、油气领域的重大投资项目需要与玻利维亚合作，且玻利维亚必须持有超过半数以上股份[9]。

3.3 印度尼西亚

印度尼西亚拥有丰富的矿产资源，也是中国企业投资的首选[10]。该国的煤、锡、镍、金、银等矿产产量居世界前列，是国际煤炭，及镍、铁、锡、金等金属矿产品市场供应的重要来源[11]。矿业作为印度尼西亚的经济支柱产业，资源民族主义思潮对于其资源政策有着深刻的影响。

印度尼西亚的资源民族主义有着深刻的历史渊源。印度尼西亚经历了荷兰长期的殖民统治，在殖民统治时期，荷兰政府和私人公司通过占据原住民的土地开采矿产获得了巨大收益，而原住民始终被排除在外。印度尼西亚自独立起，资源民族主义和对待海外投资的怀疑态度便成为政策制定者和经济参与者的共识。因此，印度尼西亚独立初期对矿产资源主要实施国有化政策。印度尼西亚在1965年政变后到1998年的“新秩序”时期，其经济政策比较摇摆，在早期或是大宗商品低价时期推行自由化政策，试图尽量吸引海外投资，并在后期或大宗商品价格上涨后推行资源民族主义政策。在这些资源民族主义政策中，本土的矿业开采和相关下游企业积累了大量的财富，在政策制定过程中的话语权也得到进一步增强。因此，在后苏哈托时代制定全新的矿业法律过程中，更多的矿产资源本土化和国有化目标得到了实现，并且在2009年制定的矿业法、2014年对原矿出口的禁令中得到更加明确的体现。总体而言，印度尼西亚政府的资源民族主义观念在后苏哈托时代形成了一种常态，区别于苏哈托时代政策的“钟摆化”，即使在大宗商品价格下跌的情况下，这种资源民族主义政策倾向依然明显。

3.4 坦桑尼亚

坦桑尼亚矿产资源和能源都十分丰富，矿业是坦桑尼亚的主导行业，也是发展速度最快的行业之一。由于矿业在坦桑尼亚的重要地位，自坦桑尼亚独立以来资源民族主义就深刻地影响着其矿业管理方式，乃至政治结构。总体而言，坦桑尼亚经历了三次资源民族主义浪潮[12]。

坦桑尼亚第一次资源民族主义浪潮是独立不久后的1967年，左翼发展思想认为自然资源是生产资料的一部分，应该归属全民所有，由国有企业代表国家直接进行开采利用，而非交给外国。但是，在20世纪80年代中期，受到外部政治环境，以及经济危机的影响，坦桑尼亚的公共部门受到冲击，导致私人非法采矿泛滥，坦桑尼亚不得不接受世界银行和国际货币基金组织的新自由主义化要求，实施吸引外资和保护外国私人投资者权益的政策。第二次资源民族主义浪潮发生在2005—2015年，具体表现为要求对外国投资公司签订的合同和条款进行重新谈判，对外国投资者参与的采矿项目进行调查，对相关法律进行修改，强调在矿业中增加本土成分等。第三次资源民族主义是2015年马古富力就任总统后，采取了更加严格的资源民族主义措施，颁布一系列法律法规，强调对含有外资的采矿公司的审查权力，要求采矿公司满足本土持股比例的要求，以及优先选择本地的雇员和服务等。

3.5 发达国家

对资源民族主义的研究通常聚焦于发展中国家，然而资源民族主义思潮和政策却不仅局限于此，资源生产型的发达国家同样在矿业政策上受到资源民族主义影响[13]。这种资源民族主义通常表现在两个方面，一方面是典型的重商主义政策，包括国家对于资源合同的干预介入和以国家安全为由，对能源资源领域中的外资进行限制[7]。20世纪70年代日本经济繁荣期，日本对澳大利亚的铁矿石有大量的需求，澳大利亚就借此机会推行资源民族主义政策。1973年，澳大利亚政府声称日本钢铁和外国采矿公司掠夺了澳大利亚资源，并采取了一系列旨在减少日本控制份额的措施，如对境外投资进行审查，增收矿产品出口税，推动矿产品价格上涨，以此增强澳大利亚从矿产品出口中获利的能力[14]。另一方面是在资源战略方面，倾向于保留本国的资源。美国的能源政策同样受到政治影响十分严重，自20世纪第一次石油危机爆发以来，特别是21世纪民主党执政期间，作为石油储量十分丰富的国家，以环境保护为由限制开发本国部分地区（如东部墨西哥湾等）的石油，而是从其他产油国大量进口石油[7]。而在共和党执政期间，则倾向于强调能源自给，如布什政府解除了对阿拉斯加湾的油气禁令，特朗普政府则进一步强化这种“能源新现实主义”，大力推进页岩油气的生产，扩大美国油气资源的出口[15]。

因此，资源民族主义并非是某些地域或是发展中国家的特质，而是普遍存在于世界各个资源出口国。但是，从空间地域上看，不同国家的资源民族主义举措和诉求是有差异的；从时间演变上看，同一国家的资源民族主义表现也会受国内外经济政治形势影响。就本文讨论的国家而言，俄罗斯作为地区性强国，资源民族主义政策对内是对其20世纪90年代过度自由化的纠正，对外作为杠杆，起到实现地缘政治目标的作用；玻利维亚的资源民族主义则与其政治方向变化关系密切；印度尼西亚的资源民族主义与反殖民主义、反帝国主义有着深厚的渊源；而在澳大利亚、美国等发达国家，资源民族主义政策是保证本国利益和资源安全的重要手段。

4 结论和建议

资源民族主义广泛存在于世界各国，其目的是服务于本国的资源利益，但在不同时期和不同的国内国际环境中表现形式不同。面对复杂多变的国际形势，作为资源输入国，我国企业有“走出去”的需求，在国际市场投资和竞争中资源民族主义是不可忽视的重要因素。必须持续跟进和深化对该问题的研究，加强对资源供需体系变化趋势和资源生产国政策取向的把控能力，避免投资损失，提升我国能源资源的供给保障能力。

我国要深入实施“一国一策”战略，针对各个国家特点，深入了解当地的资源开发格局和投资环境，熟悉钻研当地法律条款和政治变化趋势，未雨绸缪，避免在利益分配或者政权变化时产生纠纷。与资源合作国建立稳定的外交关系，创新资源外交模式，营造有利于我国企业投资的竞争环境。研究资源民族主义背后的真实诉求，提前准备应对方案，并长期关注其动向和发展趋势。以实现共赢为目标，可以适当放弃短期利益，构建与当地政府的友好关系，以获取长远收益。遇到纠纷时，要坚持立场，充分利用外交、法律、利益协调等多种方式予以回应。