关于新发展阶段生态修复高质量发展的思考

刘新卫，吴 悠

（自然资源部国土整治中心，北京 100035）

生态修复是在山水林田湖草沙生命共同体理念指导下，对因为自然因素或者人为干扰而受到破坏的生态系统进行修复和治理，使其减轻负荷压力恢复原本面貌或向良性循环方向发展的活动。立足新发展阶段“生态环保任重道远”[1]的客观现实，贯彻新发展理念，加快推进形成生态修复高质量发展新格局，是构建新发展格局的重要内容和重大任务，有助于协同推进实现人民富裕、国家强盛、中国美丽。

1 正确认识新发展阶段的生态修复

新发展阶段是我国经济社会发展新的历史方位，在国内需求亟待提振、国际环境日趋复杂的当前，科学地开展生态修复有助于在扭住供给侧结构性改革主线的同时，通过加强需求侧管理，促进解决发展中客观面对的堵点和短板问题，进而推动形成由需求引导供给、供给推动需求的更高水平的供需动态平衡，这既是着眼长远、厚植经济发展潜力，又能显著增强人民群众的获得感和幸福感，以及提升我国参与全球治理水平，在新发展格局构建中发挥重要作用，为全面建设社会主义现代化国家开好局。

1.1 有助于更好地改善民生提高福祉

进入新发展阶段以来，中国社会的普遍需求已经全面告别“生存性需求”而加速转向“发展性需求”，较之日益满足的衣食住行等传统物质文化产品，清新空气、清澈水质、清洁环境等优质公共生态产品逐渐成为广大群众新的愈发旺盛的需求。但一些地方生态欠债较多，或者生态环境承载能力达到甚至超过上限的状况则与之明显不适。在“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”[1-3]等价值观的指导下，开展生态修复，解决突出生态环境问题，增加优质生态产品供给，一方面，能够有效提升生态产品供给体系对于消费需求的适配性，切实满足人民群众日益增长的对优美生态环境的需要；另一方面，能够加快推进群众消费扩容提质，引领大众消费需求加快朝着绿色、健康、安全的方向转变。

1.2 有助于促进人地关系更加和谐

马克思认为，人是自然界的一部分；恩格斯强调，对自然的利用不当会使人类遭到自然界的报复。2020年突然暴发的新冠肺炎疫情及其全球蔓延至今所造成的危害，倒逼世界各国进一步重新反思人与自然关系究竟应该如何正确处理？并且愈发清醒地认识到，保持完整和充分净化能力的自然生态系统是防止新型流行病出现的关键。今后较长一段时间，大力推进生态文明建设，特别是科学开展生态修复，是保护地球家园的必要举措，有助于维护自然生态系统健康、促进生态系统良性循环，真正践行“人与自然是生命共同体”理念，助力建设人与自然和谐共生的现代化。

1.3 有助于更好地提振内需破解内卷

“房地产基建＋制造业出口”是21世纪前20年中国经济快速增长的主要动力源，但在进入新发展阶段后，多数曾经扮演增长“动力源”角色的产业不同程度地显出颓势，亟须打造新的经济增长引擎，推动实现新旧动能转换。作为一种全新的不同于传统发展理念的绿色发展理念，“绿水青山就是金山银山”的理论不仅打破了发展与保护对立的固有思维束缚，而且深刻揭示了发展与保护的本质关系，特别是更新了人们关于自然资源的传统认识[4-5]。当前和今后，科学开展生态修复不仅有助于开拓扩内需新途径、形成新增长极，为经济高质量发展持续提供强大助力，而且有助于在保护自然价值和增值自然资本的同时，利用提升或改善的生态系统服务功能，降低灾害风险，以确保经济社会可持续和有韧性发展，推动实现“绿水青山”和“金山银山”相互转化，真正达到生态环境保护与经济发展的辩证统一。

1.4 有助于提升参与全球治理能力

由于世界经济较长时间处于“新平庸”状态，加之全球新冠肺炎疫情尚未结束，目前国际上民粹主义、狭隘民族主义思潮升温，逆全球化和贸易保护主义思潮也有所抬头，全球治理体系面临极大挑战[4-5]。生态环境是当前能够凝聚全球共识的领域之一，近年来中国深度参与全球生态环境治理，形成了世界生态环境保护治理“中国方案”，特别是生态修复实践成功引导了国际社会对“中国经验”的预期，中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和”的承诺更是引起举世期待。在此背景下，持续加大生态修复力度，着力提升生态系统碳汇能力，有助于培育我国参与国际合作竞争新优势，进而引领全球治理体系改革，促进构建人类命运共同体。

2 坚持将新发展理念融入生态修复

作为一个系统的理论体系，新发展理念在新发展阶段科学地回答了要实现什么样的发展，以及怎样实现这样的发展的重大问题，能否全面准确理解，并切实贯彻落实攸关我国改革发展全局。在新发展阶段组织开展生态修复，一方面，要正确理解并牢固树立新发展理念，明确生态修复的目的、动力、方式、路径等，阐明生态修复的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等，解决生态修复“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题；另一方面，要将新发展理念融入生态修复实践，避免工作步入认识误区，切实增强贯彻落实新发展理念的本领。

2.1 坚持创新工作体制机制

生态修复领域普遍存在诸如“种树的只管种树、治水的只管治水”等部门分割现象，而且由于破坏了生态系统的整体性和系统性容易导致顾此失彼，并造成更加严重的系统性破坏。因此，对生态系统进行统一保护、统一修复的客观需求由来已久。2018年，国务院机构改革中新组建的自然资源部被国家赋予“两统一”管理职能，包括统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，从顶层设计角度理顺了生态修复管理体制。但“我国生态环境保护中存在的突出问题大多与体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关”[3]，立足新发展阶段构建生态修复新格局需要继续创新体制机制，加快形成完备的生态修复制度体系。

2.2 坚持系统观点统筹协调

自然界是一个具有自组织功能的有机整体，虽然生态系统组成要素众多、结构分布复杂，但存在无数相互依存、紧密联系的有机脉络，往往牵一发而动全身。“山水林田湖草沙是生命共同体”的重要论断形象地揭示了自然生态的整体性、系统性特征。针对品质下降、功能受损、服务受限生态系统的修复治理，不能仅从局域尺度分析和解决问题，特别是不能陷入头痛医头、脚痛医脚的状况，而是要坚持系统思维，从生态系统整体性和流域系统性出发，打通山上与山下、地上和地下、流域上下游、岸线和水体、陆地和海洋、城市和农村等的联系，切实改变治山、治水、护田等各自为战的不利局面，推进山水林田湖草沙一体化治理和系统性修复，推动实现格局优化、系统稳定、功能提升的目标。

2.3 坚持人与自然和谐共生

人与自然和谐共生是将马克思主义生态思想和中国古代生态智慧有机结合，并面向现代化创造性地提出的认识。面对一些地区生态环境问题突出或优质生态产品匮乏这类落实高质量发展的最大短板，开展生态修复首先要停止人为干扰，依靠生态系统的自我调节能力向有序方向演化。实施必要的修复治理工程时要将绿色、生态理念贯穿于规划、设计、施工、验收、管护的全部流程和所有环节，凸显“绿色是生命的象征、大自然的底色”。同时，要积极保护修复传统文化和民风民俗中的积极元素，努力营造独具特色的自然景观和人文氛围，真正实现“望得见山，看得见水，记得住乡愁”，以及“还自然以宁静、和谐、美丽”的愿景。

2.4 坚持加强国际交流合作

“构建人类命运共同体”理念是基于世界的前途和命运角度对人类社会未来作出的理性思考，蕴含着世界各国人民的共同福祉。面对生物多样性丧失、气候变暖、土地退化等日益严峻的全球性风险，2021年10月，“2020年联合国生物多样性大会（第一阶段）高级别会议”通过的《昆明宣言》强调：“增加生态系统方法的运用，以解决生物多样性丧失、恢复退化生态系统、增强复原力、减缓和适应气候变化、支持可持续粮食生产、促进健康”。在生态环境问题使得世界各国“你中有我，我中有你”、利益休戚相关的时代背景下，开展生态修复需要加强国际交流与合作，与国际社会一道建设清洁美丽世界、构建人类命运共同体。

2.5 坚持美丽中国共建共享

美丽中国共建共享不仅体现了生态文明建设公众参与这一传统，而且融合了新的现代社会治理模式。开展生态修复需要遵循共建共享原则，一方面，充分调动各方面的积极性和创造性，加快构建国家提出和倡导的“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，将修复受损生态转化为全体人民的自觉行动；另一方面，为参与修复的各类市场主体营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报机制，确保生态修复高质量发展，民众成为优质生态产品的受益主体。共建共享原则明确了当前和今后推进生态修复工作的目标任务要求和行动准则，保障了生态修复的开展是为了人民并依靠人民，以及修复成果由人民共享目标的实现。

3 加快推进形成生态修复高质量发展新格局

加快谋划并积极推进形成生态修复高质量发展的新格局，需要深刻认识进入新发展阶段后生态环境保护面临的新形势新要求。在此基础上，全面贯彻落实新发展理念，加强组织领导，鼓励广泛参与，健全激励机制，夯实工作基础，为建设美丽中国、增进民生福祉、促进人地和谐，进而实现经济社会可持续发展提供坚实的支撑。

3.1 切实发挥政府主导作用

“发挥政府作用，不是简单地下达行政命令”。各级政府要始终把人民放在心中的最高位置，按照生态惠民、生态利民和生态为民的要求，着重解决那些严重损害群众生命健康的突出生态环境问题，针对性地增加人民群众迫切需要的优质生态产品，在开展生态修复中发挥主导作用。一是强化规划管控。加快健全国土空间规划体系，组织编制实施生态修复规划、方案和工程，整体优化生产、生活、生态空间格局。二是加强部门联动。自然资源主管部门要积极衔接、贯通自然资源管理的各个环节、各种手段，汇集、聚合涉及自然资源的各项任务、各类政策；各有关部门要根据职能定位和职责分工，结合实际研究制定配套政策措施，细化操作程序以增强操作性，协力推进生态修复。三是统筹项目资金。围绕生态环境治理的突出问题和重点任务，加大项目资金整合力度，发挥项目资金的叠加效益和规模效应。此外，各级政府还要在强化示范引领、优化监管服务、做好宣传引导等方面积极发挥作用。

3.2 推进形成生态修复合力

“人心齐，泰山移。”生态修复是一个只有起点没有终点的伟大事业，建设美丽中国、创造天蓝地绿水净的美好家园，需要调动整合社会各方力量，形成合力，特别是要深化政产学研合作。各级领导干部必须具备大局意识与合作意识，引领全社会贯彻落实新发展理念，凝聚全社会力量，共同推进生态修复。各级政府及其主管部门要秉承“法无授权不可为”“法定职责必须为”原则，除了按照既定事权划分明确责任清单，做好分内之事外，还要着力培育生态修复市场，建立公开透明的市场规则，引导鼓励各方力量投入生态修复。中介机构、施工单位或个人等市场主体“法无禁止皆可为”，依法依规做好生态修复项目的立项申请、规划设计和工程施工等，按照市场规则行事，并接受来自政府和社会各界监督。高校和研究院所等学研机构要瞄准生态修复的前沿领域和实践“痛点”，加强基础理论研究和关键技术研发，支撑解决实践难题。

3.3 健全生态修复激励机制

“保护生态环境就是保护生产力，绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路”。各级政府对本地区生态文明建设负总责，要将生态修复工作开展情况及其实施成效作为衡量生态文明建设的重要指标、判断执政能力的重要标尺，关键在于建立健全激励机制和配套政策，推动生态修复，实现生态、经济和社会效益的有机统一。对于各级政府而言，要按照任务与资金相匹配原则，在地方各级财政中合理设立生态修复专项，并在国家确定一般性财政转移支付规模时将生态修复成效作为重要依据，激励地方聚合项目、统筹资金，协调开展生态修复工作；探索建立与国家主体功能区战略实施，特别是与全民所有自然资源资产有偿使用相配套的纵向生态保护补偿制度，以及基于自然资源资产产权交易和区域交流合作的横向生态保护补偿制度，建立健全碳排放权交易制度等。各级政府还要抓紧构建“谁修复、谁受益”的生态修复市场机制，落实和综合运用产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等政策，引导市场主体参与修复并从中获益。

3.4 夯实生态修复工作基础

“基础不牢，地动山摇”。生态系统问题错综复杂，开展生态修复需要保持战略定力，多做打基础利长远的工作。当前尤其需要加快制定生态修复法律法规，建立健全法律法规体系；充分利用第三次全国国土调查和自然资源调查监测成果，综合考虑自然生态要素和自然地理格局，建立统一的生态状况调查分类标准，统筹实施生态状况动态监测，支撑生态修复决策；基于国土空间基础信息平台，整合现有生态修复业务相关数据和系统，构建“横向共享、纵向相通”的生态修复管理平台，统一基础数据，统筹规划与项目管理，实现生态修复全业务链管理；加大生态修复科技创新，应用推广行之有效的修复技术；制定完善生态修复相关行业技术标准（规范或指南），形成一套涵盖生态修复工作全过程的主要环节和重点内容的技术标准体系表；建设一支高素质的生态修复管理干部和人才队伍，提升现有人员的专业素质和业务水平；加强生态修复学科和专业建设。